DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA. PODER DE POLÍCIA. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1.184/STF. EXTINÇÃO POR BAIXO VALOR. IMPOSSIBILIDADE. SENTENÇA DESCONSTITUÍDA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 

I. CASO EM EXAME 

1. Cuida-se de apelação interposta pelo Município de Salvador contra sentença que extinguiu execução fiscal, sem resolução do mérito, ao fundamento de ausência de interesse de agir, em razão do reduzido valor do crédito executado (R$ 2.618,12), aplicando-se a tese firmada no Tema 1.184/STF e a Resolução CNJ nº 547/2024. O crédito exequendo decorre de multa administrativa (RMI SEDUR) imposta com fundamento na Lei Municipal nº 5.503/99. O ente municipal, em preliminar, alegou nulidade por ausência de prévia intimação quanto à aplicação do Tema 1.184/STF, o que foi afastado nesta instância por inexistência de prejuízo. 

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 

2. Definir se: (i) se houve nulidade por violação ao artigo 10 do Código de Processo Civil, decorrente da ausência de prévia intimação sobre a aplicação do Tema 1.184/STF; e (ii) se a tese de desjudicialização de execuções fiscais tributárias de baixo valor — firmada no Tema 1.184/STF e normatizada pela Resolução CNJ nº 547/2024 — se aplica às execuções fiscais de débitos não tributários derivados de multas administrativas. 

III. RAZÕES DE DECIDIR 

3. A ausência de prévia intimação quanto à aplicação do Tema 1.184/STF não enseja nulidade da sentença, pois o Município apresentou manifestação plena e exauriente sobre a matéria nas razões recursais, inexistindo prejuízo processual, nos termos do artigo 282, §1º, do Código de Processo Civil. 

  

4. A multa executada possui natureza administrativa, de caráter sancionatório e pedagógico, vinculada ao exercício do poder de polícia municipal, enquadrando-se como Dívida Ativa Não Tributária, nos termos do artigo 39, §§1º e 2º, da Lei nº 4.320/1964. 

 

5. O Tema 1.184/STF e a Resolução CNJ nº 547/2024 tratam exclusivamente da racionalização de execuções fiscais tributárias de baixa materialidade, voltadas primariamente à recomposição patrimonial, não alcançando, por sua finalidade, sanções administrativas cuja função é repressiva, disciplinadora e preventiva. 

 

6. A extinção de execuções fiscais destinadas à cobrança de multas administrativas de baixo valor compromete a eficácia do poder de polícia e esvazia a função dissuasória da sanção estatal. 

 

7. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e desta Corte reconhece a legitimidade da cobrança judicial de multas administrativas, ainda que de pequeno valor, dada sua função educativa e disciplinadora do ordenamento jurídico. 

 

8. Diante da natureza não tributária e das finalidades específicas do crédito, afasta-se a aplicação do Tema 1.184/STF e, por consequência, a extinção do feito. 

IV. DISPOSITIVO E TESE 

9. Recurso conhecido e provido. 

Tese de julgamento: a) A ausência de prévia intimação da parte acerca da aplicação de entendimento jurisprudencial pode ser suprida quando esta se manifesta amplamente em sede recursal, inexistindo prejuízo; b) O Tema 1.184/STF não se aplica às execuções fiscais de multas administrativas, por se tratar de créditos não tributários vinculados ao exercício do poder de polícia. 

 

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos do RECURSO DE APELAÇÃO Nº. 8080702-36.2024.8.05.0001, em que figura como apelante o MUNICIPIO DE SALVADOR e, como parte apelada, CONDOMÍNIO EDIFICIO ITABELLA. 

 

ACORDAM os Desembargadores componentes da Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, pelos fundamentos constantes, em CONHECER DO RECURSO e DAR-LHE PROVIMENTO, nos exatos termos do voto do Relator. 

 

Sala das Sessões, _______ de _____________ de ______. 

 

Presidente 

 

Des. Paulo César Bandeira de Melo Jorge 
Relator 

 

Procurador(a) de Justiça 

Cuida-se de RECURSO DE APELAÇÃO interposto por MUNICIPIO DE SALVADOR, em face de sentença proferida pelo Juízo da 7ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA DE SALVADOR-BA, nos autos da EXECUÇÃO FISCAL, tombada sob o nº. 8080702-36.2024.8.05.0001, movida por CONDOMINIO EDIFICIO ITABELLA, em que julgou EXTINTA A AÇÃO, nos seguintes termos: 

“[...]. 

