PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

DIREITO TRIBUTÁRIO E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IPTU. IMÓVEL PÚBLICO. CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO (CDRU). AUSÊNCIA DE ANIMUS DOMINI. CONFUSÃO ENTRE SUJEITO ATIVO E PASSIVO. INEXIGIBILIDADE DO IMPOSTO. CONTRAPRESTAÇÃO PECUNIÁRIA. LEGALIDADE. DISTINÇÃO ENTRE CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO (CDRU) E CONCESSÃO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA (CUEM). POSSIBILIDADE DE ONEROSIDADE. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Município de Ilhéus contra sentença que, nos autos da ação anulatória nº 0504243-72.2015.8.05.0103, declarou a inexigibilidade de IPTU e de contraprestação pecuniária decorrente de concessão de uso de imóvel público, mantendo apenas a cobrança da Taxa de Coleta, Remoção e Destinação de Resíduos (TRSD), ao fundamento de que o autor é mero possuidor de bem público destinado à moradia.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é exigível IPTU de concessionário de direito real de uso de imóvel público; (ii) estabelecer se é legal a cobrança de contraprestação pecuniária pela concessão de uso do bem público para fins de moradia.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. Embora o art.34 do Código Tributário Nacional mencione o "possuidor a qualquer título", a posse exercida no âmbito de uma concessão de uso de bem público não se confunde com a posse qualificada com a intenção de ser dono (animus domini), necessária para caracterizar o fato gerador do imposto. No aso concreto, o concessionário detém o imóvel por uma relação de direito administrativo com o Poder Público, de natureza precária e resolúvel, sem a intenção de adquirir a propriedade.

4. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça afasta a incidência de IPTU sobre concessionário de bem público, por ausência de animus domini e inexistência de posse com conteúdo de propriedade.

5. O proprietário do imóvel em questão é o próprio Município de Ilhéus, ou seja, o mesmo ente federativo que detém a competência para instituir e cobrar o IPTU. A obrigação tributária, portanto, se extingue pela confusão, pois o sujeito ativo (Município) e o sujeito passivo (Município, na qualidade de proprietário) se confundem na mesma pessoa.

6. A Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) possui natureza contratual e admite onerosidade, nos termos do art. 7º do Decreto-Lei nº 271/1967, cabendo à Administração estabelecer contraprestação pelo uso de bem público.

7. A Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM) distingue-se da CDRU, pois constitui direito subjetivo de natureza gratuita, não se confundindo com o instrumento contratual oneroso adotado no caso concreto.

8. A cobrança de contraprestação pecuniária encontra respaldo na legislação federal, municipal e no contrato firmado, não cabendo ao Judiciário afastá-la sob fundamento genérico do direito à moradia, sob pena de violação aos princípios da legalidade e da separação dos poderes.

9. A exclusão da cobrança configuraria indevida criação judicial de isenção não prevista em lei e afrontaria o ato jurídico perfeito.

IV. DISPOSITIVO

10. Recurso conhecido e parcialmente provido, para reformar em parte a sentença e declarar a exigibilidade da cobrança da contraprestação pecuniária, nos termos do contrato de Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) firmado entre as partes, ficando mantidos os demais termos da referida decisão meritória.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 150, VI, “a”; CTN, arts. 34 e 156, IX; CPC, arts. 487, I, 85, §§ 2º e 3º, e 86; Decreto-Lei nº 271/1967, art. 7º; MP nº 2.220/2001, art. 1º.

Jurisprudência relevante citada: STJ, AgRg no AREsp 486060/DF, Rel. Min. Assusete Magalhães, Segunda Turma, j. 07/06/2016, DJe 16/06/2016; TJRS, AC nº 5000502-53.2020.8.21.0045, Rel. Des. Miguel Ângelo da Silva, j. 17/02/2022.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos da Apelação Cível nº 0504243-72.2015.8.05.0103, em que figuram como apelante o MUNICÍPIO DE ILHÉUS e como apelado AGENOR TELES DE MENEZES.

Acordam os(as) Senhores(as) Desembargadores(as) integrantes da Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, conforme certidão de julgamento, em CONHECER e DAR PARCIAL PROVIMENTO ao recurso de apelação cível, nos termos do voto do Relator.

