PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. INDEFERIMENTO DE LIMINAR. SUSPENSÃO CAUTELAR DO DIREITO DE LICITAR E CONTRATAR. PORTARIA Nº 111/2024. PODER DE CAUTELA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo de Instrumento interposto contra decisão que indeferiu pedido liminar em Mandado de Segurança, o qual visava suspender os efeitos da Portaria nº 111, de 03/07/2024, que aplicou medida cautelar de suspensão do direito de licitar e contratar com a Administração Pública Estadual pelo prazo de 90 (noventa) dias, prorrogáveis por igual período.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

1. Há três questões em discussão: (i) saber se a medida cautelar administrativa prevista no art. 183 da Lei Estadual nº 12.209/2011 é constitucional e possui respaldo legal; (ii) saber se a Administração Pública pode adotar medida cautelar de suspensão do direito de licitar antes da conclusão do processo administrativo sancionador; e (iii) saber se estão presentes os requisitos para concessão de liminar em mandado de segurança (fumus boni iuris e periculum in mora).

III. RAZÕES DE DECIDIR

1. O poder de cautela da Administração Pública encontra fundamento nos princípios constitucionais que regem a atividade administrativa, notadamente os princípios da supremacia do interesse público sobre o privado, da indisponibilidade do interesse público e da autotutela, consagrados no art. 37 da Constituição Federal.
2. O art. 183 da Lei Estadual nº 12.209/2011 não padece de inconstitucionalidade, pois os Estados podem editar normas complementares sobre processo administrativo, desde que não contrariem as diretrizes federais, conforme decidido pelo STF no julgamento do RE 1188352/DF. O dispositivo regula o processo administrativo no âmbito da administração pública estadual, não invadindo a competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação (art. 22, XXVII, da CF/88).
3. A medida cautelar administrativa, ainda que implique em suspensão provisória do direito de licitar e contratar, não se confunde com a sanção definitiva. Enquanto esta pressupõe o encerramento do processo administrativo com exercício pleno do contraditório e da ampla defesa, aquela possui natureza eminentemente preventiva, destinando-se a evitar a consumação ou o agravamento de danos ao interesse público durante a tramitação do processo administrativo.
4. A adoção de medida cautelar prescinde do encerramento do processo administrativo sancionador, justamente por seu caráter preventivo e provisório. Exigir a conclusão do PAD para a adoção de providências acautelatórias esvaziaria por completo a utilidade da medida, que tem por finalidade justamente evitar que, durante a tramitação do processo, sejam firmados novos contratos que possam resultar em danos ao patrimônio público.
5. O processo administrativo foi conduzido com plena observância das garantias constitucionais, tendo sido assegurado à empresa agravante o direito de se manifestar sobre os fatos apurados. O parecer da PGE demonstra que foram analisados elementos concretos extraídos do processo administrativo originário, concluindo pela legitimidade e necessidade da medida cautelar.
6. As peças constantes do processo administrativo apontam graves irregularidades contratuais, dentre as quais se destacam falhas na entrega de fardamento, fornecimento de EPIs e postos de trabalhos descobertos, atrasos reiterados no pagamento de salários e vale transporte, bem como do FGTS dos funcionários, o que recomenda a cautela adotada pelo Ente Público.
7. Não se evidencia, de plano, a prática de qualquer desvio de finalidade. A decisão de sobrestar o processo administrativo e prorrogar o contrato anterior foi motivada pelo interesse público e pela necessidade de continuidade do serviço. Posteriormente, diante da iminência de celebração de novo contrato e considerando os graves indícios de irregularidades apurados, a Administração prudentemente adotou medida cautelar para evitar a assunção de novos riscos ao erário.
8. A circunstância de a empresa ter sido vencedora em outros certames não a exime da medida cautelar imposta, pois a apuração de irregularidades contratuais autoriza a Administração a adotar providências acautelatórias que impeçam a celebração de novos contratos, independentemente da fase em que se encontre o procedimento licitatório, nos termos do art. 66 da Lei Estadual nº 14.634/2023.
9. Não restam evidenciados, de plano, o direito líquido e certo alegado ou a adoção de conduta eivada de ilegalidade ou abuso de poder por parte da autoridade impetrada, não se justificando a concessão da liminar pretendida.

