PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quinta Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 0503430-60.2015.8.05.0001 |
| Órgão Julgador: Quinta Câmara Cível |
| APELANTE: MUNICIPIO DE SALVADOR |
| Advogado(s): |
| APELADO: Empresa Editora A Tarde SA |
| Advogado(s): ROBSON SANTANA DOS SANTOS, SIGMAR SILVA SPANIER NETO |
O presente recurso de Apelação Cível preenche os requisitos extrínsecos e intrínsecos de admissibilidade, notadamente a tempestividade, adequação, legitimidade e interesse recursal, e dispensa preparo em virtude da natureza jurídica do Recorrente (Fazenda Pública). Conheço, portanto, do recurso.
A controvérsia central a ser dirimida por este Tribunal cinge-se à constitucionalidade e legalidade das Leis Municipais nº 8.464/2013, 8.473/2013 e 8.474/2013, bem como da Instrução Normativa SEFAZ/DGRM nº 12/2013, que fundamentaram o lançamento do IPTU para o exercício de 2014 no Município de Salvador, e o consequente impacto na pretensão anulatória da Demandante.
As principais teses suscitadas pela Apelada na origem, e acolhidas pela sentença, foram a violação aos princípios da legalidade tributária em sentido estrito, da anterioridade nonagesimal, da vedação ao confisco e da capacidade contributiva. O Município Apelante, por sua vez, defende a constitucionalidade das normas e a necessidade da atualização do valor venal dos imóveis.
A fundamentação para o provimento do recurso do Município e a improcedência da demanda se alicerça integralmente no julgamento proferido pelo Tribunal Pleno deste Egrégio Tribunal de Justiça na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0002526-37.2014.8.05.0000 e dos respectivos embargos de declaração. Este julgado constitui precedente vinculante, de observância obrigatória pelos órgãos fracionários deste Tribunal, nos termos do art. 927 do Código de Processo Civil e do art. 229 do Regimento Interno deste Tribunal de Justiça da Bahia.
A ementa do julgado proferido pelo Tribunal Pleno na ADI nº 0002526-37.2014.8.05.0000, de relatoria do Desembargador José Edivaldo Rocha Rotondano, publicada em 12/12/2019, estabeleceu que:
"AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS N. 8.464/2013 E N. 8.473/2013 DO MUNICÍPIO DO SALVADOR. NOVA METODOLOGIA DE CÁLCULO DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANA – IPTU. ALEGAÇÃO DE VÍCIOS FORMAIS E MATERIAIS. REVOGAÇÃO DE DISPOSITIVOS APÓS O INÍCIO DO JULGAMENTO. PERDA DO OBJETO NÃO VERIFICADA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ART. 64 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DA BAHIA. NÃO IDENTIFICADA INCONSTITUCIONALIDADE NA ANÁLISE ABSTRATA DA PLANTA GENÉRICA DE VALORES. NÃO DETECTADA CONTRARIEDADE AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA LEGALIDADE, DA ANTERIORIDADE NONAGESIMAL E DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA. IMPOSSIBILIDADE DE EXTENSÃO DE BENEFÍCIO FISCAL PELO JUDICIÁRIO. INVIABILIDADE DE MODIFICAÇÃO DAS TRAVAS LEGAIS. INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL DO ART. 1º DA LEI N. 8.464/2013 EXCLUSIVAMENTE NO QUE CONCERNE ÀS ALÍQUOTAS DE 4% E DE 5% PREVISTAS NA "TABELA PROGRESSIVA – TERRENOS". VEDAÇÃO AO CONFISCO. ART. 149 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DA BAHIA. ART. 150, INCISO IV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. TRIBUNAL COMPOSTO POR SESSENTA DESEMBARGADORES. QUORUM CONSTITUÍDO POR QUARENTA E OITO DESEMBARGADORES. DOZE VOTOS PELA PROCEDÊNCIA PARCIAL NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR. VINTE E TRÊS VOTOS PELA PROCEDÊNCIA PARCIAL NOS TERMOS DO VOTO DO REDATOR DO ACÓRDÃO. TREZE VOTOS PELA IMPROCEDÊNCIA DAS AÇÕES. ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ART. 23 DA LEI N. 9.868/1999. CONSENSO DA MAIORIA ABSOLUTA NÃO ALCANÇADO. 1. A entrada em vigor das Leis Municipais n. 9.279/2017 e n. 9.306/2017 quando já iniciado o julgamento das ações diretas de inconstitucionalidade não afeta o seu juízo de admissibilidade, impondo-se o prosseguimento da análise do mérito das ações. Precedentes do STF. 2. Não é possível exigir-se a participação popular para a edição de qualquer lei municipal, sob pena de restar inviabilizada a atividade legislativa. Assim resta ausente, portanto, a apontada violação ao art. 64 da Constituição do Estado da Bahia in casu, inexistindo nos autos qualquer elemento apto a demonstrar afronta ao devido processo legal legislativo. 3. A análise abstrata da nova Planta Genérica de Valores não revela vício de inconstitucionalidade. No caso sob apreciação, a municipalidade atuou de maneira adequada, buscando a alteração da base de cálculo e, por conseguinte, a majoração do tributo por meio da edição de lei, em estrita observância da previsão constitucional. Desse modo, não se constata exorbitância entre a majoração do imposto, em virtude das alterações legais impugnadas, e o poder aquisitivo dos contribuintes. 4. As travas previstas no art. 4º da Lei n. 8.473/2013 constituem benefício fiscal, sendo vedado ao Judiciário proceder à sua extensão. Precedentes do STF e do STJ. 5. No caso concreto, todos os elementos necessários à definição da obrigação tributária estavam devidamente previstos em lei, em sentido formal; nada era delegado ao Poder Executivo. O CTN estabelece o fato gerador, o sujeito passivo e a base de cálculo; as leis municipais impugnadas cuidam de definir o valor venal (que é a base de cálculo do tributo, conforme o CTN), as alíquotas e sua progressividade. 6. De fato, a propriedade urbana deve atender à sua função social e o IPTU é constitucionalmente reconhecido como importante instrumento para este fim, permitindo-se a sua progressividade com este propósito. Não se olvida que, nesse sentido, as alíquotas incidentes sobre imóveis não edificados devem ser superiores às dos demais, entretanto, não se pode permitir a extrapolação do limite definido pelos princípios constitucionais da proporcionalidade, da razoabilidade e da vedação ao confisco, sob pena de inconstitucionalidade. A análise comparativa da lei soteropolitana e dos diplomas municipais das demais capitais brasileiras evidencia flagrante distorção a exigir a atuação do Judiciário. 7. Nessa conjuntura, impõe-se o reconhecimento da inconstitucionalidade das alíquotas de 4% e de 5% previstas na Tabela Progressiva - Terrenos do Anexo Único da Lei n. 8.464/2013, indicada no art. 1º do referido diploma, por violação ao art. 149 da Constituição do Estado da Bahia e aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, assim como da vedação ao confisco, previsto no art. 150, inciso IV, da Constituição Federal, justificando-se, no exercício de 2014, o cálculo do IPTU relativo aos imóveis não edificados enquadrados na quarta e na quinta faixas de valores mediante a incidência do percentual de 3% sobre o valor venal. Ações conhecidas à unanimidade de votos. No mérito, computados doze votos pela procedência parcial nos termos do voto do relator originário, vinte e três votos pela procedência parcial nos termos do voto do redator do acórdão e treze pela improcedência das ações, não foi atingido o quorum exigido pelo art. 97 da Constituição Federal e pelo art. 23. da Lei n. 9.868/1999 para a pronúncia da inconstitucionalidade ou da constitucionalidade da norma.
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE. NÃO CONHECIMENTO. AGRAVO INTERNO. PERDA DO OBJETO. OMISSÕES E CONTRADIÇÕES VERIFICADAS. ART. 202 DO RITJBA. ART. 23, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI Ν. 9.868/1999. 1. Ricardo Maurício Nogueira e Silva e o Município do Salvador não possuem legitimidade para interposição de recurso, uma vez que não se encontram incluídos no rol taxativo dos legitimados para ajuizar ação direta de inconstitucionalidade, tampouco foram admitidos como amicus curiae no curso das demandas. 2. Nota-se a perda superveniente do interesse recursal do agravo interno, uma vez que a eficácia da decisão impugnada cessou com o julgamento dos presentes embargos de declaração. 3. No caso, após discussões, formaram-se 3 (três) correntes de entendimento, tendo sido computados 12 (doze) votos acompanhando o Des. Roberto Maynard Frank, 23 (vinte e três) votos acompanhando este desembargador e 13 (treze) votos acompanhando a Desa. Lígia Maria Ramos Cunha Lima. 4. Na sessão ocorrida em 11/07/2018, foi proclamado resultado no sentido de que não houve quórum mínimo para a declaração de inconstitucionalidade, conforme exigido no art. 97 da Constituição Federal. 5. Nesse ponto, revela-se a contradição entre a apuração dos votos proferidos e o resultado declarado do julgamento, na medida em que, em verdade, foi sim alcançada a maioria absoluta para declarações de constitucionalidade de quase todas as matérias. 6. Na hipótese, apenas não foi obtido o quórum qualificado para declarar inconstitucionalidade ou constitucionalidade material das alíquotas de 4% e de 5% previstas na "Tabela Progressiva - Terrenos" do Anexo Único da Lei n. 8.464/2013. 7. Neste capítulo particular, constata-se a omissão quanto à observância do art. 202 do RITJBA e do art. 23, parágrafo único, da Lei n. 9.868/1999, o qual dispõe: "Se não for alcançada a maioria necessária à declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, estando ausentes Ministros em número que possa influir no julgamento, este será suspenso a fim de aguardar-se o comparecimento dos Ministros ausentes, até que se atinja o número necessário para prolação da decisão num ou noutro sentido". Destarte, o julgamento deveria ter sido cindido nesta questão específica, sendo suspenso para que, em sessão futura, fossem colhidos os votos dos desembargadores ausentes até obter o quórum mínimo. 8. Os embargos de declaração interpostos pelo Conselho Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil - Seção do Estado da Bahia, pelo Prefeito do Município do Salvador e pela Procuradora-Geral de Justiça devem ser parcialmente providos para, sanando as omissões e contradições apontadas: i) alterar conclusão do julgamento proclamada na sessão de 11/07/2018, para constar que foram julgados improcedentes, à unanimidade, o pedido de declaração de inconstitucionalidade formal e, por maioria absoluta de votos, os pedidos de declaração de inconstitucionalidade material por violações aos princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da vedação ao confisco com a implantação da nova Planta Genérica de Valores, ao princípio da legalidade, ao princípio da separação dos poderes, ao princípio da capacidade contributiva, ao princípio da isonomia, à progressividade e à anterioridade nonagesimal; ii) invalidar a conclusão especificamente quanto à declaração de inconstitucionalidade material das alíquotas de 4% e de 5% previstas na "Tabela Progressiva - Terrenos" do Anexo Único da Lei n. 8.464/2013, a fim de determinar a suspensão do julgamento no particular, para que, em posterior sessão a ser pautada, sejam colhidos os votos dos desembargadores ausentes até obter o quórum mínimo, na forma do art. 23, parágrafo único, da Lei n. 9.868/1999.3. Recurso não conhecido."
(Classe: Embargos de Declaração, Número do Processo: 0002526-37.2014.8.05.0000/50000, Relator (a): JOSE EDIVALDO ROCHA ROTONDANO, Publicado em: 12/12/2019)
Com base nesse entendimento vinculante, impõe-se a reforma da sentença.
1. Da Alegada Inconstitucionalidade Formal e Violação à Legalidade Estrita:
A tese da Demandante, de que a Lei Municipal nº 8.464/2013 teria delegado discricionariedade inaceitável ao Poder Executivo e violado o princípio da legalidade tributária, foi expressamente afastada pelo Tribunal Pleno.
Conforme o voto proferido, a lei em questão não concedeu autonomia indevida ao Executivo para definir a progressividade da alíquota ou o valor do IPTU, mas sim estabeleceu de forma clara as tabelas e os parâmetros para o cálculo.
A atuação do Executivo se limitou a operações aritméticas e preenchimento das tabelas segundo critérios legais objetivos. A alegação de ausência de publicidade e debate público também foi rechaçada, com a compreensão de que não se pode exigir participação popular para a edição de toda e qualquer lei municipal, sob pena de inviabilizar a atividade legislativa.
