PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Primeira Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8000910-30.2023.8.05.0078 |
| Órgão Julgador: Primeira Câmara Cível |
| APELANTE: ESTADO DA BAHIA e outros |
| Advogado(s): |
| APELADO: MARIVALDA EREMITA DE JESUS |
| Advogado(s): |
A presente apelação preenche os pressupostos recursais intrínsecos, quais sejam: cabimento, legitimidade, interesse recursal e inexistência de fato impeditivo ou extintivo ao direito de recorrer.
De igual maneira, o recurso possui os pressupostos extrínsecos: regularidade formal e tempestividade, merecendo, portanto, ser conhecido.
É mais que notório que a saúde é um dever do Estado e um direito do cidadão, estando tal prerrogativa consignada no Texto Constitucional vigente, em vários de seus dispositivos, primordialmente, em seu art. 6º que dispõe:
Art. 6º. São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.
Já o art. 196 da Carta Magna, por sua vez, consagra o princípio acima citado e consigna que:
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.
É entendimento unânime dos Tribunais, no que tange a promoção do direito à saúde, pautado no artigo 196 da Constituição Federal, que a União, Estados e Municípios são solidariamente responsáveis pelo fornecimento gratuito de medicamentos, caracterizando-se como mandamento constitucional, em virtude do referido artigo prescrever a saúde como dever do Estado, sem especificar sobre qual ente da federação recairia este dever, logo, dever de todos.
Nesse contexto, a atribuição dos entes federativos se faz de forma igualitária, abrangendo o fornecimento de serviços e medicamentos, devido ao caráter subjetivo do mandamento constitucional.
A Constituição Federal consagra o Sistema Único de Saúde, que é composto por uma rede regionalizada, hierarquizada e descentralizada, com direção única em cada esfera de governo e que deve prestar atendimento integral, sendo, portanto, dever também do Município e do Estado arcarem com os custos procedimentos médicos.
Também, o art. 23, II da Constituição da República, dispõe que é da competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios "cuidar da saúde e assistência pública", o que nos permite concluir que é dever do Estado o fornecimento de tratamento médicos necessários à manutenção da saúde de todo aquele que dele necessite, constituindo clara ofensa ao direito à vida, a negativa de sua disponibilização.
Por sua vez, o art. 198 da mesma Carta Constitucional, estabelece que "as ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado" de forma descentralizada, "com direção única em cada esfera do governo" e "atendimento integral".
Como se não bastasse, em cumprimento das disposições constitucionais retro, a Lei Federal nº 8.080, de 19.09.1990, igualmente assegura a universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis e "reafirma que a saúde é um direito fundamental do ser humano, devendo o Estado prover as condições indispensáveis ao seu pleno exercício."
Vejamos ainda a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, no que diz respeito à solidariedade dos entes federados:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE. NÃO OCORRÊNCIA. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. SOLIDARIEDADE DOS ENTES FEDERADOS. 1. Conforme o disposto na Súmula 568/STJ, o relator está autorizado, monocraticamente e no âmbito deste Superior Tribunal de Justiça, a dar ou a negar provimento ao recurso quando houver jurisprudência dominante acerca do tema (Corte Especial, Dje 17/3/2016).
2. É remansoso o posicionamento deste Tribunal Superior no sentido de que o funcionamento do Sistema Único de Saúde - SUS é de responsabilidade solidária dos entes federados, de forma que qualquer deles tem legitimidade para figurar no polo passivo de demanda que objetive o acesso a meios e medicamentos para tratamento de saúde.
3. Agravo interno a que se nega provimento.
(AgInt no AREsp 1114798/MG, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 10/10/2017, DJe 26/10/2017)
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. SAÚDE.
PRESTAÇÃO DE MEDICAMENTOS. LEGITIMIDADE PASSIVA. SOLIDARIEDADE ENTRE OS MEMBROS FEDERATIVOS.
1. É solidária a responsabilidade da União, dos Estados-membros e dos Municípios em ação que objetiva a garantia do acesso a tratamento de saúde, razão pela qual o polo passivo da demanda pode ser ocupado por qualquer um deles, isolada ou conjuntamente.
