PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Seção Cível de Direito Público
| Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8066084-89.2024.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público |
| IMPETRANTE: JOSELITO SOUZA BRITTO |
| Advogado(s): JOSE RODRIGO FERNANDES DE OLIVEIRA LOPES, JOSE CARLOS TEIXEIRA TORRES JUNIOR |
| IMPETRADO: EXCELENTÍSSIMO SENHOR SECRETÁRIO DE ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO DA BAHIA e outros (2) |
| Advogado(s): |
Trata-se de Mandado de Segurança impetrado por JOSELITO SOUZA BRITTO contra ato considerado ilegal atribuído de forma conjunta ao SECRETÁRIO DE ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO DA BAHIA e ao SUPERINTENDENTE DE PREVIDÊNCIA DO ESTADO DA BAHIA, no qual se insurge contra a cobrança de débito apurado administrativamente e a respectiva implementação de descontos compulsórios em seus proventos de aposentadoria.
Da Preliminar de Inadequação da Via Eleita
Antes de ingressar no mérito da lide, mostra-se imperioso analisar a preliminar de inadequação da via eleita deduzida pelo Estado da Bahia (ID 76585020) e corroborada pelo Ministério Público em seu parecer (ID 97527690).
O Estado da Bahia e o eminente Relator originário sustentaram que o mandado de segurança seria via processual inadequada sob dois prismas: o primeiro relativo à impossibilidade de utilização do writ como substitutivo de ação de cobrança (Súmulas 269 e 271 do STF), e o segundo concernente à suposta ausência de prova pré-constituída e à indispensabilidade de dilação probatória para perquirir sobre a boa-fé objetiva do servidor e a culpa pela mora administrativa na concessão da aposentadoria.
Nenhum dos argumentos, todavia, merece prosperar.
Quanto ao primeiro fundamento de inadequação, observa-se que o impetrante se insurge contra o ato administrativo comissivo continuado, consistente nos descontos mensais efetuados em seus proventos sob a rubrica de "Indenização Fazendária" (ID 72129403). A pretensão veiculada objetiva, portanto, fazer cessar a lesão contínua a direito líquido e certo decorrente da retenção ilegal de verba alimentar.
A devolução dos valores indevidamente descontados no curso da lide não transmuta o mandado de segurança em ação de cobrança, uma vez que o impetrante limitou seu pleito de restituição às parcelas subtraídas a partir da impetração da inicial.
Como é sabido, a jurisprudência pátria, consolidada no enunciado das Súmulas 269 e 271 do Supremo Tribunal Federal, veda apenas a concessão de efeitos financeiros pretéritos à data da impetração, permitindo, de modo indene de dúvidas, o ressarcimento dos valores retidos após o ajuizamento da ação constitucional como consectário lógico do desfazimento do ato coator.
No que tange à tese de necessidade de dilação probatória para examinar a culpa pela mora e a presença de boa-fé, assevera-se que a controvérsia não exige instrução complexa na via judicial, pois o cerne do direito líquido e certo repousa justamente na ausência de processo administrativo regular prévio ao ato de desconto.
O direito que o impetrante busca resguardar em juízo é o direito de natureza eminentemente procedimental: o direito de não sofrer nenhuma redução patrimonial ou desconto em seus vencimentos sem que, antes, o Estado instaure um processo administrativo regular no qual lhe seja dada oportunidade de demonstrar, pelas vias adequadas, a sua boa-fé objetiva e a incidência das regras de irrepetibilidade.
Assim, a aferição da liquidez e certeza do direito repousa na constatação objetiva de que a Administração Pública procedeu à retenção dos proventos sem franquear ao inativo o devido processo legal. A verificação das circunstâncias fáticas — quem deu causa ao atraso ou se o servidor conhecia a irregularidade da averbação — constitui matéria cujo exame deve ser realizado primeiramente no âmbito administrativo, através do processo que deveria ter sido instaurado.
Desse modo, a via mandamental revela-se perfeitamente adequada para reconhecer o vício formal de ausência do devido processo legal e obstar a cobrança até que o Estado adote a marcha procedimental constitucionalmente exigida.
Por conseguinte, rejeito a preliminar de inadequação da via eleita.
Do Julgamento do Agravo Interno
Diante do julgamento definitivo do mérito do presente Mandado de Segurança, que opera a cognição exauriente da matéria de fundo posta em juízo, resta prejudicado, pela perda superveniente de objeto, o Agravo Interno de ID 74319426 interposto contra o pronunciamento que postergou a apreciação da medida liminar.
Sendo assim, fica prejudicado o Agravo Interno.