Salvador/BA, Sala das Sessões, data registrada no sistema.

PRESIDENTE

PAULO ALBERTO NUNES CHENAUD

DESEMBARGADOR RELATOR

01-238

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 SEGUNDA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e provido em parte Por Unanimidade

Salvador, 28 de Abril de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Trata-se de recurso de Apelação interposto pelo MUNICÍPIO DE ILHÉUS em face da sentença prolatada pelo Juízo da 1ª vara da Fazenda Pública da Comarca de Ilhéus que, nos autos da Ação Anulatória nº 0504243-72.2015.8.05.0103, ajuizada por AGENOR TELES DE MENEZES, julgou parcialmente procedentes os pedidos realizados na inicial para declarar a inexigibilidade da cobrança de IPTU e da contraprestação pela concessão de uso do imóvel público objeto da lide, mantendo-se apenas a cobrança da Taxa de Coleta, Remoção e Destinação de Resíduos (TRSD), nos seguintes termos (ID100501665):

“(…)

Diante do exposto, com fundamento no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTES os pedidos formulados pelo autor para:

a) Declarar a inexigibilidade do IPTU em relação ao imóvel objeto da lide, tendo em vista que o autor é mero possuidor sem expectativa de domínio do bem, já que este é público, havendo tão somente permissão para que o autor ali esteja;

b) Declarar a inexigibilidade da cobrança de contraprestação pela concessão de direito real de uso do imóvel público, por contrariar a finalidade do instituto da concessão de uso especial para fins de moradia;

c) Manter a exigibilidade da Taxa de Coleta, Remoção e Destinação de Resíduos, tendo em vista que o autor é potencial utilizador dos serviços de coleta.

Considerando que o autor decaiu de parte mínima do pedido, condeno o réu ao pagamento dos honorários advocatícios, estes fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa, com fundamento no art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC.

Deixo de condenar o autor em honorários advocatícios, tendo em vista que é assistido pela Defensoria Pública.

Sem custas face a isenção legal do ente público.

Submeto a presente sentença ao reexame necessário, nos termos do art. 496, I, do Código de Processo Civil.

Publique-se. Registre-se. Intimem-se.”

Razões do apelo no ID 100501772, alegando o ente municipal quanto à exigibilidade do IPTU que o Código Tributário Nacional e a legislação municipal (Lei nº 3.723/2014) estabelecem como contribuinte não apenas o proprietário, mas também o titular do domínio útil ou o possuidor a qualquer título, de modo que o concessionário de direito real de uso se enquadra como sujeito passivo do imposto; argumenta que a posse exercida pelo recorrido possui conteúdo econômico e se reveste de animus domini, na medida em que este exerce poderes típicos de proprietário sobre o imóvel.

Indica precedente do Supremo Tribunal Federal (Tema 437) no sentido da incidência de IPTU sobre imóvel público cedido a particular e ressalta que o Decreto-Lei nº 271/1967 e a legislação municipal atribuem ao concessionário a responsabilidade pelos encargos tributários incidentes sobre o imóvel.

No tocante à contraprestação pela concessão de uso, sustenta que a sentença incorreu em violação ao princípio da legalidade, por afastar cobrança expressamente prevista em legislação federal, municipal e em decreto regulamentador. Defende que a concessão de uso pode ser onerosa ou gratuita, sendo a gratuidade exceção dependente de previsão legal específica.

Assevera que, no âmbito do Município de Ilhéus, a legislação optou legitimamente pelo regime oneroso, fixando valores e critérios de cobrança, sendo que a contraprestação possui natureza de preço público, sendo obrigatória sua cobrança na ausência de hipótese de isenção.

Acrescenta que a dispensa da cobrança implicaria indevida criação judicial de benefício não previsto em lei, em afronta aos princípios da legalidade e da separação dos poderes.

Aduz que a cobrança da contraprestação não contraria a função social da concessão, mas, ao contrário, contribui para a gestão responsável do patrimônio público e para a sustentabilidade das políticas urbanas.

Quanto à Taxa de Coleta, Remoção e Destinação de Resíduos, afirma que a sentença deve ser mantida, por não ter havido insurgência da parte autora, reconhecendo a legitimidade da cobrança.

