PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Tribunal Pleno
| Processo: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE n. 8034957-75.2020.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Tribunal Pleno |
| AUTOR: ASSOCIACAO DOS NOTARIOS E REGISTRADORES DO ESTADO DA BA ANOREG BA |
| Advogado(s): FERNANDA NETTO ESTANISLAU |
| REU: GOVERNADOR DO ESTADO DA BAHIA e outros |
| Advogado(s): |
Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido liminar, proposta pela Associação dos Notários e Registradores da Bahia - ANOREG/BA em face do Governador do Estado da Bahia e da Assembleia Legislativa do Estado da Bahia, a fim de ver reconhecida a inconstitucionalidade do § 2º do art. 8º da Lei nº. 12.352, de 17 de agosto de 2011 do Estado da Bahia, por supostas ofensas aos arts. 11, XIX, da Constituição do Estado da Bahia c/c art. 22, XXV da CRFB/88, bem como materialmente os arts. 4º, I, II, 72, parágrafo único, 164, I, II, da Constituição do Estado da Bahia c/c arts. 1º, IV, 5º, XIII e XLVI, 170, caput, da Constituição Federal.
Ab initio, rejeito a preliminar de ilegitimidade ativa da ANOREG, arguida na manifestação do Estado da Bahia, uma vez que a referida Associação enquadra-se na hipótese prevista no art. 103, IX, 2ª parte da Constituição Federal.
Acerca da matéria, as seguintes jurisprudências:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. SUSCITADA A ILEGITIMIDADE ATIVA DA ASSOCIAÇÃO DOS NOTÁRIOS E REGISTRADORES DO ESTADO DE SANTA CATARINA. INOCORRÊNCIA. ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO ESTADUAL REGULARMENTE CONSTITUÍDA, COM FULCRO NO ARTIGO 85, INCISO VI, DA CARTA ESTADUAL. PERTINÊNCIA TEMÁTICA VERIFICADA. PRELIMINAR AFASTADA. VÍCIO FORMAL DE INICIATIVA. LEI N. 8.589/1992, QUE DISPÕE SOBRE A ISENÇÃO DO PAGAMENTO DE TAXAS OU EMOLUMENTOS PARA OBTENÇÃO DE DOCUMENTOS JUNTO A REPARTIÇÕES PÚBLICAS ESTADUAIS. PROJETO DE LEI DE ORIGEM LEGISLATIVA. COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA PARA A INICIATIVA DE LEIS QUE DISPONHAM SOBRE MATÉRIAS REFERENTES AOS SERVIÇOS AUXILIARES DO JUDICIÁRIO, ABRANGENDO AS ATIVIDADES NOTARIAL E REGISTRAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INTELIGÊNCIA DOS ARTIGOS 32 E 83, INCISO IV, C, AMBOS DA CONSTITUIÇÃO CATARINENSE. PRECEDENTE DESTA CORTE. VÍCIO DE INICIATIVA CONSTATADO. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE. "[. . .] É pacífica a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de que as Leis que disponham sobre serventias judiciais e extrajudiciais são de iniciativa privativa dos tribunais de justiça, a teor do que dispõem as alíneas 'b' e 'd' do inciso II do art. 96 da Constituição da República. Precedentes [...]" (STF, ADI n. 3.773-1/SP, Rel. Min. Menezes Direito, DJe de 3-9-2009).
(TJ-SC - ADI: 20150011425 Capital 2015.001142-5, Relator: Marcus Tulio Sartorato, Data de Julgamento: 21/10/2015, Órgão Especial)
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. EFEITOS INFRINGENTES. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. DIREITO CONSTITUCIONAL. CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. ATO NORMATIVO DE EFEITO GERAL E ABSTRATO. DETERMINABILIDADE DOS DESTINATÁRIOS QUE NÃO SE CONFUNDE COM INDIVIDUALIZAÇÃO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
(STF - ARE: 807502 GO, Relator: Min. CÁRMEN LÚCIA, Data de Julgamento: 05/08/2014, Segunda Turma, Data de Publicação: ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-161 DIVULG 20-08-2014 PUBLIC 21-08-2014).
