PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO JUDICIAL. QUERELA NULLITATIS INSANABILIS. DESAPROPRIAÇÃO DE IMÓVEL JÁ PERTENCENTE AO EXPROPRIANTE. VÍCIO TRANSRESCISÓRIO. CABIMENTO DA VIA ELEITA. ANULAÇÃO DA SENTENÇA TERMINATIVA. RETORNO DOS AUTOS À ORIGEM. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Estado da Bahia contra sentença que indeferiu a petição inicial e extinguiu, sem resolução do mérito, a Ação Declaratória de Nulidade de Ato Judicial (querela nullitatis insanabilis) ajuizada com o objetivo de anular decisão proferida em anterior ação de desapropriação. A alegação central é a de que o imóvel expropriado já integrava o patrimônio público estadual por força da cláusula resolutiva expressa de contrato de promessa de compra e venda inadimplido pela expropriada, Multicon Engenharia Ltda.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a Ação Declaratória de Nulidade é via processual adequada para impugnar sentença transitada em julgado com alegado vício transrescisório decorrente da desapropriação de bem público; e (ii) estabelecer se é necessária a instrução probatória para aferição da titularidade do imóvel à época da expropriação.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A querela nullitatis insanabilis é admitida pela doutrina e jurisprudência pátrias como via excepcional para impugnar decisões judiciais eivadas de vícios transrescisórios, os quais impedem a formação válida da coisa julgada material ou tornam a sentença juridicamente inexistente.

O Superior Tribunal de Justiça reconhece a possibilidade de uso da ação declaratória de nulidade para questionar sentença expropriatória que impõe ônus ao erário com base em domínio inexistente da parte expropriada, a exemplo do decidido no REsp 1.015.133/MT.

A jurisprudência do STF e do STJ é firme no sentido de que a sentença proferida em ação de desapropriação não faz coisa julgada sobre a titularidade do imóvel, sendo essa matéria passível de rediscussão em ação autônoma.

A desapropriação de bem já pertencente ao Estado, se comprovada, caracteriza vício grave que enseja a nulidade absoluta da sentença expropriatória e justifica a utilização da via da querela nullitatis.

A extinção do processo sem resolução de mérito inviabiliza a produção de prova essencial à verificação da titularidade do imóvel, sendo, portanto, indevida, por impedir o regular exercício do contraditório e da ampla defesa.

A teoria da causa madura não se aplica ao caso, pois a matéria fática relativa à operação da cláusula resolutiva e à propriedade do bem carece de dilação probatória.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 8003772-45.2020.8.05.0250, em que figuram como apelante ESTADO DA BAHIA e como apelada MULTICON ENGENHARIA LTDA.

ACORDAM os magistrados integrantes da Quinta Câmara Cível do Estado da Bahia, por unanimidade, em dar provimento ao recurso, nos termos do voto do relator. 

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 QUINTA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e provido Por Unanimidade

Salvador, 30 de Junho de 2025.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

Trata-se de Recurso de Apelação interposto pelo ESTADO DA BAHIA (Apelante) em face da sentença proferida pelo MM. Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Simões Filho/BA (ID 16345248)  que, nos autos da Ação Declaratória de Nulidade de Ato Judicial (Querela Nullitatis Insanabilis) nº 8003772-45.2020.8.05.0250, ajuizada contra a MULTICON ENGENHARIA LTDA (Apelada), indeferiu a petição inicial e extinguiu o processo sem resolução do mérito, com fulcro no art. 485, I, do Código de Processo Civil.  

Em sua petição inicial (ID 16345242) , o Estado da Bahia, ora Apelante, buscou a declaração de nulidade absoluta da sentença proferida nos autos da Ação de Desapropriação nº 0001283-36.2004.8.05.0250 , que tramitou perante o mesmo Juízo.

Alegou, em síntese, que o imóvel objeto da referida expropriação já integrava o patrimônio público estadual à época do ajuizamento da ação desapropriatória.  

Sustentou o Apelante que o bem em questão havia sido alienado à Apelada mediante contrato administrativo contendo cláusula resolutiva expressa, cujo inadimplemento – consubstanciado na não implantação de um projeto habitacional no prazo avençado – teria operado a reversão automática do imóvel ao domínio estatal, anteriormente à propositura da ação de desapropriação.

Aduziu, ainda, a nulidade do próprio decreto expropriatório (Decreto Estadual nº 6.975/97), o qual veio a ser administrativamente anulado pelo Decreto Estadual nº 14.107/2012.  