Ao final, requer o conhecimento e provimento do recurso para reformar a sentença, reconhecendo a exigibilidade do IPTU e da contraprestação pela concessão de uso, com o prosseguimento da cobrança dos respectivos valores.

Contrarrazões no ID 100501777, argumentando o apelado que a posse exercida sobre o imóvel decorre de concessão de direito real de uso outorgada pelo Poder Público, consistindo em relação jurídica de natureza administrativa e precária, que não se confunde com a posse qualificada exigida pelo art. 34 do CTN.

Aduz que a incidência do imposto pressupõe posse com animus domini, o que não se verifica no caso concreto, uma vez que o concessionário não detém expectativa de aquisição da propriedade, tampouco exerce poderes típicos de dono.

Afirma que bens públicos são imprescritíveis e insuscetíveis de usucapião, circunstância que afasta, por si só, qualquer possibilidade de configuração de animus domini, reforçando a inexistência do fato gerador do IPTU e que a propriedade do imóvel permanece com o ente público municipal, o qual é imune à incidência de impostos, nos termos do art. 150, VI, “a”, da Constituição Federal, sendo indevida a tentativa de transferir ao particular encargo tributário que não encontra respaldo legal.

Sustenta que a responsabilidade tributária não pode ser alterada por disposições contratuais ou administrativas, não sendo possível atribuir ao concessionário obrigação tributária inexistente na hipótese legal de incidência.

Quanto à contraprestação pela concessão de uso, argumenta que a cobrança afronta a finalidade da concessão de uso especial para fins de moradia, instituto voltado à efetivação do direito fundamental à moradia e à regularização fundiária de populações vulneráveis, sendo que a imposição de encargo financeiro desvirtua a natureza social do instituto, transformando mecanismo de inclusão social em instrumento oneroso incompatível com sua finalidade constitucional.

Sustenta que a exigência de contraprestação, especialmente quando calculada sobre o valor venal do imóvel, impõe ônus desproporcional ao beneficiário, podendo inviabilizar sua permanência no local e que a concessão especial para fins de moradia possui natureza não onerosa, sendo incompatível com a lógica de mercado ou de exploração econômica do bem público.

Ao final, requer o desprovimento do recurso, com a manutenção integral da sentença por seus próprios fundamentos, bem como a majoração dos honorários advocatícios em grau recursal.

Salvador/BA, data registrada no sistema.

PAULO ALBERTO NUNES CHENAUD

DESEMBARGADOR RELATOR

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

O recurso é tempestivo e preenche os demais pressupostos de admissibilidade, razão pela qual dele conheço.

A controvérsia cinge-se a analisar a legalidade da cobrança de IPTU e da contraprestação pecuniária em face de concessionário de direito real de uso de imóvel público para fins de moradia.

O art. 34 do Código Tributário Nacional, que assim define o contribuinte do IPTU:

“Art. 34. Contribuinte do imposto é o proprietário do imóvel, o titular do seu domínio útil, ou o seu possuidor a qualquer título.”

Embora o dispositivo legal mencione o "possuidor a qualquer título", a posse exercida no âmbito de uma concessão de uso de bem público não se confunde com a posse qualificada com a intenção de ser dono (animus domini), necessária para caracterizar o fato gerador do imposto. O concessionário detém o imóvel por uma relação de direito administrativo com o Poder Público, de natureza precária e resolúvel, sem a intenção de adquirir a propriedade.

Nesse sentido, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é uníssona ao afastar a incidência do IPTU sobre imóveis objeto de concessão de uso, por ausência de animus domini. Cito o seguinte precedente que bem resume a orientação consolidada:

“TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AFRONTA AO ART. 535 DO CPC/73 NÃO CONFIGURADA . IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO (IPTU). CONCESSIONÁRIA DE BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO, SEM ANIMUS DOMINI. IMPOSSIBILIDADE DE SER ENQUADRADA COMO CONTRIBUINTE DO IMPOSTO. PRECEDENTES DO STJ . AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO.

