PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Primeira Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8000507-70.2023.8.05.0075 |
| Órgão Julgador: Primeira Câmara Cível |
| APELANTE: MUNICIPIO DE ENCRUZILHADA |
| Advogado(s): BRUNO MASCARENHAS DE SOUZA |
| APELADO: ELENICE FERNANDES MORAES |
| Advogado(s): ANA CLARA BARROS DE SOUSA, JEFERSON GOMES PIRES |
Presentes os pressupostos de admissibilidade intrínsecos e extrínsecos, conheço do recurso de apelação.
Na origem, trata-se de ação de cobrança ajuizada por ELENICE FERNANDES MORAES, servidora pública municipal ocupante do cargo de Agente Comunitária de Saúde, em face do MUNICÍPIO DE ENCRUZILHADA.
A autora busca o restabelecimento de uma "ajuda de custo" no percentual de 10% sobre seus vencimentos, prevista no artigo 14 da Lei Municipal nº 899/2007, que alega ter sido suprimida unilateralmente pela administração em julho de 2022, além do pagamento dos valores retroativos.
A sentença julgou os pedidos procedentes, o que motivou a interposição do presente recurso pelo município.
A controvérsia recursal cinge-se a verificar a legalidade da supressão da referida verba, o que perpassa a análise de sua natureza jurídica e da correta distribuição do ônus da prova.
1. PRELIMINARES
1.1 Do pedido de efeito suspensivo à tutela de urgência
O município apelante requer a concessão de efeito suspensivo ao capítulo da sentença que deferiu a tutela de urgência, determinando a implementação imediata da ajuda de custo na folha de pagamento da apelada.
A regra geral é que a apelação tem efeito suspensivo. No entanto, o artigo 1.012, § 1º, inciso V, do Código de Processo Civil estabelece que a sentença que "confirma, concede ou revoga tutela provisória" começa a produzir efeitos imediatamente após a sua publicação.
A própria lei adjetiva, contudo, prevê a possibilidade de o relator suspender a eficácia da sentença nessas hipóteses, desde que o apelante demonstre "a probabilidade de provimento do recurso ou se, sendo relevante a fundamentação, houver risco de dano grave ou de difícil reparação" (art. 1.012, § 4º, do CPC).
No caso em análise, não se vislumbram os requisitos para a concessão do efeito suspensivo pretendido.
O risco de dano, na verdade, se apresenta de forma inversa. A verba em discussão possui claro caráter alimentar, sendo essencial para sua subsistência. A supressão abrupta dessa parcela representa um prejuízo concreto e imediato para a apelada. Por outro lado, o município não demonstrou de forma específica como o pagamento a uma única servidora poderia causar um dano grave e irreparável ao erário, limitando-se a alegações genéricas.
Quanto às vedações contidas na Lei nº 9.494/97, a jurisprudência tem consolidado o entendimento de que tais restrições devem ser interpretadas de forma ponderada, não se aplicando de modo absoluto nos casos em que se discute o restabelecimento de vantagem suprimida ilegalmente, especialmente quando de natureza alimentar, sob pena de se negar a própria efetividade da tutela jurisdicional.
Diante da ausência dos requisitos autorizadores, indefere-se o pedido de concessão de efeito suspensivo à tutela de urgência.
1.2 Da inépcia da petição inicial
O apelante argumenta que a sentença seria nula por erro de procedimento, pois o juízo de origem deveria ter reconhecido de ofício a inépcia da petição inicial, que, segundo alega, não foi instruída com os documentos indispensáveis à comprovação do débito.
A preliminar não merece acolhimento.
A inépcia da petição inicial é um vício formal grave que ocorre nas hipóteses taxativamente previstas no artigo 330, § 1º, do Código de Processo Civil, como a falta de pedido ou causa de pedir, a aferição que da narração dos fatos que não decorre logicamente a conclusão, ou a formulação de pedidos incompatíveis entre si. Nenhuma dessas situações se verifica no presente caso.
A petição inicial (ID 95217039) narra de forma clara e coerente os fatos (vínculo de servidora, previsão de vantagem em lei e sua supressão unilateral), apresenta os fundamentos jurídicos (violação à Lei Municipal nº 899/2007 e ao princípio da legalidade) e formula pedidos certos e determinados (restabelecimento da verba e pagamento dos retroativos).