Com, efeito, o STF já confirmou o entendimento de que a ANOREG enquadra-se na hipótese prevista do art. 103, IX, 2ª parte da CF. Veja-se:
PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE RONDÔNIA. ALTERAÇÃO DA ÁREA DE ATUAÇÃO DE SERVIÇO EXTRAJUDICIAL. POSSIBILIDADE. DELEGAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO A PARTICULAR QUE DEVE SE PAUTAR PELO INTERESSE DO USUÁRIO. PREVISÃO DA LEI DE ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIA LOCAL DE REORGANIZAÇÃO DOS SERVIÇOS EXTRAJUDICIAS PELO TRIBUNAL. VIABILIDADE. PEDIDO CONHECIDO E JULGADO IMPROCEDENTE. I – Alteração da abrangência territorial de comarca para englobar distrito de outra comarca. Desnecessidade de lei específica quando a Lei de Organização Judiciária prevê tal possibilidade por ato administrativo do Tribunal. II – A delegação do serviço extrajudicial deve ser prestada sempre na comarca onde se localiza o imóvel. III – Possibilidade do Tribunal, por ato administrativo, reorganizar o serviço extrajudicial em simetria ao serviço judicial. IV – Prevalência do interesse público constatado o melhor acesso do jurisdicionado com o deslocamento do distrito para outra comarca. V – Precedente do Supremo Tribunal Federal (ADIn 2415, Rel. Min. Ilmar Galvão). VI – Ausência de direito adquirido do delegatário (Súmula 46 do STF). VII – Obrigação do Estado de modular a delegação do serviço público para melhor atender a população. VIII – Pedido conhecido e julgado improcedente
(CNJ - PCA: 00051252720102000000, Relator: FELIPE LOCKE CAVALCANTI, Data de Julgamento: 09/11/2010)
Desta forma, rejeito a preliminar.
Passo a análise do pedido cautelar.
No que diz respeito ao pedido de deferimento de medida cautelar, afim de suspender os efeitos da legislação impugnada, afasto-a de plano, porquanto não restou flagrantemente comprovada a existência de vícios formais e materiais às normas constitucionais federais e estaduais citadas pela entidade requerente, bem como não restou provado o perigo na demora, já que a legislação impugnada é do ano de 2011.
Analisando o caderno probatório, verifica-se que transcorreu significativo lapso temporal desde o início da vigência da Lei 12.358/2011 até a propositura da ação direta de inconstitucionalidade da norma (03/12/2020), não havendo que se falar em perigo na demora.
Por certo, a orientação jurisprudencial é firme no sentido de que, quando a ação direta de inconstitucionalidade é proposta após muitos anos de vigência dos dispositivos legais impugnados, deve haver o indeferimento do pedido liminar, na medida em que o decurso do tempo evidencia a falta de urgência.
Acerca da matéria, as seguintes jurisprudências:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PROPOSTA PELO GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE. LEI ESTADUAL Nº 9.700/2013, QUE DISPÕE SOBRE POLÍTICA DE INCENTIVO ÀS BANDAS DE MÚSICA. ALEGAÇÃO DE VÍCIOS FORMAIS NO PROCESSO LEGISLATIVO E VIOLAÇÃO DE INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR PARA SUSPENDER A EFICÁCIA DA NORMA. AUSÊNCIA DE FLAGRANTE PERICULUM IN MORA. - Transcorrido lapso temporal significativo entre a edição da norma questionada e a propositura da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, não há que se falar na existência do perigo na demora. Precedentes do Supremo Tribunal Federal e desta Corte de Justiça. - Indeferimento do provimento de urgência.
(TJ-RN - ADI: 20170080426 RN, Relator: Desembargadora Judite Nunes, Data de Julgamento: 06/12/2017, Tribunal Pleno).