2. Matéria pacificada pelo STF no julgamento do RE 855.178- RG/SE, Rel. Ministro Luiz Fux, DJe 16/3/2015, sob o rito da repercussão geral.
3. Recurso especial provido.
(REsp 1653730/RS, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/08/2017, DJe 23/08/2017)
O STF já assentou esse entendimento:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.
(RE 855178 RG, Relator(a): Min. LUIZ FUX, julgado em 05/03/2015, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-050 DIVULG 13-03-2015 PUBLIC 16-03-2015 )
Na fixação da tese da repercussão geral do RE 855.178/RG (tema 793) pelo STF, consolidou-se o seguinte entendimento: “os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”.
Veja-se que no julgamento do ED no RE 855178, o STF reafirmou a solidariedade dos entes federativos para integrar o polo passivo das demandas de saúde, tendo apenas disciplinado que a obrigação de fazer deve ser direcionada conforme as regras de repartição de competências, devendo ser eventualmente ressarcido o ente que arcar com o cumprimento da obrigação fora de sua competência. Vejamos:
Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE DE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE. DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. 1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente. 2. A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 3. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser propostas em face da União. Precedente específico: RE 657.718, Rel. Min. Alexandre de Moraes. 4. Embargos de declaração desprovidos.
(RE 855178 ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 23/05/2019, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-090 DIVULG 15-04-2020 PUBLIC 16-04-2020)
Conclui-se, pois, que a solidariedade entre os entes da federação para figurar em demandas que versam sobre a promoção do direito à saúde foi reafirmada, sendo garantido ao cidadão ajuizar a demanda em desfavor de quaisquer deles e, nesta perspectiva, não há que se falar em impossibilidade de inclusão do Município no polo passivo da lide.
É entendimento unânime dos Tribunais, no que tange a promoção do direito à saúde, pautado no artigo 196 da Constituição Federal, que a União, Estados e Municípios são solidariamente responsáveis pelo fornecimento gratuito de medicamentos, caracterizando-se como mandamento constitucional, em virtude do referido artigo prescrever a saúde como dever do Estado, sem especificar sobre qual ente da federação recairia este dever, logo, dever de todos.
Nesse contexto, a atribuição dos entes federativos se faz de forma igualitária, abrangendo o fornecimento de serviços e medicamentos, devido ao caráter subjetivo do mandamento constitucional.
Instado a se manifestar sobre a questão, o colendo Superior Tribunal de Justiça, assim tem se pronunciado:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. FORNECIMENTO GRATUITO DE MEDICAMENTOS. DEVER DO ESTADO. DIREITO FUNDAMENTAL À VIDA E À SAÚDE. APRECIAÇÃO DE LAUDO PERICIAL. LIVRE CONVICÇÃO DO JUIZ. AGRAVO INTERNO DO ESTADO DESPROVIDO.
1. É entendimento pacífico desta Corte de que o ordenamento jurídico pátrio adotou o princípio do livre convencimento motivado do julgador, no qual o Juiz pode fazer uso de outros meios para formar sua convicção, sendo certo que o Magistrado não se encontra adstrito ao laudo pericial quando da apreciação e valoração das alegações e das provas existentes nos autos, podendo, inclusive, decidir contrário a ele quando houver nos autos outros elementos que assim o convençam, como ocorre na presente demanda. Precedentes: AgRg no AREsp. 384.337/SP, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, DJe 9.10.2013; AgRg no AREsp. 301.837/SP, Rel. Min. ELIANA CALMON, DJe 24.9.2013; AgRg no AREsp. 309.593/SP, Rel. Min. SÉRGIO KUKINA, DJe 26.6.2013; AgRg no AREsp. 63.463/CE, Rel. Min. GILSON DIPP, DJe 20.6.2012; AgRg no Ag 1.281.365/ES, 5T, Rel. Min. LAURITA VAZ, DJe 24.5.2010.
2. A efetivação da tutela in casu está relacionada à preservação da saúde do indivíduo, de modo que a ponderação das normas constitucionais deve privilegiar a proteção do bem maior que é a vida.
3. Em consonância com os referidos dispositivos constitucionais, a Lei 8.080/90 determina em seus arts. 2o. e 4o. que a saúde pública consubstancia direito fundamental do homem e dever do Poder Público.