A autora instruiu a sua petição com os documentos que entendia essenciais para demonstrar seu direito: o termo de posse (ID 95217046), a cópia da Lei Municipal nº 899/2007 que cria a vantagem (ID 95217045) e o seu histórico financeiro, que demonstra tanto o pagamento anterior da parcela quanto a sua posterior supressão a partir de julho de 2022 (ID 95217042).
A alegação do município de que "não há nos autos sequer a prova inicial do recebimento da vantagem cobrada" é manifestamente contrária à prova documental, especialmente ao histórico financeiro detalhado de ID 95217042.
A questão levantada pelo apelante sobre a suficiência ou não desses documentos para comprovar o direito material da autora não se confunde com a inépcia da petição inicial. A análise da força probatória dos documentos é matéria de mérito, e não um pressuposto processual de validade.
O juízo de origem, ao rejeitar a preliminar na sentença, agiu em conformidade com o princípio da primazia do julgamento de mérito, previsto no artigo 4º do código processual, uma vez que a petição inicial permitiu a plena compreensão da controvérsia e o exercício do contraditório e da ampla defesa pelo réu.
Portanto, rejeita-se a preliminar de nulidade da sentença por inépcia da inicial.
2. MÉRITO
2.1 Da natureza jurídica da "Ajuda de Custo" e da legalidade do pagamento
O ponto central do recurso do município é a tese de que a "ajuda de custo" teria natureza indenizatória, e seu pagamento, por não ter sido regulamentado e não haver comprovação do fato gerador (despesa), seria ilegal.
O artigo 14 da Lei Municipal nº 899/2007 dispõe:
“Art. 14 - para o pleno exercício de suas funções, aos Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Endemias fica assegurada uma ajuda de custos de 10% (dez por cento) sobre os seus vencimentos, além das outras vantagens que lhes são asseguradas na legislação municipal vigente.”
A análise da natureza de uma verba paga a servidor público não se limita ao seu nomen juris, ou seja, ao nome que o legislador lhe atribuiu. É necessário examinar suas características materiais, como a base de cálculo, a periodicidade e a generalidade. No caso, diversos fatores apontam para a natureza remuneratória da parcela, e não indenizatória.
De início, observa-se que a base de cálculo é o vencimento do servidor. Verbas indenizatórias, por definição, visam a ressarcir o servidor por despesas extraordinárias incorridas em razão do serviço (como diárias, transporte, etc.), e seu valor, em regra, está atrelado à despesa a ser compensada, e não a um percentual do salário.
Ademais, a verba era paga de forma habitual e contínua, como se extrai do histórico financeiro da servidora (ID 95217042), que demonstra o lançamento mensal da rubrica "AJUDA DE CUSTO (10%) LEI 899" por vários anos, até sua supressão. Essa periodicidade e habitualidade são incompatíveis com a natureza de uma indenização, que é, por essência, eventual e condicionada à ocorrência de um fato específico.
Por último, importante consignar que a vantagem foi concedida de forma geral a toda uma categoria de servidores ("Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Endemias"), o que a descaracteriza como um reembolso por uma despesa individual e específica.
A expressão "para o pleno exercício de suas funções", constante do artigo supratranscrito, é uma cláusula aberta que serve como justificativa legislativa para a instituição do benefício, mas não impõe uma condição de eficácia que exija a comprovação de uma despesa concreta para cada pagamento. O dispositivo é claro e autoaplicável, estabelecendo todos os elementos necessários para a sua concessão: os beneficiários, a base de cálculo e o percentual. Portanto, não procede a alegação de que a lei seria de eficácia contida e necessitaria de regulamentação para produzir efeitos.
Dessa forma, a "ajuda de custo" em questão é, na realidade, uma vantagem pecuniária de caráter permanente e natureza remuneratória, que se incorporou ao padrão vencimental da categoria por força de lei. Seu pagamento, portanto, não apenas era legal, como obrigatório para a Administração Pública, em estrita observância ao princípio da legalidade (art. 37, caput, da Constituição Federal).
2.2 Do direito adquirido e do poder de autotutela
O apelante argumenta que não há direito adquirido a regime jurídico e que a supressão da verba foi um ato de autotutela para corrigir um pagamento ilegal.
Todavia, o argumento parte de uma premissa equivocada.
É pacífico o entendimento de que o servidor público não tem direito adquirido à manutenção de um regime jurídico (Tema n.° 24, STF), podendo a Administração alterar a estrutura de cargos e a composição da remuneração, desde que por meio de lei e respeitada a irredutibilidade nominal de vencimentos.
Contudo, a situação dos autos é distinta. Não houve qualquer alteração legislativa. A Lei Municipal nº 899/2007, que instituiu a vantagem, não foi revogada nem modificada, permanecendo em pleno vigor. A controvérsia, portanto, não é sobre direito adquirido a regime jurídico, mas sobre o direito subjetivo da servidora à percepção de uma vantagem prevista em lei válida e eficaz.
O poder-dever de autotutela, consolidado na Súmula n.° 473 do Supremo Tribunal Federal, autoriza a Administração a anular seus atos quando eivados de ilegalidade. No entanto, o ato de pagar a ajuda de custo não era ilegal; pelo contrário, era um cumprimento da lei. Ilegal, na verdade, foi o ato administrativo que, sem qualquer amparo normativo, suprimiu o pagamento, contrariando o texto expresso da Lei Municipal nº 899/2007.
A autotutela não confere à Administração um poder para descumprir leis vigentes ao seu arbítrio. Ao suprimir a vantagem sem que houvesse uma lei que a extinguisse ou modificasse, o município violou frontalmente o princípio da legalidade.
Ademais, a percepção contínua da verba por anos gerou na servidora uma legítima expectativa, protegida pelos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança. A supressão abrupta e imotivada de uma parcela da remuneração quebra essa confiança e atenta contra a estabilidade das relações entre a Administração e seus servidores.
Nessa linha de intelecção precedentes específicos julgados por esta e. Corte de Justiça:
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL. AGENTE COMUNITÁRIA DE SAÚDE. AJUDA DE CUSTO PREVISTA EM LEI MUNICIPAL. SUPRESSÃO UNILATERAL SEM PROCESSO ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL E À IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. CONDENAÇÃO ILÍQUIDA. FIXAÇÃO POSTERGADA. RECURSO IMPROVIDO.
I. Caso em exame
1. Trata-se de apelação interposta pelo Município de Encruzilhada contra sentença que julgou procedente ação de cobrança promovida por servidora pública municipal, Agente Comunitária de Saúde, determinando o restabelecimento da verba denominada “Ajuda de Custo”, prevista no art. 14 da Lei Municipal nº 899/2007, no percentual de 10% sobre os vencimentos, além do pagamento das parcelas retroativas desde julho de 2022, com correção monetária e juros moratórios, bem como concedendo tutela de urgência para a imediata implementação da vantagem. A sentença também condenou o ente público ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da condenação.
II. Questão em discussão
2. Discute-se: (a) a alegada inépcia da inicial por ausência de documentos essenciais; (b) a natureza jurídica da vantagem denominada “Ajuda de Custo” e a possibilidade de sua supressão sem prévio processo administrativo; (c) o pedido de efeito suspensivo à tutela de urgência; e (d) a correção dos honorários advocatícios diante da iliquidez da condenação.
III. Razões de decidir
3. A inicial preenche os requisitos legais, contendo causa de pedir clara, pedido certo e documentos essenciais, inexistindo vício formal a justificar o reconhecimento de inépcia.
4. O art. 14 da Lei Municipal nº 899/2007 institui vantagem pecuniária de 10% sobre os vencimentos para Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Endemias, configurando direito subjetivo vinculado ao cargo.
5. A supressão unilateral da verba, sem instauração de processo administrativo que assegure contraditório e ampla defesa, afronta o art. 5º, LV, da Constituição, violando ainda o princípio da irredutibilidade de vencimentos.
6. Jurisprudência consolidada do STF e do STJ reconhece que a Administração somente pode anular ou suprimir vantagens que repercutam na esfera jurídica do servidor mediante processo administrativo prévio.
7. Comprovado nos autos que a servidora percebia regularmente a verba até junho de 2022, sua supressão posterior, sem procedimento administrativo, mostra-se ilegal.
8. O pedido de efeito suspensivo à tutela de urgência não merece conhecimento, pois formulado de maneira inadequada, em descompasso com o art. 1.012, §3º, do CPC.
9. Quanto aos honorários, tratando-se de condenação ilíquida, sua fixação deve ocorrer na fase de liquidação, nos termos do art. 85, §4º, II, do CPC, impondo-se a reforma parcial da sentença, de ofício.
IV. Dispositivo e tese
10. Recurso conhecido e não provido. Reforma parcial da sentença, de ofício, apenas para determinar que os honorários advocatícios sejam fixados na fase de liquidação.
Tese de julgamento:
1. A supressão de vantagem pecuniária prevista em lei e regularmente percebida depende de prévio processo administrativo, sob pena de violação ao devido processo legal e à irredutibilidade de vencimentos.
2. Em condenação ilíquida, a fixação dos honorários advocatícios deve ocorrer na fase de liquidação, conforme art. 85, §4º, II, do CPC.
(TJBA, Apelação 8000514-62.2023.8.05.0075, Rel(a). Des(a). Paulo César Bandeira de Melo Jorge, Primeira Câmara Cível, Disponibilizado no DJEN em 09/02/2026)
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE COBRANÇA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. AJUDA DE CUSTO. SUPRESSÃO UNILATERAL. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
1. Ação de cobrança ajuizada por Agente Comunitária de Saúde contra o Município de Encruzilhada, visando ao restabelecimento de "ajuda de custo" no percentual de 10% sobre seus vencimentos, instituída pelo art. 14 da Lei Municipal nº 899/2007 e suprimida unilateralmente pela Administração em julho de 2022, bem como ao pagamento dos valores retroativos. A sentença julgou procedente o pedido, motivando a interposição de apelação pelo ente municipal.
II. Questão em discussão
2. As questões controvertidas consistem em analisar: a) a natureza jurídica da "ajuda de custo" prevista na legislação municipal (remuneratória ou indenizatória); b) a legalidade do ato administrativo que suprimiu o pagamento da vantagem, à luz dos princípios da legalidade e da autotutela; c) a correta distribuição do ônus da prova entre as partes; e d) a manutenção da tutela de urgência concedida em sentença para o imediato restabelecimento da verba.
III. Razões de decidir
3. Vantagem pecuniária instituída por lei, paga de forma habitual e contínua, e calculada como percentual fixo sobre o vencimento-base do servidor, possui natureza jurídica remuneratória, ainda que denominada "ajuda de custo". A ausência de condicionamento a um fato gerador específico ou à comprovação de despesas descaracteriza a natureza indenizatória.
4. A supressão unilateral de vantagem prevista em lei municipal vigente e eficaz, sem a devida alteração legislativa ou a instauração de processo administrativo que assegure o contraditório e a ampla defesa, configura violação ao princípio da legalidade estrita (art. 37, caput, da CF). O poder-dever de autotutela da Administração (Súmula 473 do STF) não a autoriza a descumprir lei em vigor.
5. Compete à parte autora a prova do fato constitutivo de seu direito e ao réu a prova de fato impeditivo, modificativo ou extintivo (art. 373, I e II, do CPC). Tendo a servidora comprovado a previsão legal e a percepção anterior da vantagem, e não tendo o Município demonstrado a revogação da norma ou outra causa legítima para a cessação do pagamento, impõe-se o acolhimento da pretensão.
6. A tutela de urgência para restabelecer o pagamento de verba de natureza alimentar, suprimida ilegalmente, deve ser mantida, porquanto presente o perigo de dano à subsistência da servidora, o qual se sobrepõe ao argumento genérico de risco ao erário.
IV. Dispositivo e tese
7. Apelação conhecida e desprovida.
Tese de julgamento:
"1. Vantagem pecuniária paga a servidor público de forma habitual, em percentual fixo sobre o vencimento, possui natureza remuneratória, ainda que denominada 'ajuda de custo', integrando o patrimônio jurídico do servidor enquanto vigente a lei que a instituiu. 2. O poder-dever de autotutela da Administração Pública não autoriza a supressão unilateral de vantagem prevista em lei vigente e eficaz, ato que configura violação ao princípio da legalidade e enseja o restabelecimento do pagamento e a quitação das parcelas pretéritas."
Dispositivos relevantes citados: Art. 37, caput, da Constituição Federal; Art. 14 da Lei Municipal nº 899/2007 do Município de Encruzilhada; Arts. 85, § 11, 183, 373, I e II, e 1.012 do Código de Processo Civil; Súmulas 346 e 473 do Supremo Tribunal Federal.
(TJBA, Apelação 8000503-33.2023.8.05.0075, Rel(a). Des(a). Manuel Carneiro Bahia e Araujo, Segunda Câmara Cível, Disponibilizado no DJEN em 10/03/2026)
2.3 Do ônus da prova
Por fim, o município apelante alega que a sentença errou ao violar a regra de distribuição do ônus da prova, pois a autora não teria comprovado o fato constitutivo de seu direito.
Da análise do caso, infere-se que, à autora, ora apelada, incumbia o ônus de provar o fato constitutivo de seu direito (inciso I), e ela o fez de maneira satisfatória. Juntou aos autos a Lei Municipal nº 899/2007, que é o fundamento legal de sua pretensão (ID 95217045), e seu histórico financeiro funcional (ID 95217042), que comprova seu vínculo como Agente de Saúde, o recebimento regular da vantagem até junho de 2022 e a sua cessação a partir de julho de 2022.
Comprovado o fato constitutivo, o ônus de demonstrar a existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito da autora passou a ser do município réu, nos termos do artigo 373, inciso II, do CPC. Para se desincumbir desse ônus, o município precisaria ter provado, por exemplo, que a Lei nº 899/2007 foi revogada, que a autora não se enquadrava mais nos requisitos para a percepção da verba, ou que um ato normativo posterior regulamentou a matéria de forma diversa.
Contudo, o município apelante limitou-se a apresentar alegações genéricas em sua contestação e na apelação, sem produzir qualquer prova documental nesse sentido. A simples alegação de que a verba é indenizatória ou que o pagamento era irregular não é suficiente para afastar o direito da servidora, amparado em lei vigente.
Desse modo, a sentença não promoveu qualquer inversão do ônus probatório; apenas concluiu, acertadamente, que a autora provou o que lhe cabia, enquanto o réu falhou em seu encargo probatório.
Uma vez realizada a análise do mérito recursal, conforme disposto alhures, registre-se que, em se tratando de matéria de ordem pública, impõe-se a adequação dos índices de correção monetária e juros de mora fixados na sentença à atual jurisprudência e legislação.
O dispositivo sentencial assim consignou:
“[...] 2. CONDENAR o Município de Encruzilhada ao pagamento dos valores retroativos referentes à Ajuda de Custo não paga desde julho de 2022, corrigidos monetariamente pelo IPCA-E e acrescidos de juros moratórios de 1% ao mês, a partir da data em que deveriam ter sido pagos, até o efetivo pagamento.
[...]
Por se tratar de condenações judicial referente a servidores e empregados públicos, as verbas sujeitam-se aos seguintes encargos: (a) até julho/2001: juros de mora: 1% ao mês (capitalização simples); correção monetária: índices previstos no Manual de Cálculos da Justiça Federal, com destaque para a incidência do IPCA-E a partir de janeiro/2001; (b) agosto/2001 a junho/2009: juros de mora: 0,5% ao mês; correção monetária: IPCA-E; (c) a partir de julho/2009: juros de mora: remuneração oficial da caderneta de poupança; correção monetária: IPCA-E (Tema nº 905 do STJ)”
Contudo, deve-se observar a entrada em vigor da Emenda Constitucional n.º 113/2021, que ocorreu em 09/12/2021. Assim, sobre o valor da condenação deverá incidir exclusivamente a Taxa SELIC (art. 3º da EC 113/2021), uma que que as verbas questionadas foram suprimidas após julho de 2022.
2.4 Da sucumbência recursal
Com o desprovimento do recurso, impõe-se a majoração dos honorários advocatícios sucumbenciais devidos pelo município apelante, em conformidade com o artigo 85, § 11, do CPC. A sentença fixou os honorários em 10% sobre o valor da condenação. Assim, majoram-se para 12% sobre o mesmo montante, considerando o trabalho adicional realizado em grau recursal pela parte apelada.
Ante o exposto, NEGA-SE PROVIMENTO ao recurso de apelação interposto pelo Município de Encruzilhada, para manter a sentença recorrida em todos os seus termos.
Em razão do resultado do julgamento e do trabalho adicional em grau recursal, majoro os honorários advocatícios de sucumbência de 10% para 12% sobre o valor da condenação, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil.
DE OFÍCIO, altera-se a sentença no tocante aos consectários legais, determinando a incidência da Taxa SELIC, vedada a cumulação com outros índices.
Sala de Sessões, de de 2026.
Presidente
Desª. Maria de Lourdes Pinho Medauar
Relatora
Procurador(a) de Justiça