2. Da Alegada Violação aos Princípios da Anterioridade e da Anterioridade Nonagesimal:
O Tribunal Pleno igualmente refutou a alegação de violação aos princípios da anterioridade anual e nonagesimal. As leis municipais em questão foram publicadas no exercício anterior ao da sua cobrança (em 2013 para o exercício de 2014) e respeitaram o prazo nonagesimal. A Instrução Normativa SEFAZ/DGRM nº 12/2013 é um ato regulamentar que apenas aplica ao caso concreto as disposições previstas em lei, sem incorrer em majoração indevida do tributo por ato infralegal.
3. Da Alegada Violação aos Princípios da Razoabilidade, Proporcionalidade e Vedação ao Confisco:
A tese de que o aumento do IPTU configuraria confisco ou violação à razoabilidade e proporcionalidade foi afastada.
O Tribunal Pleno reconheceu que a Planta Genérica de Valores de Salvador estava significativamente defasada desde 1994, e a valorização imobiliária superou em muito a correção monetária no período. A atualização do valor venal para patamares mais próximos do valor de mercado é legítima e necessária. O IPTU, por ser um imposto real, tem sua capacidade contributiva aferida em relação ao próprio bem, e não à condição subjetiva do contribuinte. Ademais, foi consignado que o valor venal dos imóveis, mesmo após as alterações, permanece consideravelmente abaixo do valor de mercado, o que refuta a alegação de confisco.
O simples fato do aumento percentual, sem a devida prova pericial no caso concreto, não é suficiente para caracterizar a desproporcionalidade.
4. Da Única Questão Ponderada como Inconstitucionalidade e sua Inaplicabilidade ao Caso Concreto:
É fundamental destacar que a única matéria que o Tribunal Pleno ponderou como inconstitucionalidade material refere-se exclusivamente às alíquotas de 4% e 5% da "Tabela Progressiva - Terrenos" do Anexo Único da Lei nº 8.464/2013. Essa inconstitucionalidade foi reconhecida pela desproporcionalidade em relação aos princípios da proporcionalidade, razoabilidade e vedação ao confisco, determinando-se a aplicação de 3% para imóveis não edificados enquadrados nessas faixas.
Contudo, a Demandante, EMPRESA EDITORA A TARDE S.A., é proprietária de um imóvel de uso não residencial (sede da empresa), e não de um terreno não edificado. Desse modo, a inconstitucionalidade pontuada não se aplica ao caso concreto da Apelada, uma vez que seu imóvel não se enquadra na categoria de "terrenos não edificados".
5. Da Vedação à Atuação do Poder Judiciário como Legislador Positivo:
Por fim, o Tribunal Pleno reafirmou a impossibilidade de o Poder Judiciário atuar como legislador positivo. Isso significa que, mesmo que se considerasse a inconstitucionalidade das "travas" de aumento anual do IPTU (art. 4º da Lei nº 8.473/2013) por violação à isonomia, não caberia ao Judiciário estender um benefício fiscal ou redefinir a forma de tributação. A concessão de benefícios fiscais é uma prerrogativa legislativa, exigindo lei específica.
6. Síntese necessária
Conclui-se, portanto, que a sentença de primeiro grau, ao anular o débito fiscal com base em fundamentos que foram amplamente refutados pelo Tribunal Pleno em controle concentrado de constitucionalidade, merece reforma. A higidez das leis municipais em relação aos princípios da legalidade estrita, anterioridade, razoabilidade, proporcionalidade e vedação ao confisco foi reconhecida, e a única inconstitucionalidade verificada não se aplica ao imóvel da Demandante.
DISPOSITIVO
Pelo exposto, CONHEÇO do recurso de Apelação Cível e, no mérito, DOU-LHE PROVIMENTO para REFORMAR INTEGRALMENTE a sentença de primeiro grau e, em consequência, JULGAR IMPROCEDENTE a Ação Anulatória de Débito Fiscal ajuizada pela EMPRESA EDITORA A TARDE S.A..
Via de consequência, resta reconhecida a higidez do lançamento do IPTU para o exercício de 2014 na forma como realizada pelo Município. O valor depositado judicialmente pela Demandante deverá ser levantado pelo Município e a diferença, se houver, executada na forma da lei.
Inverto os ônus da sucumbência, para condenar a EMPRESA EDITORA A TARDE S.A. ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios, estes fixados em 15% (quinze por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, já considerando o trabalho adicional em grau recursal.
É como voto.
Des. Nivaldo dos Santos Aquino
Relator