4. Comprovado o acometimento do indivíduo, ou de um grupo, por determinada moléstia e necessitando de medicamento para combatê-la, este deve ser fornecido pelo Estado de modo a atender ao princípio maior da garantia à vida e à saúde.
5. Ressalte-se, ainda, que não há no ordenamento, jurídico brasileiro qualquer exigência que condicione o fornecimento de medicamento à prescrição exclusivamente por médico da rede pública.
Nesse sentido: REsp. 1.614.636/PI, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 9.9.2016; AgRg no Ag 1.107.526/MG, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe 29.11.2010; AgRg no Ag 1.194.807/MG, Rel. Min. LUIZ FUX, DJe 1.7.2010.
6. Agravo Interno do ESTADO DO RIO DE JANEIRO desprovido.
(AgInt no REsp 1309793/RJ, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 28/03/2017, DJe 07/04/2017)
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. TRATAMENTO DE SAÚDE. AGRAVADA PORTADORA DE PSORÍASE EM ESTÁGIO AVANÇADO. MEDICAMENTO NÃO INCORPORADO À LISTA DO SUS. DEVER DO ESTADO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. ART. 196 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
1. A norma prevista no artigo 196 da CF estabelece que a saúde é direito de todos e dever do Estado, tendo ele, por conseguinte, a obrigação de zelar pela saúde de seus cidadãos, obrigação que abrange o fornecimento de medicamentos necessários ao tratamento de saúde de quem não tenha condições para custeá-lo.
2. A recorrente comprovou a doença que lhe acomete, bem como a necessidade de seu fornecimento.
3. O argumento de que, por não constar da lista do SUS, não deve ser fornecido o medicamento pleiteado pela agravada, não exime a parte agravante do dever constitucionalmente previsto.
4. Agravo interno a que se nega provimento.
(AgInt no REsp 1268641/PR, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 07/02/2017, DJe 17/02/2017)
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. TRATAMENTO DE SAÚDE. IDOSA. PORTADORA DE DIABETES MELLITUS, HIPERTENSÃO ARTERIAL, ASMA BRÔNQUICA E HÉRNIA DE DISCO. PRESCRIÇÃO SUBSCRITA POR PROFISSIONAL DA REDE MUNICIPAL DE SAÚDE. NECESSIDADE DAS MEDICAÇÕES PLEITEADAS. ARTS. 196 E 230 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ART. 15, § 2º DO ESTATUTO DO IDOSO. PROTEÇÃO INTEGRAL E PRIORIDADE ABSOLUTA NA EFETIVAÇÃO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS DO IDOSO.
1. A norma prevista no artigo 196 da CF estabelece que a saúde é direito de todos e dever do Estado, tendo ele, por conseguinte, a obrigação de zelar pela saúde de seus cidadãos, obrigação que abrange o fornecimento de medicamentos necessários ao tratamento de saúde de quem não tenha condições para custeá-lo.
2. A alegada escassez de recursos financeiros dos entes públicos não prevalece frente à ordem constitucionalmente estatuída de priorização da saúde, eis que o direito à efetiva saúde deve sobrepor-se a eventual embaraço administrativo apregoado pelo Estado, mesmo que em causa o direito de uma pessoa, hoje idosa com 70 anos de idade (fls. 23/24), como sucede na hipótese ora examinada.
3. Extrai-se dos autos que a agravada possui Diabetes Mellitus, Hipertensão Arterial, Asma Brônquica e Hérnia de Disco, razão pela qual há indicação do uso dos medicamentos relacionados na prescrição de fls. 26/31, subscrita por profissional da rede municipal de saúde.
4. Convém asseverar o fato de os medicamentos não constarem da lista do SUS, que não exime a parte recorrida do dever constitucionalmente previsto.
5. Tratando-se a postulante de idosa, cujo interesse encontra-se normativamente respaldado na Constituição Federal em seus arts. 196 (direito de todos à saúde) e 230 (proteção especial o idoso), reproduzido no Estatuto do Idoso (art. 15, § 2º), merece prosperar o recurso especial.
