PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Tribunal Pleno 

F/A

EMENTA:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PROPOSTA PELO PREFEITO MUNICIPAL DE BRUMADO-BA, POR INTERMÉDIO DE PROCURADORES COM PODERES ESPECIAIS. RITO SUMÁRIO PREVISTO NO ARTIGO 12 DA LEI 9.868/1999. CAUSA MADURA PARA JULGAMENTO. AÇÃO SUBMETIDA DIRETAMENTE AO TRIBUNAL PLENO PARA JULGAMENTO DEFINITIVO. AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO PRESERVADOS.

NÍTIDA AFRONTA ÀS REGRAS DO PROCESSO LEGISLATIVO. LEI DO MUNICÍPIO DE BRUMADO, PROPOSTA PELA CÂMARA DE VEREADORES, QUE, ALTERANDO O PLANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO, FLEXIBILIZOU A PERMANÊNCIA DOS ALUNOS DA REDE PÚBLICA EM TEMPO INTEGRAL E FIXOU A OBRIGAÇÃO DE FORNECIMENTO DE TRANSPORTE ESCOLAR EM HORÁRIOS ADICIONAIS, GERANDO AUMENTO DE DESPESAS NÃO PREVISTAS ANTERIORMENTE EM LEI. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DA BAHIA, EM SIMETRIA COM A CONSTITUIÇÃO FEDERAL, QUE ESTABELECE, EM SEU ARTIGO 77, VI E VII, SER PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO A PROPOSITURA DE LEIS QUE VERSEM ACERCA DA CRIAÇÃO, ESTRUTURAÇÃO E COMPETÊNCIA DOS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, BEM ASSIM DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA E DE SERVIÇOS PÚBLICOS QUE IMPLIQUEM AUMENTO OU REDUÇÃO DE DESPESA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES, DA RESERVA DE LEI E DA RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO.

AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DA LEI N.º 1.893/2020 DO MUNICÍPIO DE BRUMADO-BA, POR VÍCIO DE INICIATIVA.  

Vistos, relatados e discutidos estes autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 8043010-11.2021.8.05.0000, em que figura como Requerente o Exmo. PREFEITO do Município de Brumado-BA, e, como Requerida, A CÂMARA DE VEREADORES do mesmo Município.

ACORDAM os Desembargadores integrantes do Tribunal Pleno do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia em JULGAR PROCEDENTE o pedido para declarar a inconstitucionalidade, por vício formal, da Lei n.º 1.893/2020 do Município de Brumado-BA, nos termos do voto da Relatora.

IVONE BESSA RAMOS

Desembargadora

Relatora 

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 TRIBUNAL PLENO

Procedente Por Unanimidade

Salvador, 24 de Agosto de 2022.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Tribunal Pleno 

F/A

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Exmo. Prefeito do Município de Brumado-BA, Sr. Eduardo Lima Vasconcelos, em face da Câmara de Vereadores daquele Município, no bojo da qual se alega afronta de dispositivos da Lei n.º 1.893, de 22 de julho de 2020, do Município de Brumado-BA, ao art. 2.º, inciso V, art. 12, inciso IX, art. 13, art. 55 e art. 77, incisos VI e VII, todos da Constituição do Estado da Bahia, bem como ao art. 2.º da Constituição Federal.

Em sua inicial (Id. 22769457), o Requerente sustenta, em síntese, que a Câmara de Vereadores, usurpando a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal, sancionou a Lei n.º 1.893, de 22 de julho de 2020, que, a seu turno, alterou e acresceu dispositivos à Lei n.º 1.752, de 30 de junho de 2015 (Plano Municipal de Educação do decênio 2015-2025) para flexibilizar a permanência dos alunos da rede municipal em tempo integral, fixando ainda a obrigação de fornecimento de transporte escolar em horários adicionais.

Argumenta que a Constituição Estadual, parâmetro de constitucionalidade ora invocada, faz remissão lógica ao art. 2.º da Constituição Federal, quando trata sobre os princípios da separação dos poderes e da reserva legal, conferindo aos Prefeitos competência privativa para elaborar projetos de lei sobre a matéria prevista na Lei impugnada.

Pleiteia, assim, a concessão de medida cautelar com vistas à suspensão da eficácia da norma cuja constitucionalidade questiona, alegando a presença do fumus boni iuris e do periculum in mora, bem assim, no mérito, a procedência da Ação a fim de que seja declarada a inconstitucionalidade da Lei Municipal n.º 1.893, de 22 de julho de 2020, do Município de Brumado-BA.

A presente Ação Direta de Inconstitucionalidade foi distribuída por sorteio, cabendo sua relatoria a esta Desembargadora (Id. 22838643).

Adotou-se o rito abreviado previsto no art. 12 da Lei n.º 9.868/1999, aplicável por analogia ao processamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade em face da Constituição Estadual no âmbito deste Tribunal de Justiça, para submeter o processo diretamente ao Tribunal, que terá a faculdade de julgar definitivamente a ação, conjuntamente com a medida cautelar pleiteada, em face da relevância da matéria e de seu especial significado para a ordem social e a segurança jurídica.

No dia 17.12.2021, determinou-se a regularização da representação processual do Requerente e a adoção do rito abreviado previsto no art. 12 da Lei n.º 9.899/99 para o processamento da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, em face da relevância da matéria e de seu especial significado para a ordem social e a segurança jurídica.

A Câmara dos Vereadores do Município de Brumado-BA foi citada e manifestou-se em 04.03.2022, sustentando a constitucionalidade das normas impugnadas, já que, em seu entender, o Requerente “não logrou evidenciar a indigitada inconstitucionalidade material, se limitando a fazer conjecturas e, na espécie, não há que se falar em inconstitucionalidade formal eis que o Autor apontou genericamente a violação ao art. 55 e art. 77, VI e VII da Constituição Estadual” (Id. 25396438). Instruiu seus informes com documentos.

A Procuradoria-Geral do Estado pronunciou-se na data de 07.04.2022 pelo provimento da presente Ação, sustentando que “é de iniciativa do Prefeito Municipal as leis que versem acerca da criação, estruturação e atribuições dos órgãos da administração direta do Município – art. 53, inciso IV da Lei Orgânica do Município de Brumado –, razão pela qual a lei em comento padece de inconstitucionalidade formal por vício de origem” (Id. 27099388).

A Procuradoria-Geral de Justiça, a seu turno, manifestou-se por meio do Parecer n.º 168/2022, datado de 19.04.2022, no sentido de “ocorrência de vício de inconstitucionalidade formal na presente situação, na medida em que foi usurpada competência privativa do chefe do Poder Executivo local para a deflagração de processo legislativo atinente a matérias de servidores públicos, desempenho de funções e pelo dispêndio de recursos orçamentária”. Assim, no mérito, opinou pela procedência da Ação (Id. 27547848).

É o relatório, que ora submeto à apreciação dos eminentes Desembargadores componentes deste Órgão Plenário.

IVONE BESSA RAMOS

DESEMBARGADORA

RELATORA

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Tribunal Pleno 

F/A

Ab initio, registre-se que, na forma admitida pelo art. 12 da Lei n.º 9.868/1999, aplicável analogicamente às representações por inconstitucionalidade de Leis Municipais e Estaduais em face das Constituições Estaduais, estando o feito pronto para imediato julgamento, submete-o diretamente a este Egrégio Órgão Colegiado, que ora tem a faculdade de julgar definitivamente a Ação, conjuntamente à medida cautelar pleiteada, ante a relevância da matéria e de seu especial significado para a ordem social e a segurança jurídica.

Pois bem. Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Exmo. Prefeito do Município de Brumado-BA, Sr. Eduardo Lima Vasconcelos, por conduto de advogados regularmente constituídos, em face da Câmara de Vereadores daquele Município, que objetiva a declaração da inconstitucionalidade da Lei Municipal n.º 1.893/2020, que alterou o Plano Municipal de Educação. O Requerente alega que a legislação impugnada ofende dispositivos da Constituição do Estado da Bahia, os quais, em simetria com a Constituição Federal de 1988, positivam os princípios da separação de poderes e da reserva legal, e estabelecem ser de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo as leis que disponham sobre criação, estruturação e competência dos órgãos da administração pública, e sobre organização administrativa e serviços públicos que impliquem aumento ou redução de despesa.

Frise-se, portanto, que a Ação ora trazida ao acertamento desta Corte de Justiça preenche as condições da ação e pressupostos processuais que lhe são definidos na Constituição Federal, na Constituição do Estado da Bahia e na Lei n.º 9.868/1999, eis que:

- a ação foi interposta pelo atual Prefeito do Município de Brumado-BA, sendo esta parte legítima para a propositura da demanda, consoante dispõe o art. 134, inciso VII, da Constituição do Estado da Bahia;

- o pedido de declaração de inconstitucionalidade de Lei Municipal em face da Constituição Estadual é juridicamente possível, nos termos do art. 125, § 2.º, da Constituição da República, e do art. 134, caput, da Constituição Estadual;

- a presente via é necessária e adequada à declaração de inconstitucionalidade do ato legislativo em abstrato, sendo este o modo objetivo de controle de validade de normas municipais e estaduais em face da Constituição Estadual;

- a petição inicial indicou os dispositivos da Lei impugnada, a causa petendi e o pedido, com suas especificações;

- o Tribunal Pleno deste Tribunal de Justiça do Estado da Bahia é o Órgão competente para julgar a Ação Direta de Constitucionalidade de Lei Municipal em face da Constituição do Estado da Bahia, conforme art. 123, inciso I, alínea "d", da Constituição do Estado da Bahia, e art. 83, inciso XXII, alínea "h", do Regimento Interno do Tribunal do Estado da Bahia. 

Lado outro, no mérito, constata-se que o pedido merece total acolhimento, uma vez que a lei impugnada foi proposta pela Câmara do Município de Brumado-BA, em nítida afronta aos princípios da simetria e da tripartição dos poderes, inseridos no art. 1.º, § 2.º, da Constituição do Estado da Bahia, e, ainda que implicitamente, nos arts. 2.º, 25, 29 e 125, c/c os arts. 1.º e 18, todos da Carta Magna.

Com efeito, a Lei n.º 1.893/2020, de iniciativa parlamentar, alterou o art. 4.º e acresceu os arts. 5.º e 6.º à Lei n.º 1.752/2015 (Plano Municipal de Educação do Decênio 2015-2025), disciplinando a gestão das escolas de tempo integral. Nesse sentido, a norma fixou turno de permanência obrigatória dos alunos da rede municipal e flexibilizou sua permanência no contraturno, impondo, ainda, a obrigação de fornecimento de transporte escolar em horários adicionais, situação que gera despesas sem previsão em lei, demanda remanejamento ou admissão de servidores para tal tarefa, e acomete atribuições aos órgãos do Poder Executivo encarregados de sua execução, o que não é admitido.

Por oportuno, confira-se a redação dos dispositivos impugnados:

Sucede que as previsões legais relativas à forma de funcionamento do turno e contraturno escolar, às atividades a serem desenvolvidas e sua duração, bem assim ao fornecimento de transporte aos alunos da rede pública municipal e remanejamento e admissão de servidores dizem respeito a atos de gestão cuja gerência cabe exclusiva e discricionariamente ao Poder Executivo, segundo o interesse público que lhe apresentar preponderante. Qualquer interferência por parte de outro Poder gera, pois, inequívoca violação à independência e à harmonia entre os Poderes.

Com toda a sapiência e congruência, aliás, a Constituição da Estado da Bahia, em simetria ao art. 61, § 1.º, inciso II, "b", da CF/88, prevê tal “poder de iniciativa” do Poder Executivo; confira-se:

Constituição do Estado da Bahia

Art. 77 - São de iniciativa privativa do Governador do Estado os projetos que disponham sobre:

VI - criação, estruturação e competência das Secretarias e demais órgãos da administração pública;

VII - organização administrativa e serviços públicos, que impliquem aumento ou redução de despesas.

Constituição Federal:

Art. 61.

§ 1.º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

II - disponham sobre:

b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios. 

