PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quinta Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8000342-74.2022.8.05.0231 |
| Órgão Julgador: Quinta Câmara Cível |
| APELANTE: MUNICIPIO DE SAO DESIDERIO |
| Advogado(s): |
| APELADO: TELEFONICA BRASIL S.A. |
| Advogado(s): GRACIELE PINHEIRO LINS LIMA |
Conheço do recurso interposto, porquanto presentes os pressupostos de admissibilidade.
Trata-se de apelação cível interposta em face de sentença que, em sede de embargos à execução fiscal, declarou a nulidade da Certidão de Dívida Ativa que embasava a Execução Fiscal nº 8002452-80.2021.8.05.0231, julgando extinto o feito executivo, sob o duplo fundamento de (i) ausência de indicação do número do processo administrativo no título executivo e (ii) inconstitucionalidade material da cobrança da Taxa de Fiscalização de Funcionamento (TFF) sobre estruturas de telecomunicações, por suposta usurpação da competência privativa da União, à luz do Tema 919 da Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal.
Na origem, Telefônica Brasil S.A. opôs embargos à execução fiscal ajuizada pelo Município de São Desidério/BA, postulando o reconhecimento da nulidade da CDA por ausência de requisitos formais essenciais e a declaração de inconstitucionalidade da cobrança da TFF sobre estruturas de telecomunicações, sob alegação de invasão da competência exclusiva da União para legislar e fiscalizar os serviços de telecomunicações, com bis in idem em relação às taxas já recolhidas em favor do FISTEL.
O Juízo a quo acolheu integralmente os embargos, fundamentando-se na ausência do número do processo administrativo na CDA — o que, segundo a sentença, comprometeria a presunção de certeza e liquidez do título — e na aplicação do Tema 919/STF como óbice à cobrança municipal.
Irresignado, o Município de São Desidério interpôs o presente recurso pugnando pela reforma integral da sentença, com o reconhecimento da legalidade formal do título executivo e da constitucionalidade material da cobrança da TFF.
Nesse contexto, há duas questões centrais a serem decididas: (i) saber se a ausência de indicação do número do processo administrativo na Certidão de Dívida Ativa configura nulidade do título executivo extrajudicial, em se tratando de tributo sujeito a lançamento de ofício; e (ii) saber se a cobrança da Taxa de Fiscalização de Funcionamento pelo Município de São Desidério, sobre estabelecimentos do setor de telecomunicações, configura usurpação da competência privativa da União prevista no art. 22, IV, da Constituição Federal, à luz do Tema 919 da Repercussão Geral.
1. DA HIGIDEZ FORMAL DA CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA
O pedido de nulidade do título executivo e, consequentemente, da execução fiscal não merece guarida.
Com efeito, a certidão da dívida ativa deve ser constituída com observância dos elementos necessários estabelecidos em lei, conforme se observa dos dispositivos abaixo transcritos do Código Tributário Nacional (CTN) e da Lei de Execução Fiscais (Lei Federal nº 6.830/1980):
CTN - "Art. 202 - O termo de inscrição da dívida ativa, autenticado pela autoridade competente, indicará obrigatoriamente:
I. o nome do devedor e, sendo caso, o dos co-responsáveis, bem como, sempre que possível, o domicílio ou a residência deum e de outros;
II. a quantia devida e a maneira de calcular os juros de mora acrescidos;
III. a origem e natureza do crédito, mencionada especificamente a disposição da lei em que seja fundado; IV. a data em que foi inscrita;
V. sendo caso, o número do processo administrativo de que se originar o crédito.
Parágrafo único. A certidão conterá, além dos requisitos deste artigo, a indicação do livro e da folha da inscrição".
LEI Nº 6.830/1980 - “Art. 2º - Constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida como tributária ou não tributária na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, com as alterações posteriores, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
[...]
§ 5º - O Termo de Inscrição de Dívida Ativa deverá conter:
I - o nome do devedor, dos co-responsáveis e, sempre que conhecido, o domicílio ou residência de um e de outros;
II - o valor originário da dívida, bem como o termo inicial e a forma de calcular os juros de mora e demais encargos previstos em lei ou contrato;
III - a origem, a natureza e o fundamento legal ou contratual da dívida;
IV - a indicação, se for o caso, de estar a dívida sujeita à atualização monetária, bem como o respectivo fundamento legal e o termo inicial para o cálculo;
V - a data e o número da inscrição, no Registro de Dívida Ativa; e
VI - o número do processo administrativo ou do auto de infração, se neles estiver apurado o valor da dívida.
§ 6º - A Certidão de Dívida Ativa conterá os mesmos elementos do Termo de Inscrição e será autenticada pela autoridade competente.
A leitura atenta do dispositivo revela que a indicação do número do processo administrativo somente é exigível quando o valor da dívida tenha sido nele apurado. Não se trata, portanto, de requisito incondicional e absoluto, mas sim contingente à existência prévia de procedimento administrativo de constituição do crédito.
No caso vertente, a Certidão de Dívida Ativa nº 53685 (ID. 101139142) aponta com clareza a origem da dívida — Taxa de Fiscalização de Funcionamento (TFF), exercício 2020 —, sua natureza tributária, o valor originário, os critérios de atualização monetária, multa e juros, bem como o respectivo fundamento legal (artigos 155 a 159 e 318 da Lei Municipal nº 16/2015). Estão, pois, presentes todos os elementos essenciais à configuração de título executivo certo, líquido e exigível, conferindo-lhe a presunção de certeza e liquidez prevista no art. 204 do Código Tributário Nacional.
Ademais, em se tratando de Taxa de Fiscalização de Funcionamento, sujeita a lançamento de ofício, a instauração de prévio processo administrativo para sua constituição mostra-se desnecessária.
Nesse sentido é firme a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e dos Tribunais Estaduais, a qual consolidou o entendimento de que, nos tributos com lançamento de ofício, a ausência de prévio processo administrativo não enseja a nulidade da CDA, cabendo ao contribuinte, caso entenda incorreta a cobrança, manejar o competente processo administrativo, e não ao fisco que, com observância da lei, lançou o tributo. A propósito:
“TFF - CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. PRESUNÇÃO DE CERTEZA E LIQUIDEZ. PRESENÇA DOS REQUISITOS (...) modalidade de tributos anuais e sujeitas a lançamento de ofício é válida a notificação do contribuinte (...). A menção ao número do Processo Administrativo Tributário e sua própria instauração são prescindíveis (...).” (STJ – Decisão Monocrática – Resp 1400641/MG 2013/0287240-9. DJE 10/06/2014 - destaquei).
“TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL ESTADUAL . TAXA DE FISCALIZAÇÃO DE ENGENHOS DE PUBLICIDADE - TFEP. LANÇAMENTO DE OFÍCIO MEDIANTE O ENVIO DE CARNÊ. ÔNUS DA PROVA DO CONTRIBUINTE. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DE MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA . SÚMULA 7/STJ. PROVIMENTO NEGADO. 1. A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, ao apreciar o Recurso Especial 1 .111.124/PR, sob a sistemática prevista no art. 543-C do CPC/1973 (Tema 248), consolidou a orientação de que o envio do carnê do IPTU e de taxas municipais ao endereço do contribuinte configura presunção de notificação regular do lançamento do tributo, motivo pelo qual cabe ao sujeito passivo o ônus de comprovar que não recebeu, mediante serviço postal, o carnê da cobrança. 2 . O Tribunal de origem reconheceu que tinha havido a remessa da guia de cobrança da Taxa de Fiscalização de Engenhos de Publicidade - TFEP pelo ente municipal. Entendimento diverso, conforme pretendido, implicaria o reexame do contexto fático-probatório dos autos, circunstância que redundaria na formação de novo juízo acerca dos fatos e provas, e não na valoração dos critérios jurídicos concernentes à utilização da prova e à formação da convicção, o que impede o conhecimento do recurso especial quanto ao ponto. Sendo assim, incide no presente caso a Súmula 7 do STJ, segundo a qual "a pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial". 3 . Agravo interno a que se nega provimento.” (STJ - AgInt nos EDcl no AREsp: 1532450 MG 2019/0187027-0, Relator.: Ministro PAULO SÉRGIO DOMINGUES, Data de Julgamento: 12/06/2023, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 22/06/2023)
"APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. TAXA DE FISCALIZAÇÃO DE FUNCIONAMENTO. EQUIPAMENTOS DE TELECOMUNICAÇÕES. TEMA 919 DO STF. MODULAÇÃO DE EFEITOS. EXECUÇÃO AJUIZADA ANTES DA DATA LIMITE. DIREITOS RESSALVADOS. CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. AUSÊNCIA DO NÚMERO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. VÍCIO FORMAL NÃO CONFIGURADO PARA LANÇAMENTOS DE OFÍCIO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA Cinge-se a controvérsia dos autos em definir se a ausência do número do processo administrativo na CDA configura vício formal capaz de nulificar o título executivo; bem assim estabelecer se a cobrança da TFF municipal sobre equipamentos de telecomunicações permanece válida em face da modulação de efeitos estabelecida pelo STF no julgamento do Tema 919. A execução fiscal foi ajuizada em 2021, antes da data limite estabelecida na modulação de efeitos do Tema 919 do STF (07/12/2022), o que preserva a validade da cobrança nos termos da decisão da Suprema Corte. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o RE 776.594/SP (Tema 919), modulou expressamente os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, estabelecendo que a decisão produz efeitos a partir da data da publicação da ata de julgamento do mérito, ficando ressalvadas as ações ajuizadas até a mesma data. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é pacífica no sentido de que, nos tributos com lançamento de ofício, a ausência de prévio processo administrativo não enseja a nulidade das CDAs, cabendo ao contribuinte o manejo de competente processo administrativo caso entenda incorreta a cobrança tributária. A presunção de que a notificação foi entregue ao contribuinte milita em favor do fisco municipal, competindo àquele o ônus de provar que não recebeu o documento de cobrança, o que não ocorreu no caso em apreço. A CDA apresentada atende aos requisitos essenciais estabelecidos nos artigos 202 e 203 do CTN e no artigo 2º, § 5º, da Lei 6.830/80, não se verificando a nulidade formal alegada. Recurso Conhecido e Provido. Sentença Reformada." (Apelação/Reexame Necessário 8000340-07.2022.8.05.0231, Rel(a). Des(a). Marielza Brandao Franco, Terceira Câmara Cível, Publicado em 28/08/2025 - destaquei)
“APELAÇÃO CÍVEL Embargos à Execução Fiscal Taxa de Fiscalização de Funcionamento - TFF Nulidade da CDA. Não ocorrência. Certidão de Dívida Ativa que atende os pressupostos legais insculpidos no § 5º do art. 2º da Lei 6.830/80 e no art. 202 do Código Tributário Nacional. Lançamento de ofício. Ausência de prévio processo administrativo que não enseja a nulidade da CDA. Notificação do lançamento das taxas municipais que ocorre com o envio da correspondente guia de recolhimento do tributo para o endereço do contribuinte. Ônus do contribuinte de provar que não recebeu o documento de cobrança. Sentença mantida Apelação não provida” (TJSP. Apelação 1002719-71.2018.8.26.0271, Rel. Silvana Maladrino Mollo, julgado em 29/11/2022- destaquei).
Por conseguinte, não há que se falar em cerceamento de defesa, porquanto o contribuinte detém pleno conhecimento prévio da incidência do tributo, podendo, querendo, valer-se das vias administrativas e judiciais cabíveis para impugnar a cobrança.
Nesse contexto, a CDA, como visto, atende rigorosamente aos requisitos do art. 202 do CTN e do art. 2º, § 5º, da Lei nº 6.830/1980, revestindo-se de presunção de certeza e liquidez, afastando, assim, o vício formal reconhecido na sentença.
2. DA CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DA TAXA DE FISCALIZAÇÃO DE FUNCIONAMENTO
Superado o vício formal, igualmente merece reforma a sentença no tocante ao reconhecimento da inconstitucionalidade material da exação à luz do Tema 919 da Repercussão Geral.
O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE nº 776.594/SP (Tema nº 919), fixou a seguinte tese:
"A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa".
O referido julgado restou assim ementado:
“Recurso extraordinário. Repercussão geral. Taxa municipal. Torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz. Fiscalização do funcionamento das estações. Impossibilidade. Fiscalização do uso e da ocupação do solo por tais torres e antenas. Possibilidade. Necessidade de observância das competências da União, como aquelas para legislar privativamente sobre telecomunicações, fiscalizar os serviços de telecomunicações e editar normas gerais sobre direito urbanístico. Proporcionalidade com o custo da atividade municipal subjacente. 1. As competências da União para legislar sobre telecomunicações, editar normas gerais sobre direito urbanístico e fiscalizar os serviços de telecomunicações não se confundem com as competências dos municípios para editar leis sobre assuntos de interesse local, inclusive sobre uso e ocupação do solo, e fiscalizar, consideradas as torres e as antenas de transmissão e recepção de dados e voz instaladas em seus territórios, a observância de suas leis sobre uso e ocupação do solo. As competências de ambos os entes federados podem conviver harmonicamente. 2. Compete à União a taxa decorrente do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz (nesse sentido: Lei nº 5.070/66). 3. Respeitadas as competências da União e, nesse contexto, as leis por ela editadas, especialmente a Lei Geral de Telecomunicações, a Lei Geral de Antenas, a Lei do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações e as leis sobre normas gerais de direito urbanístico, podem os municípios instituir taxa para fiscalização do uso e ocupação do solo por torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz, observada a proporcionalidade com o custo da atividade municipal subjacente. 4. Declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 2.344, de 6 de dezembro de 2006, do Município de Estrela d'Oeste, com modulação dos efeitos, estabelecendo-se que a decisão produza efeitos a partir da data da publicação da ata de julgamento do mérito. Ficam ressalvadas as ações ajuizadas até a mesma data. 5. Fixação da seguinte tese para o Tema nº 919 de Repercussão Geral: "A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos municípios instituir referida taxa". 6. Recurso extraordinário provido.”
Pela leitura da ementa do julgado, percebe-se que a Taxa de Fiscalização e Funcionamento - TFF - exigida pelo Município em nada se confunde com os tributos instituídos pela União para a fiscalização da prestação do serviço de telecomunicação, segundo o Tema 919 (taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz).
Ao contrário, refere-se à fiscalização do estabelecimento prestador do serviço, conforme se extrai da redação do art. 155 da Lei Municipal nº 16/2015 (Código Tributário Municipal). Vejamos:
“Art. 155. A Taxa de Fiscalização do Funcionamento – TFF tem como fato gerador o poder de polícia para a fiscalização de estabelecimentos quanto ao cumprimento das normas administrativas constantes do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, do Código Urbanístico e Ambiental e do Código de Polícia Administrativa relativas ao ordenamento do uso e ocupação do solo, à higiene, costumes, tranquilidade e segurança pública.
§1° O sujeito passivo da TFF é a pessoa física ou jurídica responsável pelo funcionamento da atividade econômica desenvolvida.
§2° Inclui-se na incidência da TFF o exercício de atividades decorrentes de profissão, arte, ofício ou função.
§3° Para efeito de aplicação deste artigo, considera-se estabelecimento o local, ainda que residencial, do exercício de qualquer das atividades nele abrangidas.
§4° Consideram-se estabelecimentos distintos, para efeito de incidência da Taxa:
I - os que, embora no mesmo local, ainda que com idêntico ramo de negócio, pertençam a diferentes pessoas físicas ou jurídicas;
II - os que embora sob as mesmas responsabilidades e ramo de negócio, estejam situados em locais diferentes.”
Note-se que o Município exerce sua competência legislativa nos limites do artigo 30, I, II e III c/c 145, II da Constituição Federal, sem adentrar em esfera de competência privativa da União, dispondo especificamente sobre a ocupação do solo e se o funcionamento da empresa está de acordo com as diretrizes locais.
Exatamente por isso, também não há que se falar em bitributação, pois as hipóteses de incidência tributária, assim como os entes tributantes, são diversos.
Ressalte-se que, ainda que as taxas possuíssem o mesmo fato gerador, seria incabível a aplicação do tema 919 ao caso. Isso porque, houve a modulação dos efeitos da decisão, para produzir efeitos somente a partir da data da publicação da ata de julgamento do mérito, ficando, portanto, ressalvadas as ações ajuizadas até a referida data. Vejamos:
"Levando em conta os interesses da municipalidade e das empresas que ficaram sujeitas a tal tributação, proponho a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 2.344/06 do Município de Estrela D'Oeste, estabelecendo que a decisão produza efeitos a partir da data da publicação da ata de julgamento do mérito. Ficam ressalvadas as ações ajuizadas até a mesma data". (...)
Portanto, considerando que a publicação da ata de julgamento do mérito ocorreu em 09/12/2022 e que a presente demanda foi proposta em 19/03/2022, a tese não seria aplicável ao caso, como dito.
Reconhecida a higidez formal da CDA e a constitucionalidade material da TFF, impõe-se a reforma integral da sentença para julgar improcedentes os embargos à execução, com a consequente retomada do curso da Execução Fiscal nº 8002452-80.2021.8.05.0231.
Isso posto, VOTO NO SENTIDO DE DAR PROVIMENTO AO RECURSO para reformar integralmente a sentença, julgando improcedentes os embargos à execução fiscal, com a retomada do curso da Execução Fiscal nº 8002452-80.2021.8.05.0231, condenando a embargante/apelada ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa.
Salvador/BA, data registrada no sistema.
Des. Renato Marques da Costa
Relator
RM02