5. Agravo interno a que se nega provimento.
(AgInt no REsp 1111581/SP, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/09/2016, DJe 04/10/2016)
No caso em comento, percebe-se que a parte autora possui quadro delicado de saúde, pois é portadora de esclerose múltipla, com alta carga lesional, e necessita da realização de fisioterapia uroginecológica por incontinência urinária, devendo-se destacar que os elementos dos autos denotam que ela não possui condições financeiras para custear o tratamento desta enfermidade, fazendo jus ao amparo do direito constitucionalmente assegurado.
O STF já assentou esse entendimento:
Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. FORNECIMENTO DE FRALDAS DESCARTÁVEIS. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO CONSTANTE DOS AUTOS. SÚMULA 279 DO STF. DIREITO À SAÚDE: DEVER DO ESTADO. ART. 196 DA CONSTITUIÇÃO. AGRAVO IMPROVIDO. I – Para dissentir da conclusão adotada pelo acórdão recorrido quanto à necessidade do fornecimento de fraldas descartáveis para fins de se assegurar a saúde do recorrido, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, o que atrai a incidência da Súmula 279 do STF. Precedentes. II – O Estado tem o dever de efetivar as prestações necessárias à garantia da saúde da população, nos termos do art. 196 da Lei Maior. Precedentes. III – Agravo regimental improvido.
(ARE 746378 AgR, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, julgado em 10/09/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-190 DIVULG 26-09-2013 PUBLIC 27-09-2013)
CONSTITUCIONAL. RECURSO ORDINÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA OBJETIVANDO O FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO (RILUZOL/RILUTEK) POR ENTE PÚBLICO À PESSOA PORTADORA DE DOENÇA GRAVE: ESCLEROSE LATERAL AMIOTRÓFICA - ELA. PROTEÇÃO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS. DIREITO À VIDA (ART. 5º, CAPUT, CF/88) E DIREITO À SAÚDE (ARTS. 6º E 196, CF/88). ILEGALIDADE DA AUTORIDADE COATORA NA EXIGÊNCIA DE CUMPRIMENTO DE FORMALIDADE BUROCRÁTICA
1 - A existência, a validade, a eficácia e a efetividade da Democracia está na prática dos atos administrativos do Estado voltados para o homem. A eventual ausência de cumprimento de uma formalidade burocrática exigida não pode ser óbice suficiente para impedir a concessão da medida porque não retira, de forma alguma, a gravidade e a urgência da situação da recorrente: a busca para garantia do maior de todos os bens, que é a própria vida.
2 - É dever do Estado assegurar a todos os cidadãos, indistintamente, o direito à saúde, que é fundamental e está consagrado na Constituição da República nos artigos 6º e 196.
3 - Diante da negativa/omissão do Estado em prestar atendimento à população carente, que não possui meios para a compra de medicamentos necessários à sua sobrevivência, a jurisprudência vem se fortalecendo no sentido de emitir preceitos pelos quais os necessitados podem alcançar o benefício almejado (STF, AG nº 238.328/RS, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ 11/05/99; STJ, REsp nº 249.026/PR, Rel. Min. José Delgado, DJ 26/06/2000).
4 - Despicienda de quaisquer comentários a discussão a respeito de ser ou não a regra dos arts. 6º e 196, da CF/88, normas programáticas ou de eficácia imediata. Nenhuma regra hermenêutica pode sobrepor-se ao princípio maior estabelecido, em 1988, na Constituição Brasileira, de que "a saúde é direito de todos e dever do Estado" (art. 196).
5 - Tendo em vista as particularidades do caso concreto, faz-se imprescindível interpretar a lei de forma mais humana, teleológica, em que princípios de ordem ético-jurídica conduzam ao único desfecho justo: decidir pela preservação da vida.
6 - Não se pode apegar, de forma rígida, à letra fria da lei, e sim, considerá-la com temperamentos, tendo-se em vista a intenção do legislador, mormente perante preceitos maiores insculpidos na Carta Magna garantidores do direito à saúde, à vida e à dignidade humana, devendo-se ressaltar o atendimento das necessidades básicas dos cidadãos. 7 - Recurso ordinário provido para o fim de compelir o ente público (Estado do Paraná) a fornecer o medicamento Riluzol (Rilutek) indicado para o tratamento da enfermidade da recorrente. (STJ – 1ª T., ROMS nº 11.183/PR, Rel. Min. José Delgado, DJ 04.09.2000, p. 121, RSTJ 138/52)
Desta forma, as peculiaridades do processo, aliadas à ausência de uma fundamentação relevante capaz de demonstrar a impossibilidade de cumprimento da decisão não revelam a necessidade de modificação do decisum neste aspecto.