Ante o exposto, em razão da não haver observado as determinações estabelecidas pelo CNJ na Resolução sob o nº 547/2024, extingo o feito com amparo no art. 485, IV do CPC. 

Nada impede, outrossim, que a Fazenda Pública ajuíze nova execução fiscal atendendo aos critérios estabelecidos pelo CNJ e pelo STF. 

Cópia desta decisão deverá constar nos Embargos à Execução, havendo”. 

  

 

Adoto o relatório integrante da sentença de primeiro grau.  

Em sede recursal, a parte recorrente, o MUNICIPIO DE SALVADOR, argumenta, em síntese, que a sentença ora recorrida deve ser considerada nula, porquanto, ao extinguir o feito com fundamento na Resolução CNJ nº 547/2024, sem prévia intimação do Município para manifestação sobre a aplicabilidade da tese, proferiu uma decisão surpresa, em manifesta ofensa aos artigos 9º e 10 do Código de Processo Civil, aos princípios da segurança jurídica, da não surpresa e da primazia da resolução do mérito, violando a regra de que é defeso ao juiz surpreender as partes com decisão sobre a extinção do feito sem oportunizar a manifestação ou o saneamento do pretenso vício, razão pela qual a anulação da decisão seria medida que se impõe. No mérito, sustenta o Município de Salvador que a extinção do feito com fundamento genérico na referida Resolução e no Tema 1.184 do Supremo Tribunal Federal é indevida, pois ambos os atos normativos condicionam a possibilidade de extinção das execuções fiscais de baixo valor ao respeito à competência normativa de cada ente federado, cabendo ao Município definir o que se entende por débito de pequeno valor no âmbito da cobrança fiscal, citando, nesse sentido, o artigo 276 da Lei nº 7.186/2006 (Código Tributário e de Rendas do Município de Salvador – CTRMS) e a Portaria PGM nº 052/2022, que fixam o limite de R$ 2.300,00 para dispensa do ajuizamento de execuções. Ressalta o Apelante que o crédito executado, que na inicial era de R$ 2.618,12 (dois mil, seiscentos e dezoito reais e doze centavos) e se atualizou para R$ 3.552,60 (três mil, quinhentos e cinquenta e dois reais e sessenta centavos) em abril de 2025 (ID. 95091289), ultrapassa esse valor limite municipal, razão pela qual não se enquadra como execução de baixo valor para fins de extinção com base na tese do STF ou na Resolução do CNJ. Aduz, ainda, que a sentença desconsiderou outros requisitos cumulativos previstos no § 1º do artigo 1º da Resolução CNJ nº 547/2024 para a extinção, como a ausência de movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, a não localização de bens penhoráveis. Por fim, destaca a existência de um Acordo de Cooperação Técnica nº 024, firmado entre CNJ, TJBA, TCM e PGM, que estabelece um protocolo de ações coordenadas para extinção padronizada de execuções apenas quando o valor atualizado não ultrapassa R$ 2.300,00, reforçando que o processo em questão não se enquadra nesse conjunto, pleiteando, ao final, a reforma da sentença para que seja determinado o regular prosseguimento da Execução Fiscal. 

Não houve triangularização processual, não havendo contrarrazões, conforme despacho de ID. 95091292. 

Encontra-se o recurso apto para julgamento.  

É o relatório.  

Devolvo os autos à Secretaria da Câmara, com o presente relatório, nos termos do art. 931 do CPC, ao tempo em que solicito dia para julgamento, salientando a existência de previsão regimental para realização de sustentação oral (RITJBA, art. 187, I). 

Salvador/BA, 07 de janeiro de 2026. 

Des. Paulo César Bandeira de Melo Jorge 
Relator 

O recurso de apelação interposto pelo MUNICIPIO DE SALVADOR deve ser conhecido, eis que preenche os pressupostos processuais de admissibilidade intrínsecos e extrínsecos, notadamente a tempestividade e o cabimento, o que impõe a análise das questões suscitadas nas razões recursais. 