Frise-se que, consistindo o princípio da simetria em um dos postulados federativos, às Constituições dos Estados-Membros cabe a fiel observância do modelo jurídico adotado pela Constituição Federal, devendo a legislação municipal, por sua vez, igualmente ater-se a tais parâmetros, sob pena de ser declarada inconstitucional. Outro não é o entendimento da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:

“EMENTA: [...] A USURPAÇÃO DO PODER DE INICIATIVA, EM SEDE DE PROCESSO LEGISLATIVO, TRADUZ HIPÓTESE DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DA LEI ASSIM ELABORADA. - O respeito às atribuições resultantes da divisão funcional do Poder constitui pressuposto de legitimação material das resoluções estatais, notadamente das leis. - Prevalece, em nosso sistema jurídico, o princípio geral da legitimação concorrente para instauração do processo legislativo. Não se presume, em consequência, a reserva de iniciativa, que deve resultar - em face do seu caráter excepcional - de expressa previsão inscrita no próprio texto da Constituição, que define, de modo taxativo, em "numerus clausus", as hipóteses em que essa cláusula de privatividade regerá a instauração do processo de formação das leis. - O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo legislativo, quando resultante da usurpação do poder sujeito à cláusula de reserva, traduz hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo irremissível, a própria integridade do diploma legislativo assim editado, que não se convalida, juridicamente, nem mesmo com a sanção manifestada pelo Chefe do Poder Executivo. RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO E SEPARAÇÃO DE PODERES. - O princípio constitucional da reserva de administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo. É que, em tais matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos administrativos emanados do Poder Executivo. Precedentes. Não cabe, ao Poder Legislativo, sob pena de desrespeito ao postulado da separação de poderes, desconstituir, por lei, atos de caráter administrativo que tenham sido editados pelo Poder Executivo no estrito desempenho de suas privativas atribuições institucionais. Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação "ultra vires" do Poder Legislativo, que não pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais.  [...] (STF: ADI 776 MC, Relator: Ministro CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 23/10/1992, DJ 15-12-2006 PP-00080 EMENT VOL-02260-01 PP-00029)”

Desta feita, em resumo, imperiosa a constatação de que o ato normativo ora impugnado viola diretamente o princípio constitucional da separação de poderes, eis que representa interferência indevida do Poder Legislativo na seara do Executivo, além de estabelecer atribuições a órgãos do Poder Executivo Local, com criação de despesa pública, afrontando as regras de reserva de iniciativa e de reserva da administração, importando, pois, em sua inconstitucionalidade formal.

Em igual sentido, a Procuradoria-Geral do Estado salientou que “a lei impugnada, de fato, viola o princípio da separação dos Poderes. Com efeito, imiscuiu-se o Poder Legislativo em matéria tipicamente administrativa, que envolve atividades de gestão e até questões orçamentárias, de competência exclusiva, portanto, do Poder Executivo” (Id. 27099388).

Convém também destacar o posicionamento da Procuradoria-Geral de Justiça no sentido de que “a Câmara de Vereadores contrariou essa estrutura simétrica do processo legislativo e editou ato que atenta contra normas de reprodução obrigatória da Constituição Federal, assim como a dispositivos da Constituição da Bahia”, sendo “patente a ocorrência de vício de inconstitucionalidade formal na presente situação, na medida em que foi usurpada competência privativa do chefe do Poder Executivo local para a deflagração de processo legislativo atinente a matérias de servidores públicos, desempenho de funções e pelo dispêndio de recursos orçamentária. Afinal, foram estabelecidas despesas ao Erário não previstas anteriormente, principalmente conforme a redação do art. 5º, e sem qualquer análise sobre os aspectos orçamentários, violando a orientação constitucional que rege a espécie” (Id. 27547848).

Ante todo o exposto, com esteio nos Pronunciamentos da Procuradoria-Geral do Estado da Bahia e da Procuradoria-Geral de Justiça, JULGA-SE PROCEDENTE a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, declarando-se a inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, da Lei n.º 1.893, de 22 de julho de 2020, do Município de Brumado-BA.

IVONE BESSA RAMOS

Desembargadora

Relatora

[1] Id. 22769463, pág. 2.

[2] Id. 22769462, págs. 1-2, com grifos acrescidos.

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