MÉRITO
No mérito, a controvérsia consiste em examinar se a Administração Pública Estadual pode legitimamente instituir cobranças de valores decorrentes de erro administrativo e promover descontos de reposição ao erário nos proventos de inatividade do impetrante, de forma imediata e unilateral, após a concessão de sua aposentadoria compulsória por idade.
O exame da farta documentação acostada ao caderno processual evidencia a ilegalidade do procedimento levado a cabo pelos órgãos de previdência do Estado da Bahia.
Da Exigência de Prévio Processo Administrativo para Desfazimento de Atos com Efeitos Concretos (Tema 138 do STF)
O Estado da Bahia sustenta, em sua defesa fática (ID 76585020), que a retenção imediata dos valores nos proventos de aposentadoria do impetrante constitui lídimo exercício do seu poder-dever de autotutela, pelo qual a Administração Pública possui a prerrogativa de rever e anular seus próprios atos quando eivados de ilegalidade, nos termos da Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal.
Ocorre que o poder de autotutela administrativa não ostenta caráter absoluto e não pode ser exercido de modo autoritário e unilateral, especialmente quando o ato a ser revisto ou desfeito repercute diretamente na esfera jurídica e patrimonial do administrado. O desfazimento de atos que produzem efeitos favoráveis ao particular exige, de forma indispensável, a instauração de processo administrativo com garantia de contraditório e ampla defesa.
Essa limitação ao poder de autotutela foi pacificada de forma definitiva pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento do Recurso Extraordinário nº 594.296/MG, sob a sistemática da repercussão geral, de cuja lavra resultou a fixação do Tema 138 do STF, cuja tese possui eficácia vinculante:
"Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo."
A tese fixada pela Suprema Corte deita raízes no princípio do devido processo legal e da ampla defesa, consagrados expressamente no art. 5º, incisos LIV e LV, da Carta Magna de 1988:
“Art. 5º (...) LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;”
No caso concreto, o impetrante implementou a idade limite para permanência no serviço ativo em 16/12/2022 (ID 72129402, fl. 264), data na qual foi compulsoriamente afastado. Durante dezenove meses, em decorrência unicamente de entraves no andamento do processo de aposentadoria no âmbito da SAEB, o servidor recebeu remuneração integral, produzindo o ato administrativo de pagamento efeitos concretos em sua esfera patrimonial de forma mensal e continuada.
A instauração do chamado "encontro de contas" e a consequente apuração de débito no montante expressivo de R$ 73.437,55 consiste em nítida desconstituição de efeitos concretos favoráveis decorrentes de pagamentos efetuados pela Administração. Portanto, o desfazimento desses pagamentos e a constituição de dívida contra o servidor aposentado deveriam, de forma inarredável, ter sido precedidos de um regular processo administrativo.
No âmbito do Estado da Bahia, essa garantia encontra-se expressamente positivada nos artigos 1º, 3º e 108 da Lei Estadual nº 12.209, de 20 de abril de 2011, que regula o processo administrativo (ID 72129404):
"Art. 3º - A Administração Pública obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, celeridade, razoabilidade, proporcionalidade, motivação, devido processo legal e ampla defesa, segurança jurídica, oficialidade, verdade material (...)"
"Art. 108 - O processo sancionatório será instaurado mediante expedição de portaria ou lavratura de auto de infração, dando-se ciência ao acusado através de notificação efetuada na forma prevista no art. 49 desta Lei."
Ao revés do que determina a ordem constitucional e a própria lei do processo administrativo baiano, a Coordenação de Planejamento e de Gestão da Despesa Previdenciária (COPEP) elaborou planilhas de débito em 23/07/2024 (ID 72129402, fls. 277/278) e o Superintendente de Previdência simplesmente emitiu a Notificação nº 00094716883 em 25/07/2024 (ID 72129402, fl. 282), cientificando o impetrante da existência da dívida e informando que os descontos no valor mensal de R$ 2.159,93 iniciariam de pronto na folha de agosto de 2024.
Constata-se, assim, que não houve a instauração de qualquer processo administrativo com oportunidade de defesa prévia. A Administração Pública Estadual agiu de forma sumária e impositiva, em franca violação ao devido processo legal administrativo. A simples notificação unilateral que já impõe a dívida e determina o início dos descontos não supre a garantia constitucional do contraditório, que exige a possibilidade de influenciar na formação da vontade da autoridade administrativa antes da tomada da decisão restritiva.
Portanto, resta evidenciado que o ato de cobrança e a implementação de descontos compulsórios padecem de nulidade formal insanável, decorrente da manifesta ausência do devido processo administrativo prévio.