Ad initio, cumpre enfrentar a preliminar de nulidade da sentença suscitada pelo ente municipal, fundada na alegação de ausência de prévia intimação acerca da aplicação do Tema n. 1.184/STF e da correlata Resolução CNJ nº 547/2024. Embora se constate, de fato, a inobservância ao mandamento contido no artigo 10 do Código de Processo Civil, que veda a prolação de decisão de mérito ou de questão prejudicial sem a prévia oitiva das partes sobre o fundamento adotado, tal vício, no contexto específico dos autos, não se revela apto e suficiente para macular a validade do decisum. 

Isso se dá porque o Município de Salvador dispôs de plena e exauriente oportunidade para se manifestar sobre a matéria atinente ao interesse de agir quando da apresentação das razões recursais, ocasião em que efetivamente enfrentou a controvérsia, oferecendo vasta fundamentação jurídica e fática para contrapor o entendimento adotado na primeira instância. A postura da parte, ao exercer amplamente seu direito de defesa e contraditório em sede de apelação, torna a anulação da sentença uma medida incompatível com os princípios basilares do Direito Processual Civil Moderno, notadamente o da primazia da decisão de mérito e o da instrumentalidade das formas. Destarte, mostra-se desnecessário o retorno dos autos à instância a quo apenas para viabilizar uma manifestação já deduzida e analisada pela própria parte em sede de recurso, configurando um formalismo exacerbado que não se coaduna com a celeridade e eficiência almejadas pelo sistema jurídico. 

Outrossim, e como decorrência da manifestação recursal exaustiva, não se verifica a existência de prejuízo concreto ao ente público decorrente da ausência de prévia intimação, elemento este indispensável para o reconhecimento de qualquer nulidade processual, em observância ao princípio pas de nullité sans grief, positivado no artigo 282, § 1º, do Código de Processo Civil, que de forma cristalina estabelece que o ato processual só será nulo se a inobservância da forma legal causar prejuízo à parte interessada. Portanto, afasto a alegação preliminar de nulidade da sentença. 

No mérito, a controvérsia principal restringe-se à análise da possibilidade de extinção da execução fiscal por ausência de interesse de agir, em razão do reduzido valor do crédito perseguido, à luz da tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema n. 1.184, que trata da legitimidade da extinção de execução fiscal de baixo valor, bem como da disciplina estabelecida pela Resolução CNJ n. 547/2024, que regulamenta tal entendimento. Discute-se, fundamentalmente, a aplicabilidade dessa orientação aos débitos decorrentes de multa de infração administrativa, de natureza não tributária. 

No caso em apreço, verifica-se que a presente Execução Fiscal foi proposta com o objetivo de promover a cobrança de crédito inscrito em Dívida Ativa, decorrente de Multa de Infração Administrativa (RMI SEDUR) (ID. 95091278), no valor original do ajuizamento de R$ 2.618,12 (dois mil, seiscentos e dezoito reais e doze centavos). O débito exequendo tem sua origem em infração administrativa, com fundamento na Lei Municipal nº 5.503/99, Art. 237, conforme a Certidão de Dívida Ativa (ID. 95091278). 

A sentença recorrida extinguiu a execução fiscal, sem resolução de mérito, ao fundamento de ausência de interesse processual, em razão do reduzido valor do crédito, aplicando a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema n. 1.184 e a regulamentação do Conselho Nacional de Justiça por meio da Resolução CNJ nº 547/2024. Todavia, e com a devida vênia, entendo que o decisum merece a reforma pleiteada pelo Município, pois a natureza jurídica do crédito sob execução obsta a aplicação automática e indiscriminada da orientação firmada pelo Pretório Excelso e pelo CNJ. 

A distinção jurídica entre Dívida Ativa Tributária e Dívida Ativa Não Tributária é crucial para a solução da lide. A Lei nº 4.320/64, em seu artigo 39, § 2º, estabelece a diferença de forma inequívoca e taxativa, enquadrando a multa ora executada na segunda categoria: 

Art. 39. Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária, serão escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias.  

(...) § 2º - Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multas de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de subrogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais (g.n.).   

  

A multa de infração administrativa, tal como a cobrada nestes autos, não se orienta por uma finalidade eminentemente arrecadatória, típica do crédito tributário. Pelo contrário, ela possui um nítido caráter sancionatório, pedagógico, repressivo e preventivo, sendo um instrumento direto do exercício do poder de polícia municipal. Essa sanção administrativa, aplicada pela Superintendência de Engenharia e Desenvolvimento de Salvador (SEDUR), visa a assegurar o respeito às normas de postura e, em sentido amplo, à correta ordenação da cidade, reprimindo condutas infracionais contra o interesse público. 

