PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quinta Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 0755682-85.2017.8.05.0001 |
| Órgão Julgador: Quinta Câmara Cível |
| APELANTE: MUNICIPIO DE SALVADOR |
| Advogado(s): ANDERSON SOUZA BARROSO |
| APELADO: NOVA ZANETTI INDUSTRIA LTDA |
| Advogado(s): |
I – DA ADMISSIBILIDADE
De antemão, verifico que o agravo interno é tempestivo e reúne os pressupostos de admissibilidade, razão pela qual dele conheço.
II – DA SÍNTESE DA CONTROVÉRSIA
Trata-se de agravo interno interposto pelo MUNICÍPIO DO SALVADOR contra decisão monocrática que, na Apelação Cível, negou provimento ao apelo fazendário e manteve a extinção, sem resolução de mérito (art. 485, VI, CPC), de execução fiscal considerada de baixo valor, à luz do Tema 1.184/STF e da Resolução CNJ n.º 547/2024.
A decisão agravada consignou, com base nos autos, que (i) o crédito exequendo, referente à MULTA DE INFRAÇÃO do exercício de 2012, perfazia o valor de R$ 5.096,76 (CDA ID n.º 93220687), (ii) o valor se situa abaixo do parâmetro de racionalidade indicado pelo CNJ e (iii) não houve demonstração de diligência útil ou de exaurimento das vias extrajudiciais (incluindo o protesto), impondo-se reconhecer a ausência de interesse processual.
No agravo interno, o Município sustenta, em suma: (i) inaplicabilidade do Tema 1184 do STF ao caso concreto, porquanto a execução foi ajuizada anteriormente ao julgamento da repercussão geral (19/12/2023), sendo vedada a aplicação retroativa da tese; (ii) equívoco na consideração do valor do débito, que não seria inferior ao patamar de R$ 10.000,00, mas sim superior a R$ 31.000,00, afastando a premissa de "execução de baixo valor"; (iii) prevalência da competência normativa municipal para fixar, em lei própria (Lei nº 7.186/2006 – CTRMS e Portaria nº 052/2022 da PGMS), o critério de “baixo valor”, estipulado no importe de R$ 2.300,00; (iv) ausência dos requisitos previstos na Resolução nº 547/2024 do CNJ para extinção de execuções fiscais (como inatividade do feito há mais de um ano sem citação ou inexistência de bens penhoráveis); (v) necessidade de respeito à autonomia federativa dos Municípios e ao disposto no art. 1º da Constituição Federal.
III – DO ALCANCE DO TEMA 1.184/STF E DA RESOLUÇÃO CNJ N.º 547/2024
O Plenário do STF, no RE 1.355.208/SC (Tema 1.184), fixou tese de observância obrigatória (CPC, art. 927, III) nos seguintes termos:
“1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado. 2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida. 3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo [...]” (Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 19/12/2023).
A Resolução CNJ n.º 547/2024, editada precisamente “a partir do julgamento do tema 1184” (preâmbulo), positivou orientação operacional ao Judiciário:
“Art. 1º É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado. § 1º Deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis.
Art. 2º O ajuizamento da execução fiscal dependerá de prévia tentativa de conciliação [...] § 3º Presume-se cumprido quando previsto em ato do ente exequente. Art. 3º O ajuizamento [...] dependerá, ainda, de prévio protesto da CDA, salvo por motivo de eficiência administrativa [...]”.
A tese do STF e a Resolução do CNJ não operam automaticamente – ao contrário, condicionam o interesse de agir à demonstração, pelo Exequente, de (a) valor que justifique o custo social do processo e (b) esgotamento de medidas extrajudiciais mínimas (conciliação/solução administrativa e protesto), ressalvada justificativa técnica de ineficácia. É exatamente esse o raciocínio da decisão agravada ao sublinhar a ausência de diligência útil e de exaurimento extrajudicial, com valor aquém do patamar de racionalidade, concluindo pela carência de ação (CPC, art. 485, VI).
Vale lembrar que o art. 927 do CPC impõe a observância dos precedentes qualificados:
“Os juízes e os tribunais observarão: [...] III – os acórdãos em incidente de assunção de competência ou de resolução de demandas repetitivas e em julgamento de recursos extraordinário e especial repetitivos [...]”.