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - MEDIDA CAUTELAR – LEI MUNICIPAL – IMPOSIÇÃO DE HASTEAMENTO DAS BANDEIRAS NACIONAL, ESTADUAL E MUNICIPAL, BEM COMO O CÂNTICO DOS HINOS NACIONAL E MUNICIPAL NO ÂMBITO DAS ESCOLAS PÚBLICAS, PRIVADAS E SUBVENCIONADAS E/OU CONVENCIONADAS NO TERRITÓRIO DO MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL NÃO VISUALIZADA – AUSÊNCIA DE FUMUS BONI IURIS – AJUIZAMENTO TARDIO DA AÇÃO – PERICULUM IN MORA INOCORRENTE – MEDIDA CAUTELAR INDEFERIDA. 1. Para a concessão de medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade é imprescindível a presença cumulativa dos requisitos atinentes à relevância da fundamentação em que se assenta o pedido e ao receio de dano difícil ou incerta reparação, caso a pretensão venha a ser atendida somente por ocasião do exame do mérito da demanda. 2. Em sede de cognição sumária, “não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos”. (STF - ARE 878911 RG). 3. O ajuizamento tardio da ação direta de inconstitucionalidade, quando decorrido lapso temporal considerável desde a edição do ato normativo impugnado, não autoriza o reconhecimento de situação que configure periculum in mora. 4. Hipótese em que, ausentes os requisitos legais necessários, indefere-se a medida cautelar para o sobrestamento da eficácia da norma impugnada.
(TJ-MT 10006380420218110000 MT, Relator: MARIA APARECIDA RIBEIRO, Data de Julgamento: 12/08/2021, Órgão Especial, Data de Publicação: 19/08/2021).
Com o mesmo entendimento, o STF:
MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI NACIONAL N. 9.601/1998. CONTRATO DE TRABALHO POR PRAZO DETERMINADO. AUSÊNCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E DE PERICULUM IN MORA. CAUTELAR INDEFERIDA. 1. Em 1999 e 2001, o caput do art. 2º da Lei n. 9.601 foi sucessivamente alterado pelas Medidas Provisórias n. 1.879-13/1999 e n. 2.164/2001, quanto ao prazo em que vigorariam as reduções das alíquotas de contribuições sociais e da contribuição para o FGTS, nas contratações com duração determinada. Prejudicialidade superveniente do pedido no ponto. 2. As regras constitucionais que primam pela continuidade da relação empregatícia não inviabilizam as modalidades de contratação temporária (e subsidiárias), previstas desde a Consolidação das Leis do Trabalho. Tampouco elidem o campo de atuação, também com assento constitucional, de empregadores e sindicatos de empregados na celebração de acordos voltados ao fomento da atividade produtiva e laboral, atentos aos fatores políticos, econômicos, sociais e tecnológicos que impactam o mercado de trabalho no mundo todo. 3. O art. 1º, § 1º, inc. I, da Lei nº 9.601/1998 não estabelece diretamente normas sobre despedida arbitrária ou sem justa causa nos contratos de trabalho por prazo determinado. O dispositivo legal trata diretamente da prevalência de acordo coletivo ou convenção coletiva de trabalho, instituto autônomo do Direito do Trabalho com extrema relevância e fundamento constitucional insculpido no inc. XXVI do art. 7º da Constituição da República. Desnecessidade de lei complementar e ausência de inconstitucionalidade formal. 4. Em vigor há mais de duas décadas, a lei impugnada demonstrou reduzida adesão a essa nova modalidade de contratação, a pressupor acordo sinalagmático entre patrões e empregados, tendo sido considerada pouco expressiva se comparada com o volume total de contratações. Ausente, portanto, o periculum in mora a justificar a concessão da medida cautelar. 5. Medida cautelar indeferida.
(STF - MC ADI: 1764 DF - DISTRITO FEDERAL 0000110-81.1998.1.00.0000, Relator: Min. GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 11/04/2019, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJe-278 16-12-2019).
Assim, ausentes a conjugação dos requisitos legais, indefiro o pleito cautelar e passo ao exame de mérito da presente ação.
Pretende a requerente a declaração de inconstitucionalidade do § 2º do art. 8º da Lei nº. 12.352, de 17 de agosto de 2011 do Estado da Bahia, que “dispõe sobre a outorga, mediante delegação a particulares, dos serviços notariais e de registros no Estado da Bahia e dá outras providências”, in verbis:
Art. 8º - A investidura na delegação, perante as Corregedorias da Justiça,dar-se-á em 30 (trinta) dias, prorrogáveis por igual período, uma única vez.
(...) § 2º - O delegatário de que trata o caput deverá residir em município em área de abrangência do cartório que exercerá a titularidade, sob pena de perda da delegação, hipótese em que será declarada a vacância da serventia.