A sentença extintiva (ID 16345248)  fundamentou-se na inadequação da via eleita, ao argumento de que a pretensão de desconstituição de sentença judicial transitada em julgado somente seria admissível por meio de Ação Rescisória (art. 966 do CPC), cujo prazo decadencial já teria se esgotado no caso concreto.

Inconformado, o Estado da Bahia interpôs o presente Recurso de Apelação (ID 16345250) , reiterando a tese da ocorrência de vício transrescisório, qual seja, a desapropriação de bem que já lhe pertencia, o que tornaria a sentença expropriatória nula de pleno direito (ou mesmo inexistente) e, portanto, passível de impugnação pela via da querela nullitatis insanabilis, independentemente do prazo decadencial da ação rescisória.  

Pugnou pela reforma da sentença terminativa, com o consequente prosseguimento da ação anulatória e, subsidiariamente, pela aplicação da teoria da causa madura para o julgamento de mérito da demanda em segunda instância.

O feito, em segunda instância, teve a competência firmada nesta Colenda Quinta Câmara Cível (ID 79038902) , após trâmite que envolveu declínio de competência e suscitação de conflito negativo julgado prejudicado.

Foi deferida tutela de urgência em 07/03/2024 para suspender o curso do processo de desapropriação nº 0001283-36.2004.8.05.0250 (ID 58416822) .

A Apelada, Multicon Engenharia Ltda., apresentou contrarrazões (ID 16345260) , pugnando pela manutenção da sentença extintiva, reafirmando a tese da inadequação da via eleita e a preclusão do prazo para a propositura de Ação Rescisória.

Instado a se manifestar, o Ministério Público opinou pela dispensa de intervenção ministerial no mérito da apelação (ID 63623822).  

É o relatório.

 Des. Nivaldo dos Santos Aquino 

Relator

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

O recurso de apelação interposto pelo Estado da Bahia preenche os pressupostos extrínsecos e intrínsecos de admissibilidade, notadamente a tempestividade, o cabimento, a legitimidade e o interesse recursal, além da dispensa de preparo, razão pela qual dele conheço.

A questão central devolvida a esta Corte consiste em analisar a adequação da Ação Declaratória de Nulidade de Ato Judicial ("querela nullitatis insanabilis") para impugnar sentença transitada em julgado, sob a alegação de vício transrescisório consistente na desapropriação de bem que já pertencia ao próprio ente expropriante.

O Estado da Bahia, ora Apelante, ajuizou a referida ação buscando anular a sentença proferida nos autos da Ação de Desapropriação nº 0001283-36.2004.8.05.0250, ao argumento de que o imóvel objeto da expropriação já integrava seu patrimônio. Sustenta que tal fato decorreu da operação de cláusula resolutiva expressa em contrato de promessa de compra e venda celebrado anteriormente com a Apelada, Multicon Engenharia Ltda., em virtude do inadimplemento contratual desta.

O Juízo de primeiro grau indeferiu a petição inicial e extinguiu o processo sem resolução do mérito, por entender que a via eleita seria inadequada, cabendo, no caso, Ação Rescisória, cujo prazo decadencial já estaria exaurido.

Assiste razão ao Apelante.

A "querela nullitatis insanabilis", embora não expressamente prevista com esta nomenclatura no Código de Processo Civil contemporâneo, é construção doutrinária e jurisprudencial consolidada, admitida como meio de impugnação de decisões judiciais eivadas de vícios transrescisórios, ou seja, defeitos de tal gravidade que impedem a própria formação da coisa julgada material ou que a tornam juridicamente inexistente ou nula de pleno direito. Tais vícios, por sua magnitude, transcendem o prazo decadencial da ação rescisória.

Com efeito, a jurisprudência pátria, notadamente a do Egrégio Superior Tribunal de Justiça, tem reconhecido o cabimento da "querela nullitatis" em hipóteses excepcionais, onde a manutenção da sentença viciada implicaria grave afronta a princípios basilares do ordenamento jurídico, como o devido processo legal, a legalidade, a moralidade administrativa e a proteção ao patrimônio público.

No paradigmático Recurso Especial nº 1.015.133 - MT, cuja análise aprofundada serve de farol para o presente julgamento, a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça, por maioria, no voto condutor do Ministro Castro Meira, firmou o entendimento de que a Ação Civil Pública (instrumento que, para os fins aqui discutidos, guarda similitude funcional com a Ação Declaratória de Nulidade) é via processual adequada para veicular pretensão de "querela nullitatis" visando anular ato judicial lesivo ao patrimônio público, especialmente em casos de alienação a non domino de bens da União em faixa de fronteira e quando a questão dominial não foi objeto da coisa julgada na desapropriação.

Extrai-se da ratio decidendi do referido julgado que a "querela nullitatis" se revela como o instrumento idôneo para impugnar vícios transrescisórios, como a ausência de pressupostos de existência da relação processual – a exemplo da desapropriação de bem próprio – ou a falta de citação de litisconsorte necessário, situações que tornam a sentença juridicamente inexistente ou absolutamente nula.

Nestes casos, a coisa julgada não se opera ou, se formalmente existente, não possui o condão de convalidar nulidades de tal magnitude.

Aspecto fundamental para o deslinde da controvérsia reside na compreensão de que, em procedimentos expropriatórios, a sentença não faz coisa julgada quanto ao domínio do imóvel, limitando-se a aferir a regularidade do procedimento e a fixar o valor da justa indenização.

Destarte, o ajuizamento da ação de desapropriação não implica em reconhecimento da legitimidade do domínio sobre as terras, sendo a indenização condicionada à prova da regularidade da titularidade, consoante precedentes do Supremo Tribunal Federal. A propósito:

"CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE COISA JULGADA ACERCA DA DOMINIALIDADE. INDENIZAÇÃO A SER PAGA APENAS MEDIANTE PROVA DA PROPRIEDADE. USO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA DISCUTIR O DOMÍNIO. POSSIBILIDADE. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS SUCUMBENCIAIS FIXADOS NA SENTENÇA DA AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO. RECEBIMENTO SOMENTE NA HIPÓTESE DO DEVIDO PAGAMENTO DA INDENIZAÇÃO. 1. Possibilidade de propositura de ação civil pública, pelo Ministério Público, para discutir a titularidade de imóvel objeto de ação de desapropriação, em que já formada coisa julgada. 2. Inexistência de coisa julgada sobre o domínio na ação de desapropriação, de modo que tal princípio constitucional não é desrespeitado, em face do ajuizamento de ação civil pública pelo Ministério Público, com o propósito de reconhecer a propriedade da União sobre terras localizadas em faixa de fronteira. Inaplicabilidade do prazo bienal para ajuizamento de ação rescisória. (...)" 

(STF - RE: 1010819 PR, Relator: MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento: 26/05/2021, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 29/09/2021). 

Além disso, há jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça no sentido de entender inaplicáveis os efeitos da coisa julgada sobre o domínio do imóvel na ação de desapropriação, nas hipóteses de existência de dúvida objetiva acerca da sua titularidade, como se depreende do seguinte julgado:

"PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. FAIXA DE FRONTEIRA. BEM DA UNIÃO. ALIENAÇÃO DE TERRAS POR ESTADO NÃO TITULAR DO DOMÍNIO. AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO. TRÂNSITO EM JULGADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECLARAÇÃO DE NULIDADE DE ATO JUDICIAL. PRETENSÃO QUERELA NULLITATIS. CABIMENTO. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. RETORNO DOS AUTOS À CORTE REGIONAL PARA EXAME DO MÉRITO DAS APELAÇÕES. (...). 6. Do conteúdo da ação de desapropriação e da ausência de trânsito em julgado quanto às questões relativas ao domínio das terras desapropriadas. 6.1. A ação de desapropriação não transitou em julgado quanto à questão do domínio das terras expropriadas - até porque jamais foi discutida nos autos do processo -, mas tão somente quanto ao valor da indenização paga. Não houve, portanto, trânsito em julgado da questão tratada na presente ação civil pública. Apenas os efeitos desta, se julgados procedentes os pedidos, poderão, por via indireta, afetar o comando indenizatório contido na sentença da ação expropriatória já transitada em julgado. (...) 7. Da ausência de coisa julgada quando a sentença ofende abertamente o princípio constitucional da justa indenização - A Teoria da Coisa Julgada Inconstitucional. 7.1. O princípio da justa indenização serve de garantia não apenas ao particular - que somente será desapossado de seus bens mediante prévia e justa indenização, capaz de recompor adequadamente o acervo patrimonial expropriado -, mas também ao próprio Estado, que poderá invocá-lo sempre que necessário para evitar indenizações excessivas e descompassadas com a realidade. (...) 7.3. Se a orientação sedimentada nesta Corte é de afastar a coisa julgada quando a sentença fixa indenização em desconformidade com a base fática dos autos ou quando há desrespeito explícito ao princípio constitucional da justa indenização, com muito mais razão deve ser flexibilizada a regra, quando condenação milionária é imposta à União pela expropriação de terras já pertencentes ao seu domínio indisponível, como parece ser o caso dos autos. 8. A Primeira Seção, por ambas as Turmas, reconhece na ação civil pública o meio processual adequado para se formular pretensão declaratória de nulidade de ato judicial lesivo ao patrimônio público (querela nullitatis). Precedentes. (...)"  

(REsp. 1.015.133/MT, Rel. Min. ELIANA CALMON, Rel. p/Acórdão Min. CASTRO MEIRA, DJe 23.4.2010). 

Portanto, a questão atinente a domínio não forma coisa julgada em sede de ação de desapropriação, o que reforça a viabilidade da tese sustentada pelo Estado da Bahia quanto ao cabimento da "querela nullitatis" para discutir vício relacionado à titularidade do bem expropriado.

Este entendimento encontra amparo não apenas na jurisprudência do STJ, mas também no próprio Decreto-Lei nº 3.365/41, que em seu art. 34 estabelece que o levantamento do preço depositado depende da prova de propriedade, evidenciando que a questão dominial não é definitivamente resolvida no bojo da ação expropriatória.

Destaque-se, ainda, que a interpretação bilateral do princípio da justa indenização, permite ao Estado invocá-lo sempre que necessário para evitar indenizações excessivas e descompassadas com a realidade, especialmente quando se trata de bem que já lhe pertencia, como é o caso dos autos.

Se comprovada, tal circunstância configuraria um vício gravíssimo, pois o Poder Público estaria sendo condenado a indenizar por um bem que já integrava seu acervo patrimonial, caracterizando, em tese, pagamento indevido e enriquecimento sem causa da parte expropriada, com consequente lesão ao erário.

Trata-se, pois, de uma situação que, em abstrato, amolda-se à hipótese de vício transrescisório passível de arguição pela via da "querela nullitatis".

A sentença recorrida, ao extinguir prematuramente o feito por suposta inadequação da via eleita, sem permitir a devida apuração dos fatos alegados pelo Estado da Bahia – notadamente a titularidade do imóvel e o alegado inadimplemento contratual da Apelada que teria ensejado a reversão do bem –, impediu a análise de um vício que, se existente, é de extrema gravidade e possui o condão de macular de nulidade absoluta a sentença expropriatória.

A via da "querela nullitatis", conforme delineada pela jurisprudência do STJ, afigura-se, portanto, como instrumento processual, em tese, adequado para a pretensão anulatória deduzida pelo Estado da Bahia.

A aferição da efetiva ocorrência do vício transrescisório – qual seja, se o imóvel realmente já pertencia ao Estado quando da desapropriação em decorrência da operação da cláusula resolutiva – é matéria de mérito que demanda regular instrução probatória, não podendo ser obstada por um juízo liminar de inadequação da via.

Destarte, impõe-se a anulação da sentença terminativa, com o retorno dos autos à primeira instância para que se proceda à análise aprofundada dos fatos e das provas, permitindo-se às partes o exercício do contraditório e da ampla defesa sobre a questão de fundo. A discussão acerca da titularidade do imóvel, do implemento ou não da condição resolutiva e dos seus efeitos jurídicos é crucial para o deslinde da controvérsia.

Não se vislumbra, no presente momento, a aplicação da teoria da causa madura (art. 1.013, §3º, I, do CPC), uma vez que a questão fática central – a titularidade do imóvel à época da desapropriação em face da alegada operação da cláusula resolutiva – não se encontra suficientemente elucidada nos autos para um julgamento de mérito em segunda instância, sendo imprescindível a dilação probatória na origem.

CONCLUSÃO

Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER do Recurso de Apelação interposto pelo Estado da Bahia e DAR-LHE PROVIMENTO, para anular a sentença de ID 16345248, que extinguiu o processo sem resolução do mérito, e determinar o retorno dos autos ao Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Simões Filho para o regular processamento e julgamento da ação.

 Des. Nivaldo dos Santos Aquino 

Relator