IV - DIREITO INTERTEMPORAL E SEGURANÇA JURÍDICA
O Fisco Municipal Agravante invoca a segurança jurídica e a vedação à retroatividade para sustentar que a tese firmada no Tema 1.184 do STF, bem como os comandos da Resolução CNJ n.º 547/2024, não poderiam ser aplicados a execuções fiscais propostas anteriormente ao julgamento do RE 1.355.208 (ocorrido em 19/12/2023).
Contudo, a decisão agravada não promoveu a aplicação retroativa da tese, mas sim sua incidência imediata sobre situação jurídica ainda em curso, o que é compatível com a hermenêutica constitucional e com a jurisprudência dos tribunais superiores. Nesse sentido, consignou-se expressamente:
"Aplica-se à hipótese vertente, por conseguinte, o entendimento do STF no sentido da possibilidade de extinção de execução fiscal de baixo valor, por falta de interesse de agir, em decorrência da desproporção dos custos de prosseguimento da ação judicial, considerando os princípios da inafastabilidade da jurisdição, da separação dos poderes e da autonomia dos entes federados."
O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 949.297/CE (Tema 885 da Repercussão Geral), de relatoria do Min. Luís Roberto Barroso, assentou que "em matéria tributária, a superação da jurisprudência deve produzir efeitos prospectivos, salvo comprovada má-fé do contribuinte", admitindo a aplicação imediata das teses fixadas, desde que respeitados os direitos adquiridos e a segurança jurídica. Essa orientação reforça que a incidência das teses de repercussão geral sobre processos em curso não configura retroatividade vedada, mas exercício legítimo da função interpretativa do STF, incidindo sobre efeitos ainda não consumados de relações jurídicas pendentes.
Em recente julgado, o Tribunal de Justiça do Estado da Bahia reafirmou a aplicação imediata do Tema 1.184 e da Resolução CNJ n.º 547/2024, mesmo às execuções fiscais em curso, nos seguintes termos:
"APELAÇÃO. DIREITO TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. CRÉDITO DE BAIXO VALOR. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. TEMA 1.184 DO STF. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E EFICIÊNCIA ADMINISTRATIVA. DECISÃO MANTIDA. 1. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1.184, reconheceu a legitimidade da extinção de execuções fiscais de baixo valor pela ausência de interesse de agir. 2. A Resolução CNJ n.º 547/2024 fixou critério objetivo para a extinção de execuções inferiores a R$ 10.000,00. 3. A medida visa a racionalização da cobrança fiscal e não fere o direito adquirido, ato jurídico perfeito ou coisa julgada. 4. Apelação conhecida e improvida." (TJBA, Apelação Cível n.º 8027851-23.2020.8.05.0001, Rel. Des. Cícero Landin Neto, 2ª Câmara Cível, j. 14/05/2024).
Na doutrina, Luciano Amaro (2022, p. 112) explica:
"O direito intertemporal deve respeitar a ideia de irretroatividade, mas isso não impede que normas novas se apliquem a efeitos futuros de relações jurídicas anteriores, sobretudo quando em jogo princípios como a eficiência administrativa e a razoabilidade fiscal."
Ademais, a Resolução CNJ n.º 547/2024, ao regulamentar os critérios para extinção de execuções fiscais de pequeno valor, não estabeleceu limitação temporal que impeça sua aplicação a processos em andamento. Pelo contrário, impôs parâmetros objetivos com vistas à racionalização da tramitação processual, os quais incidem sobre fatos processuais ainda presentes, como a ausência de diligência útil e a frustração da satisfação do crédito.
Portanto, a aplicação do entendimento firmado no Tema 1.184 e da Resolução CNJ n.º 547/2024 à execução em comento não afronta a segurança jurídica, tampouco o direito intertemporal, uma vez que não se trata de aplicação retroativa, mas sim de incidência normativa sobre relação processual ainda pendente de resolução definitiva.
V – COMPETÊNCIA NORMATIVA E LEGISLAÇÃO MUNICIPAL. AUTONOMIA FEDERATIVA DOS MUNICÍPIOS
O Município do Salvador sustenta que, ao fixar em seu ordenamento jurídico local a quantia de R$ 2.300,00 como teto para definição de débitos considerados de pequeno valor (Lei Municipal n.º 7.186/2006, art. 276 e Portaria PGMS n.º 052/2022), não estaria sujeito à diretriz estabelecida pela Resolução CNJ n.º 547/2024. Alega, ainda, que a tese firmada pelo STF no Tema 1.184 respeita a competência normativa de cada ente federado.