Fundamenta seu pedido sob a alegação de que a norma impugnada teria invadido a competência legislativa privativa da União para legislar sobre registros públicos, posto que impôs a perda de delegação como pena taxativa, inovando e contrariando o disposto na legislação federal e violando os princípios constitucionais (princípio da individualização da pena, da isonomia, da liberdade no exercício de qualquer trabalho, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, e da dignidade humana) assegurados igualmente pela Constituição Estadual e pela Carta Federal.
Entretanto, cumpre salientar, com efeito que o presente caso não cuida de usurpação de competência privativa da União para legislar sobre registros públicos, dado que a norma impugnada cuida de servidores públicos do Estado da Bahia, cujo as disposições em leis complementares e ordinárias são de iniciativa privativa do Governador do Estado.
Vejam-se os termos constitucionais, tanto no âmbito Federal como no Estadual:
Constituição Federal:
(...)
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: II - disponham sobre c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
(…)
Constituição Estadual:
(…)
Art. 77. São de iniciativa privativa do Governador do Estado os projetos que disponham sobre:
(...)
IV - servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e transferência de militares para a inatividade;
(…)
Noutro aspecto, a Lei Estadual nº 12.352/2011, que dispõe sobre a outorga, mediante delegação a particulares, dos serviços notariais e de registros no Estado da Bahia, não cuida de normas relativas a registro público e não se contrapõe ao quanto previsto na Lei Federal 6.015/73.
Nesse contexto, a impugnação ao §2º do art. 8º da Lei 12.352/2011 não encontra amparo, uma vez que a norma versa sobre domicílio de servidor público e não há inconstitucionalidade material na norma que determina critérios de residência no mesmo município para delegatários.
Com efeito, não há qualquer inconstitucionalidade material em norma que determine como critério de residência o mesmo município em que detenha a titularidade como delegatário.
Nessa mesma toada, o CNJ editou o Provimento nº 077/2018, por meio do qual utiliza critério de residência no mesmo município ou em município contíguo para ser designado como delegatário interino, corroborando, desta forma, para o entendimento de que não há ilegalidade no parâmetro utilizado pelo dispositivo legal. Veja-se:
Provimento 77/2018
(…)
Art. 5º Art. 5º Não havendo substituto que atenda aos requisitos do § 2º do art. 2º e do art. 3º, a corregedoria de justiça designará interinamente, como responsável pelo expediente, delegatário em exercício no mesmo município ou no município contíguo que detenha uma das atribuições do serviço vago.
§1º Não havendo delegatário no mesmo município ou no município contíguo que detenha uma das atribuições do serviço vago, a corregedoria de justiça designará interinamente, como responsável pelo expediente, substituto de outra serventia bacharel em direito com no mínimo 10 (dez) anos de exercício em serviço notarial ou registral.
Noutro prisma, como identificado no Parecer do Ministério Público (ID 18786465), em diversos Estados da Federação foram instituídas normas que utilizam do critério de residência no município para delegatários (Provimento Conjunto 98/2020 TJMG; Instrução Normativa 18/2020/TJPR e Provimento CGJ-TJPB 060/2020).
Deveras, se os próprios substitutos devem exercer suas atividades no mesmo município ou município contíguo ao da residência, não há como se deduzir que há incoerência na norma que determina que o titular assim também proceda.
Assim, uma vez que a Lei dos Delegatários foi de iniciativa do Governador do Estado da Bahia, bem como não faz referência a registros públicos, não há qualquer inconstitucionalidade em norma que determina critério de residência no mesmo município para Delegatários, não havendo que se falar em vício formal ou material da mencionada legislação.
Nesse trilho, da matéria posta em análise, não há como se deduzir que o dispositivo legal aqui discutido tenha impacto, mesmo que indireto, no princípio da individualização da pena, na isonomia, na liberdade do exercício de qualquer trabalho, nos valores sociais do trabalho e na livre iniciativa, e, nem tampouco há como se dessumir em ofensa ao princípio da dignidade humana.
Por tais razões, deve permanecer em vigor o artigo 8º, § 2º da Lei nº. 12.352, de 17 de agosto de 2011 do Estado da Bahia.
Deste modo, voto no sentido de INDEFERIR A MEDIDA CAUTELAR e, no mérito, JULGAR IMPROCEDENTE A AÇÃO.
Salvador, de de 2021.
Desembargador Jatahy Júnior
Relator
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