IV. DISPOSITIVO E TESE

1. Agravo de Instrumento conhecido e desprovido. Tutela recursal de urgência revogada. Agravo Interno prejudicado.

Tese de julgamento: "1. É legítima a adoção de medida cautelar administrativa de suspensão provisória do direito de licitar e contratar, com fundamento no poder de autotutela da Administração Pública e nos princípios da supremacia do interesse público, quando presentes elementos concretos que indiquem irregularidades contratuais graves e risco de dano ao erário, observando-se a instauração do respectivo processo administrativo. 2. A medida cautelar administrativa possui natureza preventiva e prescinde da conclusão do processo administrativo sancionador, não se confundindo com a sanção definitiva. 3. O art. 183 da Lei Estadual nº 12.209/2011 não padece de inconstitucionalidade, pois regula o processo administrativo estadual sem invadir a competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação."

Dispositivos relevantes citados: CF/88, arts. 5º, LXIX, LIV e LV, 22, XXVII, e 37, caput; Lei Estadual nº 12.209/2011, art. 183; Lei Estadual nº 14.634/2023, art. 66; Lei Federal nº 12.016/2009, arts. 1º e 7º, III.

Jurisprudência relevante citada: STF, RE 1188352/DF; STF, Súmulas 346 e 473; TJBA, Agravo de Instrumento nº 8049783-04.2023.8.05.0000, Rel. Des. Geder Luiz Rocha Gomes, Quinta Câmara Cível, j. 20/02/2024.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 8048091-33.2024.8.05.0000, em que figuram como apelante PRIME SERVICOS E EMPREENDIMENTOS EIRELI - EPP e como apelada ESTADO DA BAHIA.

ACORDAM os magistrados integrantes da Terceira Câmara Cível do Estado da Bahia, EM NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, nos termos do voto do relator. 

 Salvador, .

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 TERCEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 16 de Dezembro de 2025.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Trata-se de AGRAVO DE INSTRUMENTO interposto por PRIME SERVIÇOS E EMPREENDIMENTOS EIRELI - EPP em face de decisão interlocutória proferida pelo Juízo da 6ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador, nos autos do Mandado de Segurança nº 8099700-52.2024.8.05.0001, no sentido de indeferir o pedido de antecipação de tutela formulado pela impetrante.

Em suas razões recursais (ID. 66682508), a agravante defende a necessidade de reforma da decisão para que seja concedida tutela de urgência suspendendo os efeitos da Portaria nº 111/2024, que aplicou sanção cautelar impedindo-a de licitar e contratar com a administração estadual por 90 dias, prorrogáveis, e de assumir o contrato do PE 154/2024.

A agravante alega inconstitucionalidade da medida cautelar do art. 183 da Lei Estadual nº 12.209/2011, por não estar positivada em lei e invadir competência privativa da União. Sustenta contradição da Administração, que sobrestou processo sancionador iniciado em 2020 para prorrogar contrato 039/2019 por mais 12 meses, mas posteriormente utilizou-se dos mesmos fundamentos daquele processo para aplicar sanção cautelar em processo autônomo, visando impedir a contratação no PE 154/2024.

Argumenta violação ao devido processo legal, contraditório e ampla defesa, pois a sanção foi aplicada sem prévia homologação de parecer e sem direito de defesa. Afirma que havia remédio mais adequado no art. 66 da Lei Estadual nº 14.634/2023, que permite exclusão de licitante com garantia de manifestação do interessado.

Sustenta desvio de finalidade, pois a medida buscou evitar contratação específica, mas expandiu seus efeitos para além do certame, impedindo participação em outras licitações. Aponta omissões na decisão recorrida, mesmo após embargos de declaração, quanto ao sobrestamento do processo anterior, à abrangência da sanção além do PE 154/2024, à inconstitucionalidade da medida cautelar e à não apreciação individualizada dos quatro itens do pedido liminar.

Alega urgência, destacando perigo de dano irreparável pela perda do contrato do PE 154/2024, pela desclassificação no PE 084/2024 (com prazo recursal até 02/08/2024) e pela impossibilidade de participar de outras licitações e prorrogar contratos durante o período de 90 dias.

