PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. INFRAESTRUTURA DE TELECOMUNICAÇÕES. DIREITO DE PASSAGEM EM FAIXAS DE DOMÍNIO DE RODOVIAS ESTADUAIS. COBRANÇA INDEVIDA DE CONTRAPRESTAÇÃO. TUTELA DE URGÊNCIA. SUSPENSÃO DAS EXIGÊNCIAS PECUNIÁRIAS. RECURSO CONHECIDO EM PARTE E PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo de Instrumento interposto por empresa de telecomunicações contra decisão que indeferiu pedido de tutela de urgência, em ação proposta com o objetivo de suspender cobranças e obter o reconhecimento da gratuidade do direito de passagem em faixas de domínio de rodovias estaduais, com base na Lei Federal nº 13.116/2015 e no Decreto nº 10.480/2020. A controvérsia envolve a legalidade de cláusulas remuneratórias impostas pela Administração Pública estadual nos contratos de permissão de uso das faixas de domínio.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é cabível a suspensão das exigibilidades de contraprestação pecuniária pela utilização de faixas de domínio rodoviário para instalação de infraestrutura de telecomunicações; (ii) estabelecer se está presente a probabilidade do direito à gratuidade, nos termos da legislação federal aplicável, para fins de concessão da tutela de urgência.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A perda parcial do objeto do recurso, reconhecida pela formalização administrativa de quatro dos cinco contratos com cláusula de gratuidade, não afasta o interesse recursal quanto ao trecho remanescente (BA 695) e ao pedido de suspensão de futuras cobranças.

4. A Lei nº 13.116/2015 (Lei Geral de Antenas) e o Decreto nº 10.480/2020 vedam a cobrança de contraprestação pelo direito de passagem em faixas de domínio, ainda que os bens sejam objeto de concessão, prevalecendo sobre normativos estaduais em sentido contrário.

5. A probabilidade do direito está demonstrada pela existência de cláusulas contratuais que contrariam frontalmente a legislação federal, além do reconhecimento administrativo parcial da gratuidade pela própria Administração Pública estadual.

6. O perigo de dano resta configurado diante do risco econômico à agravante e da essencialidade dos serviços prestados à população, agravado pela ameaça de cobrança superior a R$ 1.600.000,00.

7. A suspensão das exigibilidades de cobrança é medida suficiente e adequada à preservação do resultado útil do processo, sem representar prejuízo irreversível ao poder público, que poderá exercer seu direito de regresso em caso de improcedência final.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento: 1. O direito de passagem para instalação de infraestrutura de telecomunicações em faixas de domínio de rodovias estaduais é gratuito, conforme a Lei nº 13.116/2015 e o Decreto nº 10.480/2020, não podendo a Administração Pública exigir contraprestação pecuniária por sua utilização. 2. A imposição de cláusulas remuneratórias em contratos administrativos que disciplinem esse uso é, prima facie, ilegal. 3. É cabível a concessão de tutela de urgência para suspender a exigibilidade de cobranças indevidas relacionadas ao uso de faixas de domínio por prestadoras de serviços essenciais.

Dispositivos relevantes citados: Lei nº 13.116/2015, art. 12; Decreto nº 10.480/2020, art. 9º; CPC, art. 300.

Jurisprudência relevante citada: (AREsp n. 1.971.907, Ministro Sérgio Kukina, DJEN de 09/10/2025.)

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos do AGRAVO DE INSTRUMENTO nº 8056844-42.2025.8.05.0000 interposto por MAX TELECOMUNICAÇÕES LTDA em face de decisão proferida pelo Juízo da 6ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador, nos autos do Processo nº 8180543-38.2023.8.05.0001 por ela ajuizada em face do ESTADO DA BAHIA, ora Agravado.

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia em CONHECER EM PARTE DO RECURSO, DANDO-LHE PROVIMENTO PARCIAL, nos termos do Voto do Relator.

Salvador,

Desembargador(a) Presidente da Sessão

Desembargador MANUEL CARNEIRO BAHIA DE ARAÚJO

Relator

PROCURADOR(A) DE JUSTIÇA

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 SEGUNDA CÂMARA CÍVEL

Conheceu-se parcialmente do recurso e, na parte conhecida, deu-se provimento parcial ao Agravo de Instrumento, à unanimidade.

Salvador, 30 de Março de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Trata-se de Agravo de Instrumento interposto por MAX TELECOMUNICAÇÕES LTDA. contra a decisão proferida pelo Juízo da 6ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador, nos autos do Processo nº 8180543-38.2023.8.05.0001, que indeferiu o pedido de tutela provisória de urgência.

A Agravante ajuizou a ação principal visando, em suma, o reconhecimento judicial da gratuidade do uso das faixas de domínio nas rodovias estaduais administradas pela SEINFRA (Secretaria de Infraestrutura), fundamentada na Lei Federal nº 13.116/2015 e no Decreto Federal nº 10.480/2020. Buscava a celebração de novos Contratos de Permissão Especial de Uso para diversos trechos de rodovias (BR 418, BA 001, BA 290, BA 695, BA 693 e BA 126), com a exclusão das cláusulas de remuneração, e a suspensão de todas as cobranças lançadas ou futuras.

O Juízo de primeiro grau indeferiu a tutela de urgência sob o fundamento de que, embora admitisse o perigo de dano (risco de sofrer cobranças futuras), não vislumbrava a probabilidade do direito, alegando que a Agravante não teria comprovado a ameaça de cobrança em novas situações, conforme a Lei nº 13.116/2015.

Em suas razões recursais, a Agravante demonstrou a existência de minutas contratuais enviadas pela Agravada contendo cláusulas de cobrança (Cláusula Oitava), totalizando um montante de R$ 1.646.493,28. Sustentou a ilegalidade dessas cobranças com base na Lei nº 13.116/2015 e no Decreto nº 10.480/2020, que vedam a contraprestação pelo direito de passagem para implantação de infraestrutura de telecomunicações.

O Agravado, ESTADO DA BAHIA, apresentou Contraminuta alegando, preliminarmente, a perda superveniente do objeto por ausência de interesse recursal. Juntou documentos que atestam a formalização, na esfera administrativa, de quatro dos cinco contratos que motivaram a lide, todos contemplando a cláusula de gratuidade, e sinalizou que o quinto contrato (referente à BA 695) estava em processo de adequação interna (ID 93176690).

Intimada a se manifestar sobre os fatos novos (ID 93270735), a Agravante anuiu com a perda parcial do objeto apenas em relação aos trechos cujos contratos foram formalizados. Contudo, insistiu no processamento do recurso quanto ao trecho da Rodovia BA 695 (cujo contrato ainda está pendente de assinatura com a referida cláusula de gratuidade) e, precipuamente, quanto ao pedido de suspensão de toda e qualquer tentativa de cobrança, atual ou futura, mantendo o interesse recursal integral nesse ponto (ID 94498485).

É o relatório.

Em cumprimento ao artigo 931 do CPC, com o presente relatório, restituo os autos à Secretaria, pedindo a sua inclusão em pauta para julgamento, salientando que se trata de recurso passível de sustentação oral, pois atendidas as exigências contidas nos artigos 937 do CPC e 187, I, do Regimento Interno deste Tribunal.

Salvador, 20 de novembro de 2025.

Desembargador MANUEL CARNEIRO BAHIA DE ARAÚJO

Relator

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

1. DO CONHECIMENTO PARCIAL DO RECURSO

O Agravado apresentou fato superveniente que impacta a utilidade do provimento jurisdicional pretendido. Conforme documentação acostada e a confirmação pela própria Agravante, quatro dos cinco Contratos de Permissão Especial de Uso, relativos aos trechos BR 418, BA 001, BA 290, BA 693 e BA 126, foram assinados na esfera administrativa com a cláusula de gratuidade (ID 94498485).

A superveniente satisfação da pretensão no curso do processo enseja a perda do interesse recursal no que concerne à determinação de celebração desses contratos específicos.

Entretanto, o interesse recursal remanesce hígido em relação a dois pontos: (i) a determinação de celebração do contrato referente ao trecho BA 695, ainda pendente de formalização definitiva, apesar do despacho administrativo favorável; e (ii) o pedido de suspensão de todas as cobranças passadas e futuras, incluindo aquelas pendentes de definição em relação ao trecho BA 695, ou quaisquer outras que o Agravado eventualmente tente impor.

Portanto, o Agravo de Instrumento deve ser parcialmente conhecido em relação às pretensões remanescentes.

2. DO MÉRITO RECURSAL – TUTELA DE URGÊNCIA

A controvérsia cinge-se à satisfação dos requisitos previstos no artigo 300 do Código de Processo Civil, que estabelece a necessidade de elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo para a concessão da tutela de urgência.

É forçoso reconhecer que, no caso em tela, ambos os requisitos se mostram presentes e suficientes para a concessão da tutela, ainda que em parte e com a cautela requerida para preservar o amplo debate do mérito da demanda principal.

2.1. Da Probabilidade do Direito

A probabilidade do direito da Agravante está substancialmente ancorada na legislação federal que rege o setor de telecomunicações. A Lei nº 13.116/2015, conhecida como Lei Geral de Antenas, é clara em seu artigo 12, ao vedar a cobrança de contraprestação em razão do direito de passagem nas faixas de domínio.

“Art. 12. Não será exigida contraprestação em razão do direito de passagem em vias públicas, em faixas de domínio e em outros bens públicos de uso comum do povo, ainda que esses bens ou instalações sejam explorados por meio de concessão ou outra forma de delegação, excetuadas aquelas cujos contratos decorram de licitações anteriores à data de promulgação desta Lei.”

Essa vedação é reiterada pelo Decreto nº 10.480/2020, que regulamenta a referida lei federal e tem como propósito fomentar o desenvolvimento de infraestrutura de redes de telecomunicações, reafirmando que não será devida contraprestação pelo direito de passagem.

“Art. 9º  Não será devida contraprestação em razão do direito de passagem para a instalação de infraestrutura de redes de telecomunicações em faixas de domínio, em vias públicas e em outros bens públicos de uso comum do povo, incluídas as obras de que trata o art. 3º que estiverem concluídas, ainda que os referidos bens ou instalações sejam explorados por meio de concessão ou outra forma de delegação.”

O contexto fático corrobora essa interpretação legal. A própria Administração Pública Estadual, ao editar despachos e formalizar a maioria dos contratos com a cláusula de gratuidade, reconheceu a prevalência das normas federais sobre a Portaria nº 099/2015 (ID 93176690), fundamento que, de fato, possui hierarquia normativa inferior e não pode criar ônus em contrariedade à lei federal.

Precedente do Superior Tribunal de Justiça nesse sentido:

“AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 1971907 - SP (2021/0258206-0)

(…)

No que diz respeito aos arts. 6º, § 1º, e 11, da Lei 8.987/95; 103 e 1.285, do CC, e 12 da Lei 13.116/15, melhor sorte não socorre a parte agravante.

O STF, ao julgar improcedente a ADI n. 6.482/DF (Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 21/5/2021), aplicando a lógica de que lex specialis derogat legi generali, asseverou que o art. 12 da Lei n. 13.116/2015 ("[n]ão será exigida contraprestação em razão do direito de passagem em vias públicas, em faixas de domínio e em outros bens públicos de uso comum do povo, ainda que esses bens ou instalações sejam explorados por meio de concessão ou outra forma de delegação, excetuadas aquelas cujos contratos decorram de licitações anteriores à data de promulgação desta Lei") deve prevalecer, nos contratos de concessão firmados após sua vigência, sobre o art. 11 da Lei n. 8.987/1995 ("[n]o atendimento às peculiaridades de cada serviço público, poderá o poder concedente prever, em favor da concessionária, no edital de licitação, a possibilidade de outras fontes provenientes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade, com vistas a favorecer a modicidade das tarifas, observado o disposto no art. 17 desta Lei"), ao fundamento de que "o Legislador Federal, para garantir a universalização e a prestação eficiente dos serviços de telecomunicações, poderia - por exceção normativa clara - impedir a cobrança de preço público pelo uso das faixas de domínio de rodovias".

O acórdão do apontado precedente foi ementado nestes termos:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 12, CAPUT, DA LEI 13.116/2015. INSTALAÇÃO DE INFRAESTRUTURA E DE REDES DE TELECOMUNICAÇÕES. GRATUIDADE DO DIREITO DE PASSAGEM EM VIAS PÚBLICAS, EM FAIXAS DE DOMÍNIO E EM OUTROS BENS PÚBLICOS DE USO COMUM DO POVO, AINDA QUE ESSES BENS OU INSTALAÇÕES SEJAM EXPLORADOS POR MEIO DE CONCESSÃO OU OUTRA FORMA DE DELEGAÇÃO. CONTEXTO REGULATÓRIO SETORIAL DA NORMA IMPUGNADA. CONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA EDITAR NORMAS GERAIS DE LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO ADMINISTRATIVA. CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA EFICIÊNCIA, DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. RESTRIÇÃO AO DIREITO DE PROPRIEDADE DOS ESTADOS VOLTADA À GARANTIA DA PRESTAÇÃO E DA UNIVERSALIZAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO FEDERAL. NORMA QUE IMPÕE RESTRIÇÃO ADEQUADA, NECESSÁRIA E PROPORCIONAL EM SENTIDO ESTRITO AO DIREITO DE PROPRIEDADE DOS ESTADOS E DOS MUNICÍPIOS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE.

(…)

3. O Supremo Tribunal Federal decidiu que a edição da Lei 13.116/2015 se insere no âmbito da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações (art. 22, inciso IV, CF/88) e materializa uma decisão de afastar a possibilidade de os Estados e Municípios legislarem sobre a matéria (ADI 3.110, Relator Edson Fachin, Tribunal Pleno, julgado em 4.5.2020, DJe 10.6.2020; ADPF 731, Relator(a): Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 21/12/2020, DJe 10-02-2021). A disciplina da gratuidade do direito de passagem prevista no art. 12, caput, da Lei 13.166/2015 divisou a necessária uniformização nacional, sobretudo em um setor econômico como o de telecomunicações, em que a interconexão e a interoperabilidade das redes afiguram-se essenciais.

4. A interpretação sistemática da Lei 13.116/2015, sobretudo naquilo que complementada pelo seu regulamento, revela, na realidade, zelo do legislador de, ao mesmo tempo, uniformizar a gratuidade do direito de passagem no âmbito nacional e respeitar o exercício das competências administrativas dos poderes concedentes locais, preservando-se a competência da União de legislar sobre normas gerais em matéria de licitações e contratos administrativos (art. 22, inciso XXVII, da CF).

(…)

8. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal evoluiu para não permitir a cobrança pelo uso das faixas marginais de rