PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quarta Câmara Cível 

III L

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. EX-PREFEITO MUNICIPAL. DECRETO LEGISLATIVO. APROVAÇÃO DE CONTAS. TCM. PARECER PRÉVIO DE REJEIÇÃO. CÂMARA MUNICIPAL. DELIBERAÇÃO CONTRÁRIA. QUÓRUM QUALIFICADO DE DOIS TERÇOS. NECESSIDADE. LEGISLAÇÃO MUNICIPAL. RESOLUÇÕES Nº 004/2001 E Nº 001/2018. INDICATIVOS DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARGUIÇÃO. ACOLHIMENTO. ART. 97. RESERVA DE PLENÁRIO. CF. ART. 949, II. CPC. INCIDÊNCIA.

I – A ação popular constitui instrumento constitucional adequado para anulação de atos lesivos ao patrimônio público ou à moralidade administrativa, sendo cabível contra decreto legislativo de efeitos concretos, não se configurando questionamento abstrato de norma, motivo pelo qual se afasta a alegação de inadequação da via eleita. PRELIMINAR REJEITADA.

II – A Constituição Federal, em seu artigo 31, §2º estabelece que o parecer prévio do Tribunal de Contas só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal, configurando garantia institucional do sistema de controle das contas públicas.

III – Na hipótese em que o número total de votantes não for divisível por três, o quórum de dois terços para rejeição do parecer prévio da Corte de Contas será obtido pelo resultado aritmético da operação, acrescido da fração necessária à formação do número inteiro imediatamente superior aos dois terços aritméticos, conforme doutrina especializada.

IV – Constatado que a Câmara Municipal de Macarani é composta por 11 (onze) vereadores, o quórum qualificado de dois terços corresponde a oito votos, e não a sete, como estabelecido nos dispositivos regimentais que determinam o descarte de frações inferiores a 0,5, situação que, à uma primeira vista, viola a exigência constitucional de maioria qualificada.

V – Havendo indicativos de incompatibilidade com a Constituição Federal, dos artigos 52, §2º, do Regimento Interno aprovado pela Resolução nº 004/2001 e 181, parágrafo único, do novo Regimento Interno aprovado pela Resolução nº 001/2018, imperiosa é a instauração do incidente de arguição de inconstitucionalidade, com a indispensável remessa dos autos ao Órgão Especial, conforme previsto nos artigos 97 da Constituição Federal e 949, II, do Código de Processo Civil.

ACOLHIMENTO DA PROPOSTA DE INSTAURAÇÃO DE INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE 

Vistos, relatados e discutidos estes autos da Apelação nº 8000605-82.2018.8.05.0155, da Comarca de Macarani, em que figuram como Apelantes ANTONIO CARLOS MACEDO ARAUJO e CAMARA MUNICIPAL DE MACARANI e como Apelado GLAUBER COSTA SILVA .

ACORDAM os Senhores Desembargadores componentes da Turma Julgadora da Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, por unanimidade, em REJEITAR A PRELIMINAR, ACOLHER A PROPOSTA DE INSTAURAÇÃO DE INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE e DETERMINAR A REMESSA DE CÓPIA DOS AUTOS AO ÓRGÃO ESPECIAL PARA ANÁLISE DA QUESTÃO pelas razões que integram o voto condutor.

Sala das Sessões,

HELOÍSA Pinto de Freitas Vieira GRADDI

RELATORA

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 QUARTA CÂMARA CÍVEL

Acolhido Por Unanimidade

Salvador, 9 de Dezembro de 2025.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quarta Câmara Cível 

III L

GLAUBER COSTA SILVA ingressou com ação popular contra EDMILSON LIMA DOS SANTOS e ANTONIO CARLOS MACEDO ARAUJO.

Apontou a ilegalidade do artigo 181 da Resolução nº 001/2018, publicada em 04/09/2018, o qual estabeleceu a forma de arredondamento de frações em deliberações que exigem quorum qualificado de 2/3 dos membros da Câmara Municipal, nos casos de rejeição do parecer prévio do Tribunal de Contas relacionado a prestação de contas anual do Prefeito.

Afirmou que o dispositivo referenciado determina que, nas deliberações por decisão qualificada (2/3), frações iguais ou superiores a 0,5 serão arredondadas para o número superior seguinte, e as inferiores a 0,5 serão desconsideradas, afrontando o disposto no artigo 31, §2º, da Constituição Federal e artigo 95, §1º, da Constituição do Estado da Bahia.

Ressaltou que há previsão constitucional no sentido de que deve ser respeitada a maioria qualificada de 2/3, para a rejeição dos pareceres prévios emitidos pelo Tribunal de Contas, devendo qualquer fração sempre ser arredondada para cima, em respeito ao quorum qualificado previsto constitucionalmente.

Destacou que a controvérsia surgiu após a Câmara acionada votar os pareceres prévios do Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia, referentes às prestações anuais de contas do ex-Prefeito Antônio Carlos Macedo Araújo, do exercícios financeiros de 2012 a 2014, aprovando-as com 7 votos contrários aos pareceres e 4 votos favoráveis pelo Decreto Legislativo nº 004, de 28/03/2017.

Salientou que o quorum qualificado necessário para afastar os pareceres seria de 8 votos, conforme o Parecer nº 001-18 do Tribunal de Contas, que teria reconhecido a rejeição das referidas contas por ausência do quorum exigido.

Apontou que o Presidente da Câmara justificou sua decisão, na época, alegando obediência ao Regimento Interno anterior, que previa o mesmo arredondamento ilegal.

Requereu a gratuidade da justiça e a antecipação da tutela, para suspender os efeitos do Decreto Legislativo nº 004 de 28/03/2017 e, ao final, a decretação da sua nulidade.

O Juízo precedente declarou, incidentalmente, a inconstitucionalidade do parágrafo segundo, artigo 52 do Regimento Interno da Câmara, aprovada pela Resolução nº 004/2001, bem assim o parágrafo único, artigo 181 do Regimento Interno da Câmara Legislativa de Macarani, promulgada e publicada na Resolução nº 001 de 03/09/2018, oportunidade que deferiu a tutela antecipada (ID 70006737).

A CAMARA MUNICIPAL DE MACARANI apresentou contestação no ID 70006757, com preliminar de carência da ação.

Sustentou que o Decreto Legislativo nº 004/2017, ao aprovar as contas do Executivo Municipal, não teria causado nenhum tipo de lesão ou prejuízo econômico, material ou moral ao patrimônio público municipal, consistindo, pois, em ato meramente interno e estritamente administrativo, o que afastaria o interesse da ação popular.

Apontou a inexistência de ilegalidade ou inconstitucionalidade na aprovação das contas municipais objeto da demanda e asseverou que o Legislativo Municipal detém competência constitucional para deliberar sobre as contas do Executivo, cabendo-lhe decidir pela manutenção ou rejeição dos pareceres prévios exarados pelo Tribunal de Contas dos Municípios.

Defendeu que, diante da ausência de previsão constitucional ou infraconstitucional específica quanto à metodologia de cálculo exata do quórum de dois terços exigido, prevaleceria necessariamente a norma regimental interna da Câmara vigente à época da votação.

A parte autora apresentou réplica no ID 70006766.

ANTONIO CARLOS MACEDO ARAUJO apresentou sua defesa no ID 70006770, com preliminar de inadequação da via eleita e carência da ação.

Afirmou que não cabe ação popular contra lei ou ato normativo em tese, bem assim frisou que o instrumento processual adequado para impugnação de ato normativo abstrato é a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI).

Alegou a ausência de pressupostos de constituição e desenvolvimento válido do processo, por falta de ato administrativo lesivo ao patrimônio público que justifique a propositura da ação popular.

Destacou que as contas foram regularmente aprovadas pelo placar de sete votos favoráveis contra quatro votos contrários, perfazendo integralmente o quórum regimental e legal exigido, não se vislumbrando qualquer ilegalidade ou irregularidade no procedimento legislativo adotado.

Asseverou, ainda, que tal previsão regimental vigora desde 2001 sem nunca antes haver sido questionada, sendo expressa manifestação legítima do Poder Legislativo local quanto à matéria interna corporis, não cabendo, portanto, intervenção do Judiciário sobre tal disposição.

Regularmente intimada, a parte autora não se manifestou sobre a contestação apresentada pelo segundo Réu, conforme certidão de ID 70006778.

O Ministério Público emitiu parecer, no ID 70006801, para recomendar a procedência da ação.

Adveio a sentença (ID 70006802), que afastou as preliminares arguidas pelos acionados e julgou procedente a demanda, confirmando a medida de urgência deferida, para decretar a nulidade do Decreto Legislativo 004/2017.

Diante da sucumbência, condenou os Réus ao pagamento de honorários advocatícios, arbitrados em R$2.000,00 (dois mil reais).

Irresignado, ANTONIO CARLOS MACEDO ARAUJO interpôs recurso de apelação (ID 70006823).

Reiterou as preliminares de inadequação da via eleita e da ausência dos requisitos para o ingresso da ação popular.

Sustentou a integral legalidade e validade do Decreto Legislativo nº 004/2017 emitido pela Câmara Municipal de Macarani, ao aprovar suas contas municipais referentes aos exercícios financeiros de 2012, 2013 e 2014, por ter observado a regra do art. 52, §2º, do Regimento Interno da Câmara Municipal, vigente desde 2001.

Salientou que inexiste qualquer previsão constitucional expressa quanto ao critério específico de arredondamento da fração decimal, referente ao quórum de dois terços, cabendo ao legislador municipal regulamentar a matéria.

Requereu a reforma integral da sentença, para extinguir o processo sem resolução de mérito ou, subsidiariamente, a improcedência da ação popular.

Inconformada, a CAMARA MUNICIPAL DE MACARANI também interpôs recurso de apelação (ID 70006827).

Apontou a inexistência de disposição normativa superior, determinando de forma específica o método matemático a ser empregado na hipótese de divisão fracionária referente ao quórum legislativo de dois terços.

Destacou que a sentença recorrida, ao interferir diretamente na interpretação e aplicação do Regimento Interno do Legislativo local, estaria violando o princípio constitucional da separação e independência dos poderes.

Requereu a reforma da sentença, para julgar a ação improcedente.

Regularmente intimada, a parte autora deixou transcorrer o prazo legal sem apresentar as contrarrazões (ID 70006845).

A Procuradoria de Justiça emitiu parecer de ID 72690889, onde sugeriu o desprovimento dos recursos.

O Advogado da CAMARA MUNICIPAL DE MACARANI renunciou ao mandato no ID 78610082.

Regularmente intimado para, em 15 dias, comprovar a notificação à Câmara sobre o encerramento do ato procuratório, sob pena de continuar responsável pela defesa do ente, o causídico não se manifestou, conforme certidão de ID 85794793.

Recurso apto a julgamento, encaminho os autos à Secretaria, com este relatório, em atendimento às regras insertas nos artigos 931 do Código de Processo Civil, e 167, 1ª parte, do Regimento Interno desta Corte, para inclusão em pauta.

Salvador,   de novembro de 2025.

HELOÍSA Pinto de Freitas Vieira GRADDI

RELATORA 

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quarta Câmara Cível 

III L

Submete-se ao exame desta Corte a pretensão dos Apelantes de reformarem a sentença que decretou a nulidade do Decreto Legislativo 004/2017.

Presentes as condições de admissibilidade dos recursos, deles conheço e passo a expor minhas razões.

PRELIMINAR - INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA

Quanto à preliminar de inadequação da via eleita, suscitada pelo ex-prefeito, verifico que não lhe assiste razão.

A alegação de que a ação popular estaria sendo utilizada como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, para questionar lei em tese, parte de premissa equivocada.

Na realidade, a ação popular tem por objeto a anulação de um ato administrativo concreto – o Decreto Legislativo nº 004/2017 (ID 70006727) – que produziu efeitos específicos ao aprovar as contas do Ex-Prefeito referentes aos exercícios financeiros de 2012, 2013 e 2014, rejeitando os pareceres prévios do Tribunal de Contas dos Municípios.

Nesse contexto, a ação popular, nos termos do artigo 5º, LXXIII, da Constituição Federal e da Lei nº 4.717/65, constitui instrumento de cidadania destinado a anular atos lesivos ao patrimônio público ou à moralidade administrativa.

O fato de o ato impugnado revestir-se de forma legislativa não o torna imune ao controle popular, desde que produza efeitos concretos e específicos, como ocorre no caso em análise.

Corrobora esta tese a lição doutrinária de HELY LOPES MEIRELLES. Confira:

"Dentre os atos ilegais e lesivos ao patrimônio público pode estar até mesmo a lei de efeitos concretos, isto é, aquela que já traz em si as consequências imediatas de sua atuação, como a que desapropria bens, a que concede isenções, a que desmembra ou cria municípios, a que fixa limites territoriais e outras dessa espécie. Tais leis só o são em sentido formal, visto que materialmente se equiparam aos atos administrativos e, por isso mesmo, são atacáveis por ação popular ou por mandado de segurança, conforme o direito ou o interesse por elas lesado, mas é incabível a ação popular contra 'a lei em tese'."

(MEIRELLES, Hely Lopes. Atualização por WALD, Arnold e MENDES, Gilmar Ferreira. Mandado de segurança e ações constitucionais., 32 ed., São Paulo: Malheiros Editores, 2009, p. 179-180).

Portanto, não se questiona a validade abstrata do Regimento Interno da Câmara, mas a aplicação concreta de sua regra na aprovação específica das contas do Ex-Prefeito, o que pode ser objeto da ação popular.

Ademais, o controle incidental de constitucionalidade no caso em comento é plenamente admissível, pois necessário para o julgamento da causa principal, a teor da jurisprudência pátria (STJ - REsp: 1870470 RJ 2014/0033338-2, Relator.: Ministro SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 22/09/2020, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 07/10/2020).

Por tais razões, rejeito a preliminar.

Quanto à suposta ausência de pressupostos processuais e falta de interesse processual, verifico que se confunde com o próprio mérito da demanda, porquanto compõe a análise da lesividade ao patrimônio público e à moralidade administrativa.

MÉRITO

Ressalte-se, de logo, que a Constituição Federal, em seu artigo 31, §2º, estabelece que o parecer prévio do Tribunal de Contas, com relação às contas prestadas pelo Prefeito, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara.

Ademais, o artigo 95, parágrafo primeiro, da Constituição do Estado da Bahia estabelece a mesma exigência de quórum qualificado, in verbis:

Art. 95. Além das atribuições enunciadas nesta Constituição, compete privativamente:

II - ao Tribunal de Contas dos Municípios:

d) apreciar as contas prestadas anualmente pela Mesa da Câmara Municipal e sobre elas emitir parecer prévio.

§ 1º O parecer prévio, emitido pelo Tribunal sobre contas apresentadas pelo Prefeito ou pela Mesa da Câmara Municipal, só deixará de prevalecer pelo voto de dois terços dos membros da Casa Legislativa do Município.

In casu, a controvérsia reside na anulação do Decreto Legislativo nº 004/2017 (ID 70006727) – que produziu efeitos específicos ao aprovar as contas do ex-prefeito referentes aos exercícios financeiros de 2012, 2013 e 2014, rejeitando os pareceres prévios do Tribunal de Contas dos Municípios.

O referido ato normativo se fundamentou nos dispositivos regimentais, que regulamentam a contagem do quórum qualificado de dois terços na Câmara Municipal de Macarani.

O antigo Regimento Interno da Câmara Municipal (Resolução nº 004/2001) estabelecia, no parágrafo segundo do artigo 52 (ID 70006723), que frações inferiores a 0,5 seriam desconsideradas, mantendo-se o número inteiro e, segundo esta regra regimental, dois terços seriam alcançados com 7 (sete) votos.

Posteriormente, o artigo 181, parágrafo único, do novo Regimento Interno aprovado pela Resolução nº 001/2018, publicada no Diário Oficial em 04/09/2018 (ID 70006722, pg. 56), reproduziu idêntica sistemática, conforme se extrai do seguinte dispositivo:

Art. 181 – Depende do voto favorável de dois terços (2/3) dos Vereadores presentes, além daquelas previstas na LOM, as seguintes deliberações:

Parágrafo Único – Nas deliberações por decisão qualificada prevista neste artigo, quando da divisão do número de vereadores, sempre que a fração for igual ou superior a 0,5 aproxima-se para o número superior seguinte e sempre que a fração foi inferior a 0,5 desconsidera-se a fração, mantendo-se o número inteiro.

A referida Edilidade é composta por 11 (onze) vereadores, sendo que a votação para rejeição dos pareceres prévios do Tribunal de Contas dos Municípios alcançou 7 (sete) votos favoráveis e 4 (quatro) contrários (ID 70006726), mantendo-se aprovadas as Contas do ex-gestor nos exercícios financeiros de 2012, 2013 e 2014, conforme o Decreto Legislativo nº 4, de 28/03/2017 (ID 70006727).

Contudo, entendo que tal interpretação não se coaduna com a exigência constitucional de dois terços.

A doutrina especializada esclarece que, quando o número total de votantes não for divisível por três, o quórum de dois terços será obtido pelo resultado aritmético da operação, acrescido da fração necessária à formação de um número inteiro imediatamente superior aos dois terços aritméticos.

Confira a doutrina clássica de HELY LOPES MEIRELLES:

"Maioria qualificada Maioria qualificada é aquela que atinge ou ultrapassa o limite aritmético ou a proporção (sempre superior à maioria absoluta) estabelecida em relação ao total de membros de uma corporação ou colégio eleitoral. A maioria qualificada mais comum é a de dois terços. Neste caso, se o número total de vontades (membros da Câmara) for divisível por três a maioria de dois terços será sempre o resultado aritmético dessa divisão; se, porém, o total não for divisível por três o quorum de dois terços será obtido pelo resultado aritmético da operação acrescido da fração necessária à formação do número inteiro imediatamente superior aos dois terços aritméticos. Assim, por exemplo, numa Câmara com 19 vereadores a maioria de dois terços é 13, visto que os dois terços aritméticos são 12,666. Completando-se a fração obter-se-á o número inteiro imediatamente superior ao resultado aritmético, que é a maioria qualificada de dois terços, exigida geralmente para as deliberações de maior importância nas corporações legislativas."

(Direito Municipal Brasileiro, 16a edição. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 661-662)

Assim, numa Câmara composta por 11 (onze) Vereadores, o quórum qualificado de dois terços corresponde a 8 (oito) votos, e não a 7 (sete).

A exigência de dois terços dos Vereadores para rejeição de pareceres técnicos dos Tribunais de Contas configura garantia institucional do sistema de controle das contas públicas, concebida pelo constituinte originário e que não pode ser esvaziada por interpretação que reduza a maioria qualificada exigida.

O parecer prévio do mencionado Tribunal goza de presunção de legitimidade e só pode ser afastado mediante deliberação qualificada do órgão legislativo. Esta deliberação qualificada, por sua vez, deve observar, rigorosamente, o quórum constitucionalmente previsto, a fim de assegurar que a rejeição do parecer técnico seja fruto de amplo consenso parlamentar.

O próprio Tribunal de Contas dos Municípios, provocado pelo Autor através do Processo nº 40945-17, manifestou-se no Parecer nº 001-18 (ID 70006733), cujo trecho essencial reproduzo a seguir:

"Assim, conclui-se que numa Câmara com 11 vereadores, o quorum qualificado de dois terços é 08, ou seja, para 11 x 2 = 22 : 3 = 8 (oito) e não 7 (sete).

Desse modo, o arredondamento deve se dar a maior, cumprindo registrar a impossibilidade de haver 7,3 votos. Isso porque se houver o arredondamento para 7 votos, não se estará respeitando o quorum qualificado exigido na legislação. (...) Isto posto, prevalecerá o Parecer Prévio deste TCM, que opinou pela REJEIÇÃO das contas da Prefeitura Municipal de Macarani, relativas aos exercícios financeiros de 2012, 2013 e 2014."

Corroborando a tese aqui esposada, a jurisprudência pátria confirma o entendimento de que, na hipótese de frações, a quantidade de dois terços deve ser obtida pelo arredondamento para o número inteiro superior.

Nesse sentido, confira substanciosos precedentes:

REEXAME NECESSÁRIO - APELAÇÃO CÍVEL – MANDADO DE SEGURANÇA – Decreto legislativo que não atendeu a regra constitucional de quórum de 2/3 para afastar parecer do Tribunal de Contas no julgamento das contas do Chefe do Poder Executivo – Câmara de Vereadores do Município de Bebedouro que é composta por 11 vereadores, sendo o resultado do quórum qualificado número decimal – Entendimento do Poder Legislativo Municipal de que o número decimal é arredondado para o número inferior – Entendimento que não prevalece – Se o total não for divisível por três, o quórum de dois terços será obtido pelo resultado aritmético da operação acrescido da fração necessária à formação do número inteiro imediatamente superior – Sentença mantida – Reexame necessário e recurso voluntário desprovidos.

(TJ-SP - Remessa Necessária Cível: 1004960-57.2023.8 .26.0072 Bebedouro, Relator.: Maria Laura Tavares, Data de Julgamento: 23/02/2024, 5ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 23/02/2024)

REEXAME NECESSÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. JULGAMENTO DE CONTAS DE EX-PREFEITO PELA CÂMARA DE VEREADORES. PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO PELA APROVAÇÃO COM RESSALVAS . REPROVAÇÃO DAS CONTAS PELA ASSEMBLEIA. IMPOSSIBILIDADE. QUÓRUM QUALIFICADO DE 2/3 (DOIS TERÇOS) NÃO ATINGIDO. ARTIGO 31, § 2º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL . COMPOSIÇÃO INTEGRAL DE TREZE VEREADORES, CUJA FRAÇÃO DE DOIS TERÇOS REPRESENTA NOVE, E NÃO OITO VOTANTES. DIREITO LÍQUIDO E CERTO VIOLADO. ILEGALIDADE CONSTATADA. CONCESSÃO DA SEGURANÇA . SENTENÇA CONFIRMADA EM REMESSA NECESSÁRIA.

(TJPR - 4ª Câmara Cível - 0007814-30.2020.8.16.0038 - Fazenda Rio Grande - Rel.: DESEMBARGADOR ABRAHAM LINCOLN MERHEB CALIXTO - J. 18 .02.2023)

Pelos motivos expostos, evidenciada a densa probabilidade de incompatibilidade do artigo 52, § 2º do Regimento Interno de 2001, aprovado pela Resolução nº 004/2001 (e, por arrastamento, do artigo 181, parágrafo único do novo Regimento Interno - Resolução nº 001/2018) com o artigo 31, § 2º da Constituição Federal, impõe-se o reconhecimento da necessidade de instauração do incidente de arguição de inconstitucionalidade.

Para tanto, determino a extração de cópia dos autos e posterior remessa ao Órgão Especial, conforme previsto nos artigos 97 da Constituição Federal, 949, II, do Código de Processo Civil e 227, §2º, 2ª parte, do Regimento Interno desta Corte.

Nestes termos, REJEITO A PRELIMINAR, PROPONHO A INSTAURAÇÃO DO INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE.

É o voto.

Sala das Sessões,

HELOÍSA Pinto de Freitas Vieira GRADDI

RELATORA