I. Agravo Regimental interposto em 15/05/2015, contra decisao publicada em 06/05/2015, na vigência do CPC/73.

II. Não há falar, na hipótese, em violação ao art. 535 do CPC/73, porquanto a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, de vez que os votos condutores do acórdão recorrido e do acórdão proferido em sede de Embargos de Declaração apreciaram fundamentadamente, de modo coerente e completo, as questões necessárias à solução da controvérsia, especialmente no que diz respeito à impossibilidade de se atribuir a qualidade de contribuinte do IPTU ao concessionário do bem da União, dando-lhes, contudo, solução jurídica diversa da pretendida.

III. Na esteira da jurisprudência pacífica desta Corte, "é descabida a cobrança do IPTU do concessionário de imóvel público, pois detentor de posse fundada em relação de direito pessoal, sem animus domini" (STJ, AgRg no REsp 1 .398.806/DF, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe de 28/08/2015). No mesmo sentido: STJ, AgRg no AREsp 691 .946/RJ, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 16/06/2015; AgRg no REsp 1.034.641/RJ, Rel . Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 29/10/2013; AgRg no AREsp 349.019/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe 26/09/2013.

IV. Agravo Regimental improvido. (STJ - AgRg no AREsp: 486060 DF 2014/0054066-7, Relator.: Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, Data de Julgamento: 07/06/2016, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 16/06/2016)“ (g.n.)

Ademais, o fundamento principal e mais robusto para afastar a exação é outro: a confusão entre as figuras de credor e devedor, hipótese de extinção do crédito tributário prevista no art. 156, IX, do CTN:

“Art. 156. Extinguem o crédito tributário:

(...)

IX - a confusão;”

O proprietário do imóvel em questão é o próprio Município de Ilhéus, ou seja, o mesmo ente federativo que detém a competência para instituir e cobrar o IPTU. A obrigação tributária, portanto, se extingue pela confusão, pois o sujeito ativo (Município) e o sujeito passivo (Município, na qualidade de proprietário) se confundem na mesma pessoa.

Permitir a cobrança seria admitir que o Município tribute a si mesmo, utilizando o concessionário como mero substituto, o que não encontra amparo no ordenamento.

Assim, mantenho a sentença que declarou a inexigibilidade da cobrança do IPTU.

Quanto à cobrança da contraprestação, o recurso do Município merece provimento.

A sentença afastou a cobrança da contraprestação com base no direito fundamental à moradia. Embora tal direito seja de máxima importância, ele não possui caráter absoluto a ponto de anular a natureza sinalagmática de um contrato administrativo validamente celebrado, especialmente quando a lei de regência oferece alternativas.

É fundamental diferenciar a Concessão de Direito Real de Uso (CDRU), objeto dos autos, da Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM).

A Concessão de Direito Real de Uso (CDRU)é um instrumento de política urbana cuja outorga pode ser onerosa, conforme faculta o Decreto-Lei nº 271/1967, em seu art. 7º:

“Art. 7º É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares, remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, ou outra utilização de interesse social.”(g.n.)

Como se vê, a norma federal que rege o referido instituto permite expressamente que o Poder Público estabeleça uma contraprestação. Trata-se de uma faculdade da Administração, que, no exercício de sua autonomia, pode optar pelo modelo oneroso, estabelecendo um preço público pelo uso de seu patrimônio. No caso, o contrato e a legislação municipal de Ilhéus preveem a cobrança.

Por outro lado, a Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM) é um instrumento de regularização fundiária que constitui um direito subjetivo do ocupante, sendo sua natureza gratuita. A Medida Provisória nº 2.220/2001, que a instituiu, assim dispõe:

“Art. 1º Aquele que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinqüenta metros quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.”

A natureza da Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia não é de um contrato comutativo, mas de um reconhecimento de um direito preexistente do possuidor que atende aos requisitos legais. Por essa razão, sua outorga é obrigatoriamente gratuita.