Com isso, pede que seja dado provimento ao recurso nos seguintes termos:

"1-A antecipação dos efeitos da sentença, pela concessão da tutela de urgência em caráter liminar, inaudita altera pars, para que V. Exa. determine à indigitada autoridade coatora, Superintendente de Serviços Logísticos da SAEB, suspenda, no prazo de 24 (vinte e quatro) horas, a aplicação da pena descrita na PORTARIA Nº 111 DE 03 DE JULHO DE 2024, referente ao PA 019.5205.2024.0106060-39:

1.1 Anulando a decisão que impede a Impetrante de participar de quaisquer licitações estaduais e celebrar contratos com o Estado, pelo prazo de 90 (noventa) dias, autorizada a prorrogação por igual período;

1.2 Determinando o cancelamento do impedimento da impetrante de assumir o contrato do PE 154/2024, revogando os atos posteriores a sanção da Impetrante, mormente a habilitação da empresa PERFIL TERCEIRIZAÇAO E SERVIÇOS LTDA;

1.3 Que a Autoridade Coatora proceda, no prazo de 24h, com a retirada da cominação dos cadastros e sites eletrônicos oficiais nos quais tenha sido registrada a sanção, como CADASTRO UNIFICADO DE FORNECEDORES DA SAEB, COMPRASNET, SIMPAS, CEIS, Portal da Transparência, SICOF, entre outros, nos quais tenham sido inseridas a pena, até ulterior ordem deste Juízo, sob pena de aplicação das penalidades legalmente admitidas, inclusive multa diária;

1.4 Como pedido subsidiário, caso V. Exa. não conceda o quanto pedido nos itens acima supra, que determine a suspensão do certame 154/2024 até o julgamento desse writ, sob pena de multa diária."

A decisão proferida no ID 66771572 concedeu a tutela recursal de urgência, suspendendo os efeitos da portaria impugnada.

Em contrarrazões (ID. 68840395), o ESTADO DA BAHIA juntou cópia da intervenção administrativa que fundamentou a sanção e pugnou pela negativa de provimento ao recurso, sustentando a regularidade de sua conduta.

Consta do Id 68967818 agravo interno manejado pelo ESTADO DA BAHIA em face da decisão monocrática acima referida.

Intimada, a parte autora/agravante, ofertou contrarrazões ao agravo interno (ID 70090920).

Com vista dos autos, a douta Procuradoria de Justiça se posicionou pela não provimento do agravo (ID 79043049).

É O RELATÓRIO, com o qual restituo os autos à Secretaria, solicitando a sua inclusão em pauta para julgamento (CPC, art. 931), destacando, outrossim, a possibilidade de sustentação oral na espécie, conforme arts. 937 do CPC e 187, I, do RITJBA.

Salvador/BA, 25 de novembro de 2025.

Gustavo Silva Pequeno

Juiz Convocado/Relator

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Encontra-se o recurso regularmente instruído, bem como tempestivo, sendo cabível, neste caso, por aplicação do art. 1015, I do CPC.

Consoante relatado, cuida-se de Agravo de Instrumento interposto em face de decisão que indeferiu pedido liminar formulado em sede de mandado de segurança, o qual visava a suspensão da aplicação da pena descrita na Portaria nº 111, de 03/07/2024, referente ao PA 019.5205.2024.0106060-39.

Não tendo sido levantadas questões preliminares, adentro, do logo, no mérito do recurso.

Vale salientar, de início, que este agravo visa discutir tão somente a legalidade da decisão atacada, não sendo permitido o debate de questões ainda não resolvidas pelo juízo de origem, sob pena de supressão de instância.

Assentada esta premissa, do exame dos fólios e independentemente das demais questões ventiladas pelo recorrente, conclui-se que o presente agravo não merece ser provido, posto que ausentes os requisitos autorizadores da liminar indeferida pela douta a quo.

É que nos termos do artigo 5º, inciso LXIX, da Constituição Federal e do artigo 1º da Lei Federal nº 12.016/2009, o Mandado de Segurança constitui uma garantia constitucional destinada à proteção de direito individual ou coletivo, líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, manejável quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica exercendo atribuições do poder público.

E para a concessão de medida liminar em sede de Mandado de Segurança, como cediço, é necessária a presença de fundamento relevante (fumus boni iuris) e receio de que do ato impugnado possa resultar a ineficácia da medida (periculum in mora), nos moldes estabelecidos pelo art. 7º, III da Lei nº 12.016/2009.