Não obstante, é preciso destacar que a decisão agravada (ID n.º 93474901) enfrentou a matéria de forma detida ao pontuar que:
"[...] o valor atualizado do débito executado perfaz a quantia de R$ 5.096,76, montante que, à luz da Resolução n.º 547/2024 do CNJ, revela-se insuficiente para justificar a movimentação da máquina judiciária, mormente na ausência de demonstração de qualquer diligência útil no curso do feito, tampouco de esgotamento das vias extrajudiciais para a satisfação do crédito tributário."
Efetivamente, o Supremo Tribunal Federal, ao firmar a tese do Tema 1.184, não ignorou a autonomia normativa dos entes federativos, conforme se depreende do item 1 da tese:
"É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado."
Porém, a referida competência não é absoluta, tampouco autoriza o ente público a manter execuções ineficientes em tramitação indefinida, à margem do princípio da razoável duração do processo e da eficiência, conforme adverte o art. 37, caput, da Constituição Federal.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça tem sido enfática ao afirmar que a competência normativa local não impede a análise do interesse de agir na perspectiva da proporcionalidade e economicidade da demanda executiva. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:
"A ausência de bens penhoráveis, somada à paralisação do feito por mais de cinco anos, autoriza a extinção do processo executivo por ausência de interesse de agir, ainda que o valor do crédito supere alçada mínima local." (STJ, AgRg no AREsp 869.642/PR, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 18/05/2016).
Na doutrina, Leandro Paulsen enfatiza:
"Ainda que o crédito tributário se situe acima do parâmetro local, deve o ente federado demonstrar, minimamente, a viabilidade do processo executivo, sob pena de malferimento aos princípios constitucionais da eficiência e da economicidade administrativa." (PAULSEN, Leandro. Direito Tributário: Constituição e Código Tributário à luz da doutrina e da jurisprudência. 19. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2023, p. 788).
Assim, a estipulação municipal do que se considera "baixo valor" não vincula o Poder Judiciário na análise da subsistência do interesse de agir, especialmente quando ausente qualquer movimentação processual útil ou perspectiva de satisfação do crédito tributário.
Ademais, cumpre asseverar que o art. 276 do Código Tributário e de Rendas do Município do Salvador (Lei n.º 7.186/2006) dispõe que “Cabe à Procuradoria Fiscal do Município executar, superintender e fiscalizar a cobrança da Dívida Ativa do Município”, prevendo, em seu §1º, autorização para que a Procuradoria-Geral, “mediante ato normativo”, deixe de ajuizar execuções de “valores consolidados iguais ou inferiores a R$ 1.000,00”, com possibilidade de atualização anual por ato do Procurador-Geral.
A legislação local, portanto, trata da discricionariedade administrativa de não ajuizar (política de cobrança), e não de impor ao Poder Judiciário a manutenção de execuções processualmente ineficientes. A competência do ente federado é respeitada (Tema 1.184, item 1), mas não é absoluta: o controle jurisdicional do interesse de agir, sob os princípios da eficiência (CF, art. 37, caput) e da proporcionalidade, permanece hígido. A Resolução CNJ n.º 547/2024 expressamente acolhe a racionalidade econômico-processual e os requisitos mínimos de utilidade do processo executivo (arts. 1º, 2º e 3º).
Ainda que se cogite de portaria interna da PGMS elevando o piso para não ajuizamento (p.ex., R$ 2.300,00), trata-se de diretriz da Administração para o exercício da pretensão executiva, sem força de obstar a aferição judicial do interesse processual à luz dos parâmetros constitucionais e do Tema 1.184/STF. Ademais, no caso concreto, o valor da CDA (R$ 5.096,76) permanece abaixo do patamar de racionalidade (R$ 10.000,00) indicado pelo CNJ, acrescido do requisito cumulativo de ausência de movimentação útil e de não localização de bens, como destacado na decisão agravada.
VI – DO SUPOSTO ATENDIMENTO DO ITEM 2 DO TEMA 1.184 (PRÉVIA TENTATIVA DE SOLUÇÃO E PROTESTO DA CDA)
O item 2 da tese vinculante é claro: “O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.”.
A Resolução CNJ n.º 547/2024 densifica a mesma exigência (arts. 2º e 3º), inclusive admitindo a dispensa do protesto apenas quando objetivamente ineficiente, mediante fundamentação técnico-administrativa (art. 3º, caput).
Na espécie, a decisão agravada foi categórica ao afirmar que não se demonstrou “qualquer diligência útil no curso do feito, tampouco o esgotamento das vias extrajudiciais para a satisfação do crédito tributário”. O ônus de comprovar a tentativa de composição e o protesto (ou de justificar tecnicamente sua ineficácia) é do exequente, o que não se verificou. Nessa linha, a própria decisão remeteu ao necessário “cumprimento do item 2 do Tema 1184” pela Fazenda Municipal.
VII – DIREITO APLICÁVEL E JURISPRUDÊNCIA
O art. 485, VI, do CPC autoriza a extinção sem resolução do mérito quando ausente interesse processual, hipótese reconhecida na decisão agravada, com apoio direto no Tema 1.184 e na Resolução CNJ n.º 547/2024. O fundamento constitucional da eficiência (CF, art. 37, caput) robustece a solução, à luz da proporcionalidade entre custo público do processo e probabilidade de satisfação do crédito.
Transcrição de dispositivos legais pertinentes:
(a) CPC, art. 485, VI: “O juiz não resolverá o mérito quando: […] VI – verificar ausência de legitimidade ou de interesse processual.”
(b) CF, art. 37, caput: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência […]”.
(c) CPC, art. 6º: “Todos os sujeitos do processo devem cooperar entre si para que se obtenha, em tempo razoável, decisão de mérito justa e efetiva.”
(d) CPC, art. 8º: “Ao aplicar o ordenamento jurídico, o juiz atenderá aos fins sociais e às exigências do bem comum, resguardando e promovendo a dignidade da pessoa humana e observando a proporcionalidade, a razoabilidade, a legalidade, a publicidade e a eficiência.”
(e) Resolução CNJ n.º 547/2024, art. 1º, caput e § 1º: “Art. 1º É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.” “§ 1º Deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis.”
(f) LEF (Lei n.º 6.830/1980), art. 40, caput: “O Juiz suspenderá o curso da execução, enquanto não for localizado o devedor ou encontrados bens sobre os quais possa recair a penhora, e, nesses casos, não correrá o prazo de prescrição.”
Precedente obrigatório – Tema 1.184/STF: O Supremo Tribunal Federal, no RE 1.355.208/SC (Tema 1.184), firmou tese no sentido de que “é legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado”, condicionando o ajuizamento à “prévia tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa” e ao “protesto do título”, salvo motivo técnico de ineficiência.
Interpretação sistemática: Os comandos normativos supra (CPC, arts. 6º, 8º e 485, VI; CF, art. 37; Resolução CNJ n.º 547/2024; Tema 1.184/STF) convergem para o mesmo vetor: a tutela executiva deve ser manejada quando se revele útil, necessária e proporcional. Em execuções fiscais de pequeno vulto, sem demonstração de diligência prévia eficaz (conciliação/solução administrativa e protesto), a extinção por ausência de interesse processual preserva a racionalidade do sistema e o erário, sem desnaturar o dever de cobrança do crédito público.
Relação com a LEF: Embora a LEF preveja mecanismos de suspensão quando não localizados devedor e bens (art. 40), o precedente qualificado do STF acrescenta, em cenário de baixo valor, uma filtragem pré-processual de utilidade, impondo à Fazenda o ônus de comprovar que, antes do ajuizamento, adotou providências extrajudiciais mínimas – sob pena de carência da ação.
Aplicação ao caso: A conjugação dos dispositivos e do precedente conduz, in casu, à manutenção da extinção, pois (i) o crédito é inferior ao patamar de racionalidade indicado no art. 1º, § 1º, da Resolução n.º 547/2024; (ii) não restou evidenciado o cumprimento das providências do item 2 do Tema 1.184 (conciliação/solução administrativa e protesto, salvo justificativa de ineficácia); e (iii) não há notícia de localização de bens penhoráveis que recomendem a persecução judicial.