O escudo utilizado pela Administração na grande maioria dos processos contra si movidos é a impossibilidade de cumprimento de determinada medida judicial ou a implementação de dada política pública em virtude da impossibilidade de recursos para fazê-lo ou o risco incorrer o administrador em infração prevista na Lei de Responsabilidade Fiscal em virtude do uso de verbas de forma diferente do que aquela lei prescreve. A isso muitos tem dado a nomenclatura de reserva do possível.
No que diz respeito à invocação da reserva do possível nas demandas de saúde, o STF já assentou que “esta Corte, ponderando os princípios do “mínimo existencial” e da “reserva do possível”, decidiu que, em se tratando de direito à saúde, a intervenção judicial é possível em hipóteses como a dos autos, nas quais o Poder Judiciário não está inovando na ordem jurídica, mas apenas determinando que o Poder Executivo cumpra políticas públicas previamente estabelecidas” (RE 642536 AgR, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 05/02/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-038 DIVULG 26-02-2013 PUBLIC 27-02-2013).
No que diz respeito a condenação dos entes públicos ao pagamento de honorários sucumbenciais à Defensoria Pública, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário n°1.140.005/RJ, com repercussão geral, fixou as seguintes teses:
Tema:
1002 - Discussão relativa ao pagamento de honorários à Defensoria Pública, em litígio com ente público ao qual vinculada.
Tese:
I. É devido o pagamento de honorários sucumbenciais à Defensoria Pública, quando representa parte vencedora em demanda ajuizada contra qualquer ente público, inclusive aquele que integra;
II. O valor recebido a título de honorários sucumbenciais deve ser destinado, exclusivamente, ao aparelhamento das Defensorias Públicas, vedado o seu rateio entre os membros da instituição.
Quanto a condenação do Município ao pagamento de honorários sucumbenciais à Defensoria Pública, a Corte Especial do STJ, em Recurso Especial n°1.108.013/RJ submetido à sistemática prevista no art. 543-C do CPC/73, firmou o seguinte entendimento de tema repetitivo, vejamos:
Tema 129: Reconhece-se à Defensoria Pública o direito ao recebimento dos honorários advocatícios se a atuação se dá em face de ente federativo diverso do qual é parte integrante.
Veja-se que a Lei Complementar n° 26/2006, que dispõe sobre a organização da Defensoria Pública estadual, estabeleceu o seguinte:
Art. 6º - Constituem receitas da Defensoria Pública do Estado da Bahia:
[…]
II - os honorários advocatícios, em razão da aplicação do princípio da sucumbência, nas ações em que qualquer dos seus representantes tiver atuado, exceto com relação às pessoas jurídicas de direito público da administração direta e indireta;
Por sua vez, a Lei Estadual n° 11.045/2008, que cria o Fundo de Assistência Judiciária da Defensoria Pública do Estado da Bahia – FAJDPE/BA, prevê que:
Art. 3º - Constituem receitas do Fundo:
I - as verbas de sucumbência das causas em que a Defensoria Pública do Estado da Bahia atuar, exceto nas ações contra entes da Administração Pública direta e indireta;
Cumpre asseverar que os honorários de sucumbência constituem matéria de natureza eminentemente processual, razão pela qual entendo que o Estado da Bahia não poderia legislar sobre o assunto, eximindo determinados entes da condenação ao pagamento de honorários advocatícios, sob pena de violação ao art. 22, I, da CF.
No caso em apreço, é necessário tecer algumas considerações acerca do julgamento do RE 1.140.005/RJ, que culminou na edição da tese de Repercussão Geral de n° 1002 do STF.
Com efeito, em seu voto, o Ministro Luís Roberto Barroso esclareceu que:
[…] a matéria deve ser rediscutida por esta Corte, à luz das alterações constitucionais promovidas pelas Emendas Constitucionais nos 45/2004, 74/2013 e 80/2014, que reforçaram o papel institucional da Defensoria Pública e sua autonomia.