A função teleológica do crédito de natureza não tributária, quando decorrente do poder sancionatório do Estado, diferencia-se substancialmente daquela presente nas execuções fiscais tributárias. O Tema n. 1.184 do STF e a Resolução CNJ nº 547/2024 têm como finalidade precípua a racionalização da atuação do Poder Judiciário no que tange às execuções fiscais tributárias de baixa materialidade, que historicamente congestionam as varas judiciais com pouca efetividade. A ratio decidendi dessas normas pauta-se na relação de custo-benefício e no princípio da eficiência administrativa em face da cobrança de tributos. 

No entanto, admitir a extinção sumária de execuções voltadas à cobrança de multas administrativas, exclusivamente em razão do seu valor, implicaria um severo comprometimento da eficácia do poder de polícia e um completo esvaziamento da função preventiva e disciplinadora da sanção pública. Uma interpretação ampliativa da tese do Tema 1.184 para abarcar tais multas resultaria no incentivo à reiteração de condutas infracionais por parte dos administrados, que se sentiriam desobrigados a cumprir as normas urbanísticas, ambientais ou de postura, fragilizando, em última análise, a tutela de bens jurídicos coletivos e o próprio ordenamento administrativo. 

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) corrobora a tese da inaplicabilidade da "desjudicialização" por baixo valor a este tipo de crédito, ao reconhecer a legitimidade da cobrança judicial de multas administrativas, ainda que de pequeno valor, justamente por não possuírem índole arrecadatória, mas sim um propósito educativo e disciplinador, inerente à atuação sancionatória da Administração Pública: 

“(...) o ajuizamento da execução fiscal, de valor considerado pelo agravante como ínfimo, não ofende o princípio da utilidade, pois a multa administrativa não possui função arrecadatória, mas sim, pedagógica, sendo possível sua cobrança através de execução fiscal” (STJ - REsp: 1795235 PE 2019/0028807-7, Relator: Ministro OG FERNANDES, Data de Publicação: DJ 12/08/2019).  

Essa compreensão encontra eco nos recentes e reiterados julgados desta Egrégia Primeira Câmara Cível, que têm firmado o entendimento de que o Tema 1.184/STF não se aplica às execuções fiscais destinadas à cobrança de multas administrativas de natureza diversa da tributária, como as decorrentes do poder de polícia urbanístico, em razão de sua especificidade e finalidade sancionatória. Os precedentes demonstram que a natureza punitiva, pedagógica e nitidamente não tributária dessas multas reafirma a imprescindibilidade de se resguardar a efetividade do poder sancionatório estatal, que não se coaduna com a lógica da desjudicialização aplicada a créditos tributários massificados, de caráter eminentemente arrecadatório. 

Nesse sentido, colhem-se, a título meramente exemplificativo, os seguintes precedentes desta Câmara, que, embora tratem de multas distintas (ambiental/urbanística), aplicam a mesma fundamentação de mérito pela natureza não tributária do crédito: 

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. PRELIMINAR DE NULIDADE. PRINCÍPIO DA NÃO SURPRESA. REJEITADA. EXTINÇÃO DE EXECUÇÃO FISCAL. MULTA AMBIENTAL. SANÇÃO ADMINISTRATIVA DE NATUREZA NÃO TRIBUTÁRIA. EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. INAPLICABILIDADE DA TESE REFERENTE AO TEMA N. 1 .184, DO STF. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta pela Autarquia Estatal contra sentença que extinguiu execução fiscal sem resolução de mérito, por ausência de interesse processual devido ao baixo valor executado (R$ 1 .133,06), decorrente de infração ambiental. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se houve violação ao princípio da não surpresa e ao contraditório; e (ii) estabelecer se a tese firmada no Tema 1.184 do STF e na Resolução CNJ 547/2024 se aplica à execução fiscal de multa ambiental. III. RAZÕES DE DECIDIR O princípio da não surpresa, insculpido no art. 10 do CPC, proíbe decisões de ofício sobre questões não debatidas pelas partes. No caso, a oportunidade de manifestação nas razões de apelação supriu eventual violação ao princípio, conforme art . 282, § 1º do CPC. A multa ambiental é uma sanção administrativa pecuniária, de natureza não tributária, voltada à proteção do meio ambiente, conforme Lei Estadual nº 10.431/2006 e Decreto Estadual nº 14.024/2012 . A jurisprudência do STJ e dos tribunais pátrios reconhece a natureza distinta da multa ambiental, justificando a não aplicação do Tema 1.184 do STF às execuções fiscais de débitos sob tal título. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso provido . Determinada a retomada do processamento da execução fiscal. Tese de julgamento: A oportunidade de manifestação nas razões de apelação pode suprir eventual violação ao princípio da não surpresa. A multa ambiental, por sua natureza educativa e punitiva, não se sujeita à extinção de execução fiscal por baixo valor, conforme Tema 1.184 do STF . Dispositivos relevantes citados: CPC, arts. 10, 282, 509, 520; Lei Estadual nº 10.431/2006; Decreto Estadual nº 14.024/2012 . Jurisprudência relevante citada: TJ-BA - Apelação: 03946101520138050001, Relator.: JOSEVANDO SOUZA ANDRADE, PRIMEIRA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 22/05/2025  