Da Necessidade de Processo Prévio para Apuração da Boa-Fé Objetiva do Servidor (Tema 1009 do STJ)
O Estado da Bahia aduz no mérito de sua manifestação (ID 76585020) que a devolução dos valores recebidos a maior pelo inativo é obrigatória por se tratar de erro de cálculo de natureza puramente operacional da folha de pagamento, invocando a incidência das regras de ressarcimento ao erário.
Nesse aspecto, faz-se indispensável examinar o quanto decidido pelo Superior Tribunal de Justiça no julgamento do Recurso Especial nº 1.769.306/AL, sob o rito dos recursos repetitivos, no qual restou fixada a tese do Tema 1009 do STJ:
“Os pagamentos indevidos aos servidores públicos decorrentes de erro administrativo (operacional ou de cálculo), não embasado em interpretação errônea ou equivocada da lei pela Administração, estão sujeitos à devolução, ressalvadas as hipóteses em que o servidor, diante do caso concreto, comprova sua boa-fé objetiva, sobretudo com demonstração de que não lhe era possível constatar o pagamento indevido”.
De acordo com o precedente vinculante do Superior Tribunal de Justiça, os valores pagos por erro administrativo operacional ou de cálculo, que não decorram de errônea interpretação de lei, são, via de regra, repetíveis. Todavia, a Corte Superior estabeleceu uma importantíssima e indispensável ressalva: a comprovação, pelo servidor, de sua boa-fé objetiva no caso concreto.
A tese do Tema 1009 do STJ exige do julgador, portanto, uma análise casuística e circunstanciada das condições fáticas que envolveram o recebimento da verba, perquirindo se era possível ou não ao servidor constatar o erro cometido pelo órgão pagador.
Ocorre que esse juízo de ponderação acerca das circunstâncias específicas do caso concreto e o direito de comprovar a boa-fé objetiva exigem, de forma inafastável, a instauração prévia do processo administrativo. Não pode a Administração Pública, de forma apressada, presumir a má-fé do inativo ou impor-lhe o desconto automático sem antes lhe conceder a oportunidade de comprovar, perante o órgão previdenciário, que as peculiaridades fáticas justificavam a legítima confiança na regularidade dos pagamentos.
A conduta dos impetrados, ao implantarem os descontos de forma sumária sob o manto de uma suposta má-fé presumida do servidor, retirou do inativo o direito de produzir provas de sua boa-fé em ambiente administrativo próprio.
No caso vertente, o exame perfunctório dos autos revela elementos que corroboram a plausibilidade da boa-fé do inativo. O impetrante foi afastado compulsoriamente por idade e aguardava a fixação dos proventos de aposentação pelo Estado da Bahia, que detém de forma exclusiva a competência técnica para efetuar os cálculos e a fixação das cotas de proporcionalidade.
Os contracheques eram emitidos oficialmente pelo órgão de recursos humanos do Estado e o servidor recebia as verbas sob a crença de que correspondiam ao seu direito estatutário, dada a notória complexidade operacional e a lentidão da tramitação da própria inatividade.
Embora o Estado alegue que o servidor conhecia a duplicidade de contagem de tempo de contribuição municipal já aproveitada perante o RGPS (INSS), o impetrante rebateu tal fundamentação comprovando que enviou cópias dos documentos previdenciários de forma transparente e que a controvérsia foi solucionada com o INSS em outubro de 2023, restando sem justificativa idônea a mora administrativa nos meses subsequentes até julho de 2024.
O deslinde dessa intrincada discussão fática sobre a culpa pelo atraso de dezenove meses e a possibilidade de o servidor constatar ou não o erro operacional de cálculo de seus proventos proporcionais deve ser necessariamente objeto de instrução prévia em processo administrativo regular, dotado de contraditório e ampla defesa, antes que qualquer desconto possa atingir os vencimentos do inativo.
Verifica-se, por conseguinte, que ao aplicar descontos unilaterais na folha de proventos do impetrante a pretexto de erro de cálculo, as autoridades impetradas infringiram frontalmente os limites constitucionais do poder de autotutela e a própria sistemática de apuração de boa-fé desenhada no Tema 1009 do STJ.
Deste modo, impõe-se a concessão parcial da segurança vindicada, unicamente para determinar a suspensão dos descontos e da cobrança do débito de R$ 73.437,55 até que seja formalmente instaurado e regularmente concluído processo administrativo específico, com a garantia das prerrogativas da ampla defesa e do contraditório ao servidor inativo.
Da Restituição das Parcelas Descontadas desde a Impetração
Reconhecida a nulidade formal e a ilegalidade da cobrança compulsória levada a efeito pelos impetrados, impõe-se, como consequência lógica e jurídica do restabelecimento do direito violado, a restituição dos valores indevidamente subtraídos dos proventos de aposentadoria do servidor.
Conforme delineado no juízo de admissibilidade, o mandado de segurança é via adequada para determinar a devolução de parcelas descontadas ilegalmente pela Administração Pública, limitando-se a restituição às parcelas vencidas a partir da data da impetração, em estrita observância à jurisprudência consolidada nas Súmulas 269 e 271 do Supremo Tribunal Federal e no art. 14, § 4º, da Lei nº 12.016/2009.
No caso sub examine, a impetração deu-se em 29/10/2024 (ID 72129349). À época, a SUPREV já havia implementado o desconto mensal de R$ 2.159,93 a partir do contracheque de agosto de 2024. Por conseguinte, assiste ao impetrante o direito à devolução de todas as parcelas mensais indevidamente abatidas em seus proventos sob a rubrica de "Indenização Fazendária" que venceram a partir de 29/10/2024 (data da impetração do writ), as quais deverão ser restituídas atualizadas monetariamente.
Em relação à correção dos valores devidos pela Fazenda Pública, registre-se que sobre as parcelas a serem devolvidas deverá incidir unicamente a Taxa SELIC, que engloba tanto a correção monetária quanto os juros de mora, a teor do quanto disposto no art. 3º da Emenda Constitucional nº 113/2021, aplicável a todas as discussões de indébito contra o erário público.
Vejamos a jurisprudência desta Corte de Justiça:
"DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. DESCONTOS EM FOLHA DE PAGAMENTO. REPOSIÇÃO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO PRÉVIO. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL. SEGURANÇA CONCEDIDA. I. CASO EM EXAME 1. Mandado de Segurança impetrado por servidora pública estadual contra ato que determinou descontos em seus vencimentos a título de reposição ao erário (13º salário 2019-2023), apurados em auditoria, sem a prévia instauração de processo administrativo específico que garantisse o contraditório e a ampla defesa. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) a legalidade da realização de descontos diretos na remuneração de servidor público para ressarcimento ao erário sem a precedência de processo administrativo regular; e (ii) se a simples notificação comunicando o débito e o início dos descontos supre a exigência do contraditório e da ampla defesa. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A Administração Pública pode rever seus atos (Súmula 473/STF), mas deve observar o devido processo legal (art. 5º, LIV e LV, CF/88) quando o ato repercute na esfera patrimonial do administrado. 5. A notificação administrativa que apenas comunica a existência de débito e o início de descontos não se confunde com o processo administrativo regular, configurando supressão de instância administrativa e cerceamento de defesa. 6. A ausência de prévio processo administrativo que assegure a ampla defesa inviabiliza a imposição de descontos nos proventos do servidor, especialmente em verbas de natureza alimentar. Jurisprudência consolidada do TJBA (MS 8014577-31.2020.8.05.0000; MS 8040531-40.2024.8.05.0000). 7. Agravo Interno interposto contra decisão liminar que se julga prejudicado ante o julgamento de mérito da ação mandamental. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Segurança concedida. Agravo Interno prejudicado. Tese de julgamento: 1. O desconto em folha de pagamento de servidor público para reposição ao erário exige a prévia instauração de processo administrativo que observe o contraditório e a ampla defesa. 2. A simples notificação administrativa comunicando o desconto iminente não supre a necessidade de processo administrativo regular."
(Mandado de Segurança 8060194-72.2024.8.05.0000, Rel(a). Des(a). Graca Marina Vieira Furtado, Seção Cível de Direito Público, Disponibilizado no DJEN em 18/03/2026).
"EMENTA . MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO APOSENTADO. RESTITUIÇÃO DE VALORES REMUNERATÓRIOS PERCEBIDOS ENTRE O REQUERIMENTO E A PUBLICAÇÃO DA APOSENTADORIA COMPULSÓRIA. ALEGADO ERRO MATERIAL NA FOLHA DE PAGAMENTO. DESCONTOS DIRETOS EM PROVENTOS. AUSÊNCIA DE PRÉVIO PROCESSO ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA (ART. 5º, LIV E LV, CF). BOA-FÉ OBJETIVA DO SERVIDOR. MORA EXCLUSIVA DA ADMINISTRAÇÃO NA FORMALIZAÇÃO DA JUBILAÇÃO. NATUREZA ALIMENTAR DA VERBA. LIMITES AO PODER DE AUTOTUTELA. TEMAS 531 E 1009 DO STJ. PRECEDENTE DA SEÇÃO CÍVEL DE DIREITO PÚBLICO. PARECER MINISTERIAL PELA CONCESSÃO DA SEGURANÇA. ILEGALIDADE CONFIGURADA. AGRAVO INTERNO PREJUDICADO. SEGURANÇA CONCEDIDA. 1. De partida, em prestígio aos princípios da economia e celeridade processuais, bem como da duração razoável do processo, julga-se prejudicado o processamento do agravo interno anexo ao feito principal, em razão do enfrentamento do feito principal. 2. A controvérsia cinge-se à legalidade do ato administrativo que determinou a restituição de valores percebidos pelo servidor no período compreendido entre o requerimento e a publicação de sua aposentadoria compulsória, com implementação de descontos diretos em seus proventos, sob alegação de erro material. 3. Nestes lindes, a Administração Pública, embora detentora do poder-dever de autotutela (Súmula 473/STF), não pode constituir unilateralmente servidor em débito e implementar descontos em proventos sem a prévia instauração de processo administrativo regular, com observância do contraditório e da ampla defesa, sob pena de nulidade do ato por violação ao art. 5º, LIV e LV, da Constituição Federal. 4. Logo, a exigência de restituição de valores percebidos durante o período de tramitação da aposentadoria compulsória, quando o retardamento decorreu de mora exclusiva da Administração, não pode ser transferida ao servidor que recebeu os pagamentos com base em contracheques oficialmente emitidos, inexistindo prova de má-fé ou de percepção de erro grosseiro. 5. Os proventos de aposentadoria possuem natureza alimentar e gozam de especial proteção jurídica, sendo inadmissível a realização de descontos diretos sem autorização do interessado ou ordem judicial, sobretudo quando ausente prévia constituição válida do crédito em procedimento administrativo. 6. Aliás, nos termos do Tema 531 do STJ, é incabível a restituição ao erário de valores recebidos de boa-fé em decorrência de interpretação equivocada da lei pela Administração, em respeito aos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima. 7. Não fosse isso, ainda que se trate de erro administrativo de natureza operacional (Tema 1009/STJ), a devolução somente é exigível quando demonstrada a ausência de boa-fé objetiva, o que não se verifica quando os pagamentos foram efetuados de forma regular e contínua, sem qualquer indício de irregularidade perceptível pelo servidor. 8. Parecer ministerial pela concessão da segurança, reconhecendo a nulidade dos atos administrativos que determinaram os descontos. 9. Agravo interno prejudicado. Segurança concedida para declarar a ilegalidade da cobrança e determinar, em definitivo, a abstenção de quaisquer descontos nos proventos do impetrante a título de restituição dos valores indicados."
(Mandado de Segurança 8057124-13.2025.8.05.0000, Rel(a). Des(a). Mauricio Kertzman Szporer, Seção Cível de Direito Público, Disponibilizado no DJEN em 31/03/2026).
Ante o exposto, com todas as venias ao entendimento do Ilustre Relator, voto no sentido de REJEITAR A PRELIMINAR arguida pelo Estado da Bahia, JULGAR PREJUDICADO O AGRAVO INTERNO e, no mérito, CONCEDER PARCIALMENTE A SEGURANÇA, para:
a) reconhecer a ilegalidade da cobrança do débito de R$ 73.437,55 e dos descontos sob a rubrica de "Indenização Fazendária" efetuados nos proventos do impetrante, em face da manifesta violação às garantias constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa (art. 5º, inciso LV, da CF), decorrente da ausência de processo administrativo prévio específico;
b) determinar que as autoridades coatoras promovam a imediata suspensão das referidas cobranças e descontos compulsórios nos vencimentos de aposentadoria do impetrante, bem como se abstenham de novos abatimentos até que seja instaurado, instruído e concluído processo administrativo regular, no qual seja assegurado ao inativo o amplo direito de defesa e produção de provas para apuração de sua boa-fé objetiva, conforme os parâmetros do Tema 1009 do STJ e Tema 138 do STF;
c) determinar que os impetrados efetuem a devolução de todos os valores indevidamente descontados nos proventos do inativo a título de parcelamento do débito em comento, cujos vencimentos tenham ocorrido a partir da data da impetração (29/10/2024), acrescidos de atualização monetária e juros de mora aplicados unicamente pela incidência da Taxa SELIC, em observância ao art. 3º da Emenda Constitucional nº 113/2021.
Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e das Súmulas 512/STF e 105/STJ.
Salvador, 22 de maio de 2026.
DESª ANDREA PAULA MATOS RODRIGUES DE MIRANDA
RELATORA DESIGNADA
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