Por meio da EC nº 74/2013, o constituinte derivado estendeu expressamente à Defensoria Pública da União as garantias institucionais asseguradas às Defensorias dos estados pela EC nº 45/2004, quais sejam, autonomia funcional, administrativa e orçamentária (art. 134, § 2º e 3º, CF2). Já a EC nº 80/2014 deu nova redação ao caput do art. 134, reforçando o caráter permanente da instituição, sua importância para o regime democrático e seu papel na promoção dos direitos humanos e na defesa dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, dos necessitados3. Além disso, a EC nº 80/2014 estendeu às Defensorias Públicas as garantias da unidade, da indivisibilidade e da independência funcional, asseguradas à magistratura (art. 93, CF), assim como a competência para propor ao Poder Legislativo alterações na estrutura da instituição (art. 96, II, CF).
Para concretizar essa autonomia, o artigo 168 da Constituição, também alterado pela EC nº 45/2004, assegura que “os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos (...)”.
Assim, ainda que a Constituição não tenha atribuído, de forma expressa, autonomia financeira à Defensoria, assegurou as duas prerrogativas que materializam essa autonomia: o poder de elaborar a própria proposta orçamentária, atendidos os limites previstos na Lei de Diretrizes Orçamentárias, e o direito de receber do Estado os recursos correspondentes às dotações orçamentárias aprovadas até o dia 20 (vinte) de cada mês, sem possibilidade de contingenciamento de verbas pelo Poder Executivo.
O relator também pontuou que a questão referente à autonomia financeira da Defensoria Pública já havia sido analisada pelo STF em outras oportunidades, valendo destacar do seu voto o seguinte:
O Supremo Tribunal Federal já reconheceu a autonomia financeira da Defensoria em algumas oportunidades. Na ADPF 307 MCRef, Rel. Min. Dias Toffoli, j. em 19.12.20136, a Corte analisou a possibilidade de o Governador deixar de consolidar, no Projeto de Lei Orçamentária encaminhado à Assembleia Legislativa, a proposta orçamentária da Defensoria do Estado, reduzindo os valores aprovados pela instituição, ainda que dentro do limite instituído na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Nessa oportunidade, o STF afirmou a inconstitucionalidade de medidas que resultem em subordinação da Defensoria Pública ao Poder Executivo, por implicarem violação da autonomia funcional, administrativa e financeira da instituição.
Na ADI 4.056, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. em 07.03.20127, o STF afirmou que as mudanças estabelecidas pela EC nº 45/2004 incrementaram a capacidade de autogoverno da Defensoria Pública, assegurando-lhe autonomia funcional, administrativa e financeira, sendo inconstitucional qualquer medida normativa que pretenda subordiná-las ao Executivo ou demais Poderes. Sob esse fundamento, declarou a inconstitucionalidade de lei do Estado do Maranhão que inseria a Defensoria Pública na estrutura do Poder Executivo estadual. O mesmo raciocínio permeou outros precedentes sobre as Defensorias Públicas, como a ADI 3.965, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. em 07.03.2012, e a ADI 5.296 MC, Rel. Min. Rosa Weber, j. em 18.05.2016.
Da mesma forma, na ADPF 339, Rel. Min. Luiz Fux8, e na ADPF 384, Rel. Min. Edson Fachin9, o STF assegurou o repasse, sob a forma de duodécimos e até o dia 20 de cada mês, da integralidade dos recursos orçamentários destinados à Defensoria Pública do Estado pela Lei Orçamentária Anual. Afirmou que, ao incluir a Defensoria Pública no rol de instituições do art. 168 da CF10, o poder constituinte derivado objetivou propiciar condições materiais para a efetiva fruição do direito de acesso à justiça pela população economicamente hipossuficiente. Essa finalidade é frustrada quando o Poder Executivo retém os duodécimos referentes às dotações orçamentárias da instituição.
Sob este prisma, percebe-se que a ratio decidendi do julgamento do Supremo tribunal Federal reputa inconstitucional toda e qualquer medida que resulte em subordinação da Defensoria Pública ao Poder Executivo ou demais Poderes, por implicar em violação da sua autonomia funcional, administrativa e financeira.