Destaca-se que o fundamento relevante não se confunde com certeza jurídica, mas demanda a demonstração, mediante cognição sumária, de que a pretensão deduzida possui fundamento plausível e significativa chance de êxito ao final do processo. Por sua vez, o periculum in mora caracteriza-se pela urgência na concessão da medida, sob pena de perecimento do direito ou de prejuízo irreparável ou de difícil reparação à parte requerente.

No caso em tela, aduz o recorrente que a parte impetrada não poderia ter adotado a medida cautelar por ausência de previsão legal para tanto.

Contudo, tenho que os argumentos trazidos em suas razões não se mostram aptos a evidenciar a probabilidade do direito alegado.

É que, com relação ao art. 183 da Lei Estadual nº 12.209/2011, na esteira do que destacado no bem traçado parecer da douta Procuradoria de Justiça, o STF, no julgamento do RE 1188352/DF, já decidiu que os Estados podem editar normas complementares sobre licitações, desde que não contrariem as diretrizes federais.

Para além disso, urge também destacar a tese alusiva à suposta invasão da competência legislativa da União, em afronta ao que estabelece o art. 22, XXVII da Carta Magna, igualmente não se mostra plausível, haja vista que este refere-se às normas gerais de licitação e contratação, ao passo que o aludido Normativo Estadual regula o processo administrativo no âmbito da administração pública.

Neste contexto, sabe-se que o poder de cautela da Administração encontra fundamento nos princípios constitucionais que regem a atividade administrativa, notadamente os princípios da supremacia do interesse público sobre o privado, da indisponibilidade do interesse público e da autotutela, consagrados no caput do art. 37 da Constituição Federal, que impõe à Administração Pública a obediência aos postulados da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Corroborando tal posicionamento, trago precedente deste TJBA que, analisando o mesmo dispositivo legal ora questionado pelo impetrante, também reconhece a legitimidade das medidas cautelares administrativas. Senão vejamos:

EMENTA. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. MEDIDA ADMINISTRATIVA DE SUSPENSÃO CAUTELAR DA EMPRESA AGRAVANTE. TUTELA PROVISÓRIA INDEFERIDA NA ORIGEM. DECISÃO MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. Ao contrário da fundamentação adotada na decisão agravada, o ato administrativo impugnado no mandamus, por representar um ato vinculado, está sujeita à apreciação do Poder Judiciário, sem que tal atuação implique ingerência no Poder Executivo, tampouco ofensa ao princípio da separação dos Poderes. 2 . Insurge-se o impetrante, na origem, contra os atos administrativos relativos à suspensão cautelar praticada pela 1ª autoridade coatora e, por consequinte a desclassificação e o fracasso do certame proferidas pela 2ª e 3ª Autoridades Coatora. 3. Denota-se ter havido enfrentamento dos motivos determinantes da aplicação da medida acautelatória imposta, distinguindo-os daqueloutros inicialmente invocados (inexecução do contrato 001/2022), que foram objeto de apreciação na liminar deferida pelo Juízo da 7ª Vara da Fazenda Pública. 4. Assim, não obstante a alegativa do recorrente quanto à progressão das condutas que foram sendo somadas, a ponto de tangenciar o objeto da ação ordinária também em curso, restou justificada a aplicação do art. 183 da Lei estadual nº 12.209/11, no intuito de evitar que o Estado da Bahia corra o risco de “contratar pessoa jurídica que teria demonstrado não ter capacidade técnica para honrar os compromissos assumidos nos contratos administrativos previamente celebrados para a mesma finalidade.” 5. Considerando a complexidade dos elementos destacados, relacionadas ao mérito da ação original, num juízo recursal restrito à análise do pedido de tutela provisória, não é possível inferir que o ato impugnado, no contexto que se insere, apresenta mácula de ilegalidade, que imponha sua imediata suspensão. 6. Recurso de Agravo de Instrumento conhecido e desprovido.

(TJ-BA - Agravo de Instrumento: 80497830420238050000, Relator.: GEDER LUIZ ROCHA GOMES, QUINTA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 20/02/2024)

Portanto, é inequívoca a competência da Administração Pública para adotar medidas cautelares em sede de processo administrativo, com o objetivo de prevenir danos ao patrimônio público e assegurar a regularidade das contratações, sendo certo que tais medidas encontram amparo no ordenamento jurídico pátrio.