O instrumento que vincula o Apelado ao Município é, inequivocamente, uma CDRU, e não uma CUEM. A jurisprudência pátria, ao prestigiar o princípio da legalidade e da autonomia contratual da Administração, reconhece a validade da cobrança de contraprestação em concessões de uso quando amparada em lei e no respectivo contrato, não cabendo ao Judiciário criar isenções não previstas pelo legislador. Confira-se:

“APELAÇÃO CÍVEL. LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER CUMULADA COM DECLARATÓRIA DE INEXISTÊNCIA DE DÉBITO. CONTRATO DE CONCESSÃO DE DIREITO DE HABITAÇÃO . IMÓVEL PÚBLICO MUNICIPAL. CASA POPULAR. PROGRAMA MUTIRÃO. VILA PARAÍSO. MUNICÍPIO DE ENCRUZILHADA DO SUL. OUTORGA DE ESCRITURA PÚBLICA À MUTUÁRIA. IMPOSSIBILIDADE. Na espécie, as partes firmaram Contrato de Concessão de Direito de Habitação, por meio do qual o Município de Encruzilhada do Sul concedeu à autora, denominada mutuária, o direito de habitação sobre o imóvel localizado no lote 17, quadra 14, na Vila Paraíso, com finalidade exclusiva de habitá-lo juntamente com a sua família, mediante o pagamento de contraprestação mensal fixada em 10% do valor do salário mínimo pelo período de 15 (quinze) anos, bem como impostos e taxas que incidissem sobre o referido imóvel. Restou também avençado que a Administração Municipal poderia cancelar o contrato e retomar o imóvel cedido na ausência de pagamento de mais de 3 (três) prestações mensais por parte da mutuária, outrossim, assegurado o direito de preferência na aquisição do bem em relação a terceiros, transcorrido o prazo contratado, mediante o pagamento de valor equivalente a 3 (três) prestações.\n“A concessão de uso é o contrato administrativo pelo qual a Administração Pública faculta ao particular a utilização privativa de bem público, para que a exerça conforme sua destinação. In casu, em momento algum o ente público ofereceu o imóvel à venda, nem as contraprestações avençadas diziam respeito à aquisição do bem, mas se referiam à remuneração simbólica pelo exercício do direito de habitação outorgado. Nesses termos, por não se tratar de contrato de compra e venda, não possui a autora o direito à transferência da propriedade, mediante escritura definitiva do imóvel. Ademais, tratando-se de bem público, não pode ser alienado em razão do regime jurídico da inalienabilidade previsto no art. 100 do Código Civil” (“ut” trecho da ementa do Acórdão da AC nº 5000511-15.2020.8 .21.0045/RS, julgada pela Segunda Câmara Cível deste Tribunal de Justiça, em 27/10/2021). HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS DE SUCUMBÊNCIA. MAJORAÇÃO. DESCABIMENTO. SUCUMBÊNCIA PARCIAL PROPORCIONAL. MANUTENÇÃO.\APELO DESPROVIDO.” (TJ-RS - AC: 50005025320208210045 RS, Relator.: Miguel Ângelo da Silva, Data de Julgamento: 17/02/2022, Vigésima Segunda Câmara Cível, Data de Publicação: 23/02/2022) (g.n.)

Portanto, a cobrança da contraprestação não só é legal, por ter amparo na norma federal e municipal, como também é contratualmente devida. Afastá-la seria violar o ato jurídico perfeito e criar uma isenção de preço público sem previsão legal.

Dessa forma, a sentença deve ser reformada para reconhecer a legalidade e a exigibilidade da cobrança da contraprestação anual pela concessão de uso.

A parcial procedência da ação e consequente parcial provimento da Apelação, ensejam a distribuição proporcional das despesas e honorários entre as partes litigantes, na forma do art. 86 do Código de Processo Civil, cabendo a cada parte arcar com os valores devidos a título de honorários advocatícios, estes fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa, na proporção de 70% (setenta por cento) para o autor/apelante e 30% (trinta por cento) para o ente municipal reú/apelado, suspensa a exigibilidade em relação ao apelado por ser beneficiário da justiça gratuita.

Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER e DAR PARCIAL PROVIMENTO ao recurso de Apelação para, reformando em parte a sentença, declarar a exigibilidade da cobrança da contraprestação pecuniária, nos termos do contrato de Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) firmado entre as partes, ficando mantidos os demais termos da referida decisão meritória.

Salvador/BA, Sala das Sessões, data registrada no sistema.

PAULO ALBERTO NUNES CHENAUD

DESEMBARGADOR RELATOR

01-238