De acordo com o Ministro Luís Roberto barroso, este entendimento decorre do fato de que:
[…] As Defensorias Públicas deixaram de ser consideradas órgãos da administração direta, tornando-se instituições públicas permanentes e essenciais à função jurisdicional do Estado. Assim, não devem mais ser vistas como um órgão auxiliar do governo, mas como órgãos constitucionais independentes, sem subordinação ao Poder Executivo.
Com efeito, nos desenhos constitucionais modernos, a tradicional separação de poderes em Legislativo, Judiciário e Executivo parece ser insuficiente para explicar toda a complexidade de funções exercidas pelo Estado. Existem novas formas institucionais que não podem ser categorizadas como integrantes de um desses poderes. Nesse cenário, instituições como o Ministério Público e a Defensoria Pública qualificam-se como órgãos constitucionalmente autônomos, que não fazem parte da estrutura clássica dos poderes estatais.
Com efeito, a defesa da autonomia organizacional da Defensoria Pública passa necessariamente pela questão orçamentária, tendo em vista que “ter à disposição do órgão recursos próprios geridos de forma independente significa, em larga medida, ampliar e fortalecer as oportunidades de investimentos e planejamento estratégico”.
Nesta toada, não há que prevalecer a ideia de que as referidas leis teriam o condão de exonerar o ente público do pagamento da verba sucumbencial discutida, haja vista que a questão foi decidida pelo Plenário do STF, o qual, repise-se, “afirmou a inconstitucionalidade de medidas que resultem em subordinação da Defensoria Pública ao Poder Executivo, por implicarem violação da autonomia funcional, administrativa e financeira da instituição”.
As normas em questão representam uma renúncia de verba que compromete significativamente o Fundo de Aparelhamento da Defensoria Pública, o que foi vedado de forma expressa pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento em questão, sob a perspectiva de desestímulo à litigiosidade infundada e da melhoria do atendimento à população carente. Veja-se:
Além da justificativa constitucional para o pagamento de honorários sucumbenciais às defensorias, a possibilidade de imposição do pagamento de honorários ao Estado-membro encontra também justificativas do ponto de vista pragmático: os honorários devem servir ao aparelhamento dessas instituições e como desestímulo à litigiosidade excessiva.
Como visto, a atual estrutura da Defensoria Pública, apesar dos progressos, continua insuficiente para atender todas as comarcas e unidades jurisdicionais do país, o que compromete diretamente o acesso à justiça da parte mais pobre da população. O art. 4º, XXI, da LC nº 80/1994 garante à Defensoria o recebimento e a execução das verbas sucumbenciais decorrentes de sua atuação, inclusive quando devidas por quaisquer entes públicos, destinando-as a fundos geridos pela Defensoria Pública e destinados, exclusivamente, ao aparelhamento da Defensoria Pública e à capacitação profissional de seus membros e servidores. Deve-se, portanto, rejeitar o argumento de que o recebimento de honorários pela Defensoria corresponde, na verdade, ao atendimento de uma pauta corporativista: tais recursos, em vez de serem rateados entre os defensores, estão voltados para a melhor formação dos membros da Defensoria Pública e para a estruturação de suas unidades, contribuindo para o incremento da qualidade do atendimento à população carente, de forma a garantir a efetividade do acesso à justiça.
Por outro lado, a possibilidade de imposição de honorários em favor da Defensoria Pública atua, também, como estímulo à autocomposição de conflitos, desincentivando a oposição de resistência injustificada por parte daquele ente público que é legitimamente demandado. A ausência de condenação do Estado ao pagamento de honorários de sucumbência à Defensoria Pública pode atuar como estímulo à interposição de recursos inviáveis e protelatórios pelo ente público, prolongando em demasia o processo e a solução do conflito de interesses. A eventual condenação em honorários deve servir como estímulo à resolução administrativa dos conflitos, em especial por meio da criação de câmaras de conciliação e mediação de conflitos individuais entre o Estado e a Defensoria Pública.