Ressalte-se que a medida cautelar administrativa, ainda que implique em suspensão provisória do direito de licitar e contratar, não se confunde com a sanção definitiva, pois enquanto esta pressupõe o encerramento do processo administrativo, com o exercício pleno do contraditório e da ampla defesa, culminando em decisão fundamentada que aplica penalidade de caráter punitivo, a medida cautelar possui natureza eminentemente preventiva, destinando-se a evitar a consumação ou o agravamento de danos ao interesse público durante a tramitação do processo administrativo.

No caso dos autos, a Portaria nº 111/2024 possui inequívoco caráter cautelar, tendo sido expedida no bojo do processo administrativo nº 019.5205.2024.0106060-39, instaurado para apuração de irregularidades contratuais, com expressa previsão de sua provisoriedade, o que evidencia sua natureza não definitiva.

Importante destacar que a adoção de medida cautelar não pressupõe o encerramento do processo administrativo sancionador (PAD), justamente por seu caráter preventivo e provisório. Exigir a conclusão do PAD para a adoção de providências acautelatórias esvaziaria por completo a utilidade da medida, que tem por finalidade justamente evitar que, durante a tramitação do processo, sejam firmados novos contratos que possam resultar em danos ao patrimônio público.

A análise detida das  peças acostadas, notadamente dos documentos trazidos pelo Estado da Bahia em sua manifestação, demonstra que o processo administrativo foi conduzido com plena observância das garantias constitucionais, tendo sido assegurado à empresa agravada o direito de se manifestar sobre os fatos apurados. E mais, o parecer da PGE, também colacionado aos autos, demonstra que foram analisados elementos concretos extraídos do processo administrativo originário, concluindo pela legitimidade e necessidade da medida cautelar, tendo em vista os indícios de irregularidades contratuais dentre os quais se destacam, a título exemplificativo, "falhas na entrega de fardamento, fornecimento de EPIs e postos de trabalhos descobertos, atrasos reiterados no pagamento de salários e vale transporte, bem como do FGTS dos funcionários", do que resultado o risco de dano ao erário.

Do mesmo modo, não se evidencia, de plano, a prática de qualquer desvio de finalidade.

A realidade é que não obstante o teor da respeitável decisão monocrática que deferiu a tutela recursal de urgência, a decisão da Administração de sobrestar o processo administrativo e prorrogar o contrato nº 039/2019 aparentemente foi motivada pelo interesse público, tendo em vista a necessidade de continuidade do serviço enquanto se procediam às apurações das irregularidades, conforme documentação acostada aos autos.

Posteriormente, diante da iminência de celebração de novo contrato para o mesmo objeto (Pregão Eletrônico nº 154/2024) e considerando os graves indícios de irregularidades apurados no contrato em execução, a Administração entendeu prudente adotar medida cautelar para evitar a assunção de novos riscos ao erário.

Não há, portanto, qualquer incongruência no comportamento administrativo, mas sim a adequação da conduta conforme as circunstâncias fáticas e o interesse público em cada momento. E a circunstância de a empresa ter sido vencedora em outros certames não a exime da medida cautelar imposta, pois a apuração de irregularidades contratuais autoriza a Administração a adotar providências acautelatórias que impeçam a celebração de novos contratos, independentemente da fase em que se encontre o procedimento licitatório.

 Portanto, não há, em princípio, que se falar em invalidade do processo administrativo ou em violação ao contraditório e à ampla defesa, porquanto demonstrada a regular tramitação do procedimento, com observância das garantias constitucionais.

Disto se extrai que não resta evidenciado, a priori, o alegado direito líquido e certo ou mesmo a adoção de conduta eivada de ilegalidade ou abuso de poder por parte do impetrado, não se justificando a concessão da liminar pretendida pelo acervo documental até agora colhido.

Dirimida a questão fulcral do agravo, resta prejudicada a análise da decisão que concedeu a tutela recursal de urgência, que fica revogada pelos fundamentos acima, tornando despiciendo o exame do agravo interno.

Diante do exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO, revogando a decisão monocrática que concedeu a tutela de urgência, e JULGAR PREJUDICADO O AGRAVO INTERNO.

Salvador/BA,

Gustavo Silva Pequeno

Juiz Convocado/Relator