  

  

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA AMBIENTAL. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1.184 DO STF. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Trata-se de Recurso de Agravo Interno interposto contra decisão monocrática que negou provimento à apelação cível, mantendo a extinção de execução fiscal ajuizada pelo INEMA para cobrança de multa ambiental de R$ 6.565,53 (seis mil quinhentos e sessenta e cinco reais e cinquenta e três centavos), diante da ausência de interesse de agir, nos termos do Tema 1 .184 do STF e da Resolução nº 547 do CNJ. 2. A Autarquia agravante sustenta a inaplicabilidade do referido entendimento às execuções fiscais de natureza não tributária, especificamente às multas ambientais, por possuírem caráter punitivo e pedagógico. II . QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. Verificar se a tese fixada no Tema 1.184 do STF, e a Resolução nº 547 do CNJ, são aplicáveis às execuções fiscais ajuizadas para cobrança de multa administrativa ambiental, especialmente quando o valor executado é inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) . III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A multa ambiental, embora cobrada por meio de execução fiscal, possui natureza não tributária, e visa à efetivação do poder de polícia ambiental do ente público. 5 . A proteção ambiental é obrigação constitucional, e as sanções administrativas ambientais têm finalidade educativa e punitiva, distinta da função arrecadatória dos tributos. 6. A aplicação indiscriminada do Tema 1.184 do STF às multas administrativas ambientais comprometeria a eficácia da política pública de meio ambiente . 7. A jurisprudência dos Tribunais reconhece a legitimidade da cobrança judicial de multas ambientais, mesmo em valores considerados baixos, em razão de sua função dissuasória e de proteção de interesse difuso. 8. A ausência de expressa previsão legal que afaste o ajuizamento de execução fiscal para multas ambientais de pequeno valor reforça a inaplicabilidade do Tema 1 .184 em tais hipóteses. IV. DISPOSITIVO 9. Agravo interno conhecido e provido. (TJ-BA - Apelação: 81059397720218050001, Relator.: EDSON RUY BAHIENSE GUIMARAES, PRIMEIRA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 16/07/2025)  

Em face do exposto, e em perfeita harmonia com a posição consolidada desta Câmara Cível, conclui-se que a presente execução fiscal, cujo objeto consiste em multa de infração administrativa decorrente do exercício do poder de polícia municipal, não se amolda ao regime jurídico delineado pelo Tema 1.184/STF, que se direciona primariamente a créditos tributários de massa, de caráter eminentemente arrecadatório. 

Assim, afastada a premissa fundamental da sentença — a aplicação do Tema 1.184/STF e da Resolução CNJ 547/2024 —, não há que se falar em extinção do feito por ausência de interesse de agir, cabendo o regular prosseguimento da execução. 

Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER E DAR PROVIMENTO ao recurso de apelação, nos termos da fundamentação supra, a fim de afastar a alegação de falta de interesse de agir e, consequentemente, cassar a sentença para determinar o regular prosseguimento da Execução Fiscal tombada sob o nº 8080702-36.2024.8.05.0001, com o retorno dos autos à instância de origem para a continuidade do feito, como de direito. 

É como voto. 

Sala de sessões, _____ de ______________ de ______. 

  

  

Des. Paulo César Bandeira de Melo Jorge 
Relator