Com efeito, o excesso de litigiosidade traz como consequências negativas não apenas os gastos financeiros, relativos ao custo da máquina judiciária, mas também uma piora nos serviços prestados por todo o sistema de justiça, acarretando congestionamento nos juízos e tribunais e perda de qualidade na prestação jurisdicional, comprometendo o próprio acesso à Justiça. No caso das demandas patrocinadas pela Defensoria, devemos lembrar que essa sobrecarga penaliza os grupos sociais mais vulneráveis da população, que demandam da atuação dessa instituição para a efetivação de seus direitos fundamentais mais básicos.
Diante de tais argumentos, não há que se cogitar a existência de violação à súmula vinculante n° 10 do STF pela não aplicação das normas estaduais mencionadas, tendo em vista que inexiste, no caso, violação a reserva de plenário, uma vez que o julgamento do Tema 1002 foi proferido pelo Plenário do STF, e o próprio Supremo Tribunal possui entendimento no sentido de que:
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO – ALEGAÇÃO DE OFENSA À SÚMULA VINCULANTE 10/STF – DECISÃO FUNDADA EM JURSIPRUDÊNCIA DESTA CORTE - NÃO CABIMENTO DA RECLAMAÇÃO – PRECEDENTES - AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A jurisprudência deste Supremo Tribunal é pacífica no sentido de que é desnecessária a submissão de demanda judicial à regra da reserva de plenário na hipótese em que a decisão judicial estiver fundada em jurisprudência do Plenário do Supremo Tribunal Federal ou em Súmula deste Tribunal, nos termos dos arts. 97 da Constituição Federal, e 949 do CPC/2015. 2. Agravo regimental, interposto em 21.06.2016, a que se nega provimento.
(Rcl 24284 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Primeira Turma, julgado em 22-11-2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-098 DIVULG 10-05-2017 PUBLIC 11-05-2017)
CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. IMPOSTO SOBRE PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANA. IPTU. PROGRESSIVIDADE FISCAL. VEDAÇÃO EM PERÍODO ANTERIOR À EC 29/2000. PROCESSUAL CIVIL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL. PROCEDIMENTO. AGRAVO REGIMENTAL. NEGATIVA DE PROVIMENTO. 1. "É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana" (Súmula 668/STF). Reiterada aplicação às leis do Município do Rio de Janeiro. 2. Não há reserva de Plenário (art. 97 da Constituição) à aplicação de jurisprudência firmada pelo Pleno ou por ambas as Turmas desta Corte. Ademais, não é necessária identidade absoluta para aplicação dos precedentes dos quais resultem a declaração de inconstitucionalidade ou de constitucionalidade. Requer-se, sim, que as matérias examinadas sejam equivalentes. Assim, cabe à parte que se entende prejudicada discutir a simetria entre as questões fáticas e jurídicas que lhe são peculiares e a orientação firmada por esta Corte. 3. De forma semelhante, não se aplica a reserva de Plenário à constante rejeição, por ambas as Turmas desta Corte, de pedido para aplicação de efeitos meramente prospectivos à decisão. De qualquer forma, a questão não tem relevância constitucional (RE 592.321-RG, rel. Min. Cezar Peluso, DJe de 09.10.2009). 4. Sob pena de caracterização como simples falácia ad terrorem, compete ao ente federado demonstrar com precisão numérica a inviabilização da atividade estatal, pretensamente causada pelo dever de reparação de danos reconhecido pelo Judiciário. 5. Constitui inadmissível apelo à catástrofe a afirmação de que o custo da reparação reconhecida pelo Judiciário será distribuído a toda a sociedade, com o aumento da carga tributária. Antes de tudo, questão política-legislativa, que deve ser partilhada com os cidadãos pelos meios legalmente previstos. Insuficiência para afastar, tão-somente por si, direito individual ao ressarcimento de dano tributário. Agravo regimental ao qual se nega provimento.
(AI 607616 AgR, Relator(a): JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, julgado em 31-08-2010, DJe-185 DIVULG 30-09-2010 PUBLIC 01-10-2010 EMENT VOL-02417-07 PP-01451)
Pelas razões expostas, o voto é no sentido de NEGAR PROVIMENTO AOS RECURSOS, para manter inteiramente a sentença hostilizada, por estes e pelos seus próprios fundamentos.
PRESIDENTE
DES. MÁRIO AUGUSTO ALBIANI ALVES JÚNIOR
RELATOR
(assinado digitalmente)
PROCURADOR(A) DE JUSTIÇA