Aplicação da Súmula 568 do STJ: Transcrição do enunciado: “O relator, monocraticamente e no Superior Tribunal de Justiça, poderá dar ou negar provimento ao recurso quando houver entendimento dominante acerca do tema.” A aproximação teleológica entre esse enunciado e o art. 927 do CPC legitima a atuação monocrática quando há precedente vinculante aplicável (Tema 1.184/STF) e ato normativo do CNJ que o densifica (Resolução n.º 547/2024).
Observância dos precedentes (CPC, art. 927): O art. 927 do CPC dispõe que “os juízes e os tribunais observarão: […] III – os acórdãos em […] julgamento de recursos extraordinário e especial repetitivos […]”, além das demais hipóteses de precedentes vinculantes. A diretriz reforça a correção da decisão singular que aplicou, de modo fundamentado, a tese do STF.
A decisão monocrática, ademais, explicitou o dado nuclear do caso concreto: “o valor do débito executado perfaz a quantia de R$ 5.096,76”, em execução ajuizada em 16/05/2017, relativa à MULTA DE INFRAÇÃO do exercício de 2012, e concluiu pela ausência de utilidade prática e de cumprimento das providências mínimas prévias, impondo a manutenção da extinção sem mérito. A par disso, a solução alinha-se às balizas legais e jurisprudenciais aqui transcritas, pois prestigia (i) a eficiência administrativa (CF, art. 37), (ii) a cooperação e a proporcionalidade processuais (CPC, arts. 6º e 8º) e (iii) a observância dos precedentes obrigatórios (CPC, art. 927; STF, Tema 1.184), negando provimento ao agravo interno.
VIII – DOUTRINA
Em chave de política judiciária, a doutrina recente tem destacado a necessidade de gestão racional da cobrança fiscal, prestigiando medidas extrajudiciais e reservando o processo executivo às hipóteses de efetiva utilidade. Maurício de Souza Leão Braga resume: “A decisão do STF no tema 1.184 legitima a extinção de execuções de baixo valor por falta de interesse de agir, com fundamento no princípio da eficiência administrativa [...] Medidas extrajudiciais são apontadas como alternativas mais eficientes.” (BRAGA, Maurício de Souza Leão. Interesse de agir na execução fiscal a partir das teses fixadas pelo STF no Tema 1.184. Revista Jurídica da Seção Judiciária de Alagoas, v. 1, n. 10, 2025).
IX – APLICAÇÃO AO CASO CONCRETO E SÍNTESE FINAL DOS FUNDAMENTOS
Reunindo-se os elementos: (a) valor exequendo de R$ 5.096,76 (abaixo do patamar de racionalidade indicado pelo CNJ), (b) ausência de demonstração de diligências úteis e de exaurimento das vias extrajudiciais (tentativa de composição e protesto, ou justificativa técnico-administrativa de sua ineficácia), e (c) tese vinculante do STF (Tema 1.184) e Resolução CNJ 547/2024, impõe-se a manutenção da extinção por ausência de interesse processual (CPC, art. 485, VI).
A invocação de competência normativa municipal (CTRMS, art. 276) não altera o desfecho: o dispositivo cuida do espaço discricionário de não ajuizamento pela Administração, não de blindagem jurisdicional de execuções ineficientes. A alegação de protesto não se comprovou nos autos, nos termos ressaltados pela decisão agravada; e eventual acordo de cooperação não tem força para afastar os requisitos fixados pelo STF e operacionalizados pelo CNJ.
X – CONCLUSÃO
Dessa maneira, impositiva é a manutenção do decisum agravado, por seus próprios fundamentos.
Sendo assim, NEGA-SE PROVIMENTO ao presente AGRAVO INTERNO, mantendo-se, na íntegra, a decisão monocrática recorrida ID n.º 93474901, que determinou a extinção da execução fiscal por ausência de interesse de agir, fundamento na aplicação do Tema 1.184 do STF e da Resolução CNJ n.º 547/2024, que dispõem sobre a execução fiscal de baixo valor.
Sala das Sessões, de de 2026.
PRESIDENTE
DESª. CARMEM LÚCIA SANTOS PINHEIRO
RELATORA
PROCURADOR(A) DE JUSTIÇA