PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Seção Cível de Direito Público
| Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8061950-53.2023.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público |
| IMPETRANTE: GLEICE DOS SANTOS FERREIRA e outros |
| Advogado(s): IVA MAGALI DA SILVA NETO |
| IMPETRADO: Prefeito Municipal do Salvador e outros (2) |
| Advogado(s): |
DO EXAME DAS PRELIMINARES
O Município de Salvador arguiu diversas preliminares em sua manifestação defensiva (ID 57478534), às quais merecem detida e pormenorizada análise.
Da Incompetência Absoluta da Justiça Estadual
A municipalidade alega a incompetência desta Justiça Estadual, defendendo a formação de litisconsórcio passivo necessário com a União. O argumento central é que a obrigação de pagamento do piso está condicionada ao repasse de verbas federais, conforme decidido pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 7.222.
A tese não se sustenta. A relação jurídica em debate é de natureza estritamente estatutária, travada entre as servidoras (Impetrantes) e o Município de Salvador (ente empregador). O cerne da controvérsia reside na interpretação e aplicação de normas remuneratórias locais frente a um piso nacional, ou seja, discute-se a estrutura da remuneração das servidoras.
O interesse da União na lide é meramente reflexo, mediato e de natureza orçamentária. A sua responsabilidade limita-se a prestar assistência financeira, não se confundindo com a obrigação direta de remunerar os servidores municipais. Quem define a folha de pagamento, realiza os cálculos e efetua o pagamento é, inequivocamente, o gestor local.
Aplicando-se, por analogia, o raciocínio firmado pelo STF no Tema 1.143 (RE 1288440/SP), a competência é definida pela natureza da relação jurídica discutida. No caso, a demanda versa sobre verba de natureza administrativa, inserida no vínculo estatutário municipal.
Portanto, a eventual necessidade de aporte financeiro federal não desloca a competência, pois não transforma a União em devedora direta da remuneração das Impetrantes. Inexistindo fundamento para a inclusão da União no polo passivo, rejeito a preliminar de incompetência absoluta e firmo a competência da Justiça Estadual.
Da Ilegitimidade Passiva do Prefeito Municipal
O Município argumenta a ilegitimidade do Chefe do Poder Executivo, com base na Súmula 510 do STF. Contudo, o ato impugnado é uma omissão de caráter geral e contínuo, que afeta a política remuneratória do funcionalismo.
Aplica-se ao caso a Teoria da Encampação, segundo a qual a autoridade hierarquicamente superior, ao não se limitar a arguir sua ilegitimidade e adentrar na defesa do mérito do ato, "encampa" o ato e se torna parte legítima para figurar no polo passivo. O Prefeito, como autoridade máxima do Poder Executivo Municipal, não só detém o poder de rever os atos de seus subordinados, como é o responsável final pela sanção e execução das leis orçamentárias e da política de pessoal.
Assim, possui plena legitimidade para corrigir a omissão alegada. Rejeito a preliminar.
Das Demais Preliminares
Impugnação à Gratuidade de Justiça: A presunção de veracidade da declaração de hipossuficiência (ID 54985796) prevalece, pois o Município não produziu prova robusta em sentido contrário, ônus que lhe incumbia. Frise-se que o valor apontado em um dos contracheques de uma das impetrantes, trazido pelo Município como alegação para a revogação do benefício da gratuidade da justiça, por si só, não é fundamento para ser acolhido, considerando que o valor líquido corresponde a aproximadamente 8 salários mínimos e prevalece a presunção de veracidade das alegações da impetrante de que não pode pagar as custas sem prejuízo do sustento próprio e de sua família. Mantenho portanto, o benefício.
Impugnação ao Valor da Causa: Em Mandado de Segurança de natureza preventiva ou declaratória, onde o proveito econômico é de difícil mensuração inicial, admite-se a fixação de valor para fins meramente de alçada. Rejeito a impugnação.
Decadência: A suposta omissão no pagamento do piso salarial constitui uma relação jurídica de trato sucessivo, cuja ilegalidade, se existente, se renova a cada mês. Não há, portanto, marco inicial único a partir do qual se possa contar o prazo decadencial de 120 dias. Rejeito a preliminar.
Inadequação da Via Eleita: A alegação de que a impetração ataca "lei em tese" não procede. As Impetrantes apontam uma omissão administrativa concreta e específica: a não aplicação da Lei nº 14.434/2022 à sua estrutura remuneratória. Esta preliminar, na verdade, confunde-se com o próprio mérito da causa e com ele será analisada.
Superadas as questões preliminares, avanço ao mérito.
DO MÉRITO
A controvérsia central deste mandamus reside em definir se as Impetrantes possuem direito líquido e certo a ter o Piso Salarial Nacional da Enfermagem considerado como seu vencimento-base, sobre o qual deveriam incidir as demais vantagens e gratificações previstas no plano de carreira local.
A resposta a essa questão passa, impreterivelmente, pela análise da decisão vinculante proferida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 7.222/DF.
A Decisão do STF na ADI 7.222/DF
Ao julgar a constitucionalidade da Lei nº 14.434/2022, a Suprema Corte não apenas validou o piso, mas estabeleceu condicionantes cruciais para sua implementação, visando proteger a autonomia financeira dos entes subnacionais e, por consequência, o próprio Pacto Federativo.
Ficou assentado que, para os servidores públicos estaduais e municipais, a exigibilidade do piso salarial está estritamente condicionada e limitada ao montante da assistência financeira prestada pela União. A ementa do acórdão é inequívoca ao determinar:
Direito Constitucional e processo legislativo. Ação direta de inconstitucionalidade. Medida cautelar. Piso salarial dos profissionais de enfermagem . Assistência financeira da União. Referendo à revogação parcial da medida cautelar. 1. A ação . Ação direta de inconstitucionalidade contra a Lei nº 14.434/2022, que institui o piso salarial nacional do enfermeiro, do técnico de enfermagem, do auxiliar de enfermagem e da parteira, a ser aplicado (a) aos profissionais contratados sob o regime celetista; (b) aos servidores públicos civis da União, das autarquias e fundações públicas federais; e (c) aos servidores dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e fundações. 2. A medida cautelar concedida . À falta de indicação da fonte adequada de custeio e considerado o iminente risco de graves prejuízos para os Estados e Municípios, demissões em massa e redução do número de leitos e da qualidade dos serviços de saúde, foi concedida medida cautelar suspendendo os efeitos da lei, até que sobreviesse a avaliação dos impactos da alteração legislativa. Em 19.09.2022, o Plenário do Supremo Tribunal Federal referendou a medida cautelar . 3. A aprovação de emenda constitucional. Na sequência, o Congresso Nacional aprovou a Emenda Constitucional nº 127/2022, prevendo competir à União, nos termos da lei, prestar assistência financeira aos entes subnacionais, às entidades filantrópicas e aos prestadores de serviços que atendam, no mínimo, 60% de seus pacientes pelo SUS, com vista ao cumprimento dos pisos salariais. Como a lei prevista na própria emenda constitucional ainda não havia sido editada, não foi possível suspender a cautelar . 4. Superveniência da Lei nº 14.581/2023. Em 11 .05.2023, porém, foi editada a legislação que regulamenta a EC nº 127/2022, prevendo a abertura de crédito especial ao Orçamento da União, no valor de R$ 7,3 bilhões, para atendimento a essa programação específica. Diante disso, a medida cautelar cumpriu parte do seu propósito, pois permitiu a mobilização dos Poderes Executivo e Legislativo para que destinassem recursos para custeio do piso salarial pelos entes subnacionais e entidades integrantes da rede complementar do SUS. 5 . Observância do princípio federativo. Cabe relembrar, todavia, que lei federal não pode impor piso salarial a Estados e Municípios sem aportar integralmente os recursos necessários para cobrir a diferença remuneratória, sob pena de comprometer sua autonomia financeira, violando o princípio federativo, cláusula pétrea da Constituição brasileira. 6. Impacto sobre o setor privado . Ademais, o financiamento previsto nas normas recém-editadas não reduz nem endereça, de nenhuma forma, o impacto que o piso produz sobre o setor privado, de modo que subsiste o risco de demissões em massa e de prejuízo aos serviços hospitalares. 7. Revogação parcial da cautelar. À vista do exposto, revogou-se parcialmente a cautelar concedida, a fim de que sejam restabelecidos os efeitos da Lei nº 14 .434/2022, com exceção da expressão “acordos, contratos e convenções coletivas” constante do seu art. 2º, § 2º, para que seja implementado o piso salarial nacional por ela instituído, nos seguintes termos: (i) em relação aos servidores públicos civis da União, autarquias e fundações públicas federais, a implementação do piso salarial nacional deve ocorrer na forma prevista na Lei nº 14.434/2022; (ii) em relação aos servidores públicos dos Estados, Distrito Federal, Municípios e de suas autarquias, bem como aos profissionais contratados por entidades privadas que atendam, no mínimo, 60% de seus pacientes pelo SUS, a implementação da diferença resultante do piso salarial nacional deve se dar em toda a extensão coberta pelos recursos provenientes da assistência financeira da União; e (iii) em relação aos profissionais celetistas em geral, a implementação do piso salarial nacional deve ocorrer na forma prevista na Lei nº 14.434/2022, a menos que se convencione diversamente em negociação coletiva, a partir da preocupação com demissões em massa ou comprometimento dos serviços de saúde . Essa é a razão do diferimento previsto a seguir. Nesse caso, deve prevalecer o negociado sobre o legislado ( RE 590.415, Rel. Min . Luís Roberto Barroso; ARE 1.121.633, Rel. Min . Gilmar Mendes). 8. Quanto aos efeitos temporais da referida decisão, em relação aos profissionais referidos nos itens (i) e (ii), eles se produzem na forma da Portaria GM/ MS nº 597, de 12 de maio de 2023; e, em relação aos profissionais referidos no item (iii), para os salários relativos ao período trabalhado a partir de 1º.07 .2023. 9. Decisão referendada. (STF - ADI: 7222 DF, Relator.: ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 03/07/2023, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETR¿¿NICO DJe-s/n DIVULG 24-08-2023 PUBLIC 25-08-2023)
Isso significa que a Lei Federal não impôs aos municípios uma obrigação de pagamento incondicional. Pelo contrário, criou-se um sistema de cooperação federativa, no qual a obrigação do ente local de complementar o salário de seus servidores até o piso nacional só nasce se, e na exata medida em que, houver o correspondente repasse federal. Se o repasse for insuficiente, o Município não está obrigado a alocar recursos próprios para completar a diferença.
Neste contexto, o direito subjetivo das Impetrantes ao piso salarial somente se concretiza perante o Município se for comprovado, de plano e por prova pré-constituída, que o Município (i) recebeu o aporte financeiro da União em montante suficiente para cobrir a implementação do piso (ou a diferença necessária) e, mesmo assim, (ii) o Município se omitiu ou se recusou a repassar tal benefício às servidoras. A determinação da suficiência da verba repassada pela União, bem como a fiscalização da sua destinação e do preenchimento dos requisitos cadastrais no sistema InvestSUS, envolvem complexa análise de dados financeiros da União e do Município, demonstrando a necessidade de instrução probatória detalhada.
O Mandado de Segurança, por ser via estreita que exige direito líquido e certo, não comporta esta dilação probatória. A ausência de demonstração inequívoca de que o Município recebeu verbas federais suficientes e, dolosamente, se recusou a repassá-las às Impetrantes, inviabiliza o reconhecimento do direito líquido e certo contra o ente municipal, já que a obrigação deste é limitada ao efetivo repasse federal.
Nesse sentido, vem se firmando a jurisprudência deste Tribunal de Justiça do Estado da Bahia:
APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA . SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS. ENFERMEIROS. PISO SALARIAL NACIONAL. LEI Nº 14 .434/2022. IMPLEMENTAÇÃO CONDICIONADA À ASSISTÊNCIA FINANCEIRA DA UNIÃO. ADI 7222 STF. PRINCÍPIO FEDERATIVO . IMPOSSIBILIDADE DE VINCULAÇÃO AO VENCIMENTO INICIAL DA CARREIRA. SÚMULA VINCULANTE Nº 37 STF. DESPROVIMENTO. I . CASO EM EXAME 1 - Apelação cível objetivando a reforma de sentença que denegou segurança pleiteada em mandado de segurança para implementação do piso salarial nacional da enfermagem no vencimento inicial da carreira municipal, com reflexos automáticos nos demais níveis e classes do plano de cargos. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2 - A questão em discussão consiste em saber se há direito líquido e certo à implantação do piso salarial nacional da enfermagem no vencimento inicial da carreira do servidor municipal e se o município deve vincular o padrão inicial da carreira ao valor do piso nacional. III . RAZÕES DE DECIDIR 3 - O STF, no julgamento da ADI 7222, estabeleceu que a implementação do piso salarial nacional da enfermagem para servidores públicos municipais está condicionada e limitada ao repasse de recursos da União, sob pena de violação ao princípio federativo. 4 - A operacionalização do piso através da complementação federal, calculada pela diferença entre o vencimento básico local e o valor do piso nacional, atende integralmente às exigências da Lei nº 14.434/2022. 5 - A vinculação do vencimento inicial da carreira ao piso nacional implicaria em cessação da complementação federal e assunção integral dos custos pelo município, em contrariedade aos parâmetros constitucionais fixados pelo STF . 6 - A pretensão de aumento de vencimentos através de decisão judicial encontra óbice na Súmula Vinculante nº 37 do STF, que veda ao Poder Judiciário aumentar vencimentos de servidores públicos sob fundamento de isonomia. IV. DISPOSITIVO 7 - Recurso a que se nega provimento. (TJ-BA - Apelação: 80005063220248050146, Relator.: ANDREA PAULA MATOS RODRIGUES DE MIRANDA, PRIMEIRA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 29/07/2025)
ACORDÃO Direito Administrativo. Apelação em Mandado de Segurança. Servidor público . Piso nacional da Enfermagem. Alcance da expressão “piso salarial”. Referência à remuneração global e não ao vencimento-base. Matéria já enfrentada pelo STF na ADI 7222 . Sentença que equivocadamente considerou piso remuneratório de outra categoria na fundamentação. Recurso conhecido e provido em parte, apenas para alterar a fundamentação da sentença, mantendo denegada a segurança. I. Caso em exame 1 . Trata-se de apelação cível, interposta por Lorenna Carvalho do Nascimento Gomes e outros, contra a sentença que denegou a segurança pleiteada, reconhecendo que as servidoras impetrantes já percebem remuneração correspondente ao piso da Enfermagem, estabelecido pela Lei nº 14.434/2022. II. Questão em discussão 2 . A controvérsia cinge-se ao cumprimento, pelo Município de Juazeiro, das disposições da Lei nº 14.434/2022, que estabelece o piso salarial nacional da Enfermagem. III. Razões de decisão 3 . Não encontra guarida a pretensão das impetrantes de instar o ente municipal a equiparar o padrão inicial da carreira, previsto no seu Plano de Cargos, Carreiras e Remuneração, ao Piso Nacional da Enfermagem, sob pena de esvaziar os valores repassados pela União a título de complementação, causando impactos financeiros catastróficos à Administração. 4. O entendimento consolidado pelo STF no julgamento da medida cautelar na ADI 7222 é claro no sentido de que o piso salarial se refere à remuneração global, e não ao vencimento-base. 5 . O conceito de remuneração global inclui o vencimento básico, as vantagens pecuniárias gerais e permanentes e as vantagens variáveis, individuais ou transitórias, excluídas somente as parcelas de caráter indenizatório. 6. A prova documental acostada aos autos revela que as impetrantes percebem remuneração global compatível com o piso remuneratório legalmente estabelecido. 7 . Merece parcial reparo a fundamentação da sentença, pois equivocadamente considerou o piso estabelecido para o cargo de Enfermeiro e mencionou “teto salarial”, quando a vexata quaestio envolve o piso de Técnico em Enfermagem, o que, contudo, não altera seu desfecho. IV. Dispositivo 8. Recurso conhecido e desprovido. (TJ-BA - Apelação: 80002785720248050146, Relator.: ALBERTO RAIMUNDO GOMES DOS SANTOS, SEGUNDA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 15/04/2025)
ACORDÃO DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PISO SALARIAL NACIONAL DA ENFERMAGEM . PAGAMENTO PELO MUNICÍPIO. INCIDÊNCIA SOBRE PLANO DE CARGOS, CARREIRAS E REMUNERAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO DESPROVIDO . I. CASO EM EXAME 1. Recurso de Apelação interposto por servidores públicos municipais contra sentença que denegou a segurança pleiteada em Mandado de Segurança, no qual buscavam a condenação do Município de Juazeiro/BA ao pagamento do piso salarial nacional da enfermagem nos termos da Lei nº 14.434/2022, com repercussão sobre a tabela remuneratória prevista na Lei Municipal nº 2 .605/2016. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) verificar se o Município de Juazeiro/BA está efetuando o pagamento do piso salarial nacional da enfermagem conforme estabelecido na Lei nº 14 .434/2022; e (ii) definir se o valor do piso deve repercutir sobre os níveis, faixas e classes da carreira estabelecidos no Plano de Cargos, Carreiras e Remuneração municipal. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O piso salarial nacional da enfermagem, instituído pela Lei nº 14 .434/2022, fixa valores mínimos a serem pagos aos enfermeiros, técnicos e auxiliares de enfermagem, mas não prevê repercussão automática sobre planos de carreira municipais. 4. A análise dos contracheques dos apelantes demonstra que os vencimentos recebidos são superiores ao piso salarial nacional estabelecido na legislação federal. 5 . A implementação do piso para servidores municipais deve observar a assistência financeira da União, conforme decidido na ADI nº 7222, não cabendo ao ente municipal arcar com valores adicionais além da obrigação mínima legal. 6. A fixação de reajustes nas tabelas remuneratórias da carreira é atribuição do Poder Legislativo municipal, sendo vedada a interferência do Poder Judiciário na criação ou modificação de normas remuneratórias sem previsão legal específica. 7 . Precedentes do STF e STJ indicam que o piso nacional não implica reajuste geral da categoria, mas sim a garantia de um valor mínimo de vencimento. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso não provido . Tese de julgamento: 1. O pagamento do piso salarial nacional da enfermagem deve observar os limites estabelecidos na Lei nº 14.434/2022, sem repercussão automática sobre os níveis, faixas e classes das tabelas remuneratórias municipais. 2 . A implementação do piso para servidores municipais deve ocorrer conforme os repasses da União, nos termos da ADI nº 7222, não sendo obrigação exclusiva do ente municipal. 3. A revisão dos níveis salariais da carreira dos servidores municipais compete ao Poder Legislativo local, sendo vedada a determinação judicial de reajustes automáticos sem previsão legal específica. (TJ-BA - Apelação: 80009515020248050146, Relator.: EDUARDO AFONSO MAIA CARICCHIO, 2ª VICE-PRESIDÊNCIA, Data de Publicação: 23/04/2025)
Portanto, a jurisprudência local é pacífica ao reconhecer que a obrigação municipal é limitada e que a pretensão de transformar o piso em vencimento-base, com efeito cascata sobre a carreira, não encontra amparo legal nem constitucional.
Não havendo prova inconteste de que o Município está descumprindo o piso salarial nos estritos limites impostos pela modulação constitucional, a denegação da segurança é medida que se impõe. As questões controvertidas sobre a suficiência do repasse federal e a natureza taxativa das verbas remuneratórias que compõem o piso não permitem a caracterização do direito líquido e certo apto a ser protegido nesta via judicial.
DISPOSITIVO
Ante o exposto e em consonância com o entendimento vinculante do Supremo Tribunal Federal manifestado na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.222 DF, e considerando a ausência de prova pré-constituída do direito alegado, mormente quanto à suficiência do aporte financeiro da União, VOTO PELA DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA pleiteada.
Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do disposto no Art. 25 da Lei n.º 12.016/2009.
É o voto.
Salvador/BA, data da assinatura eletrônica.
ADRIANA SALES BRAGA
Juíza Substituta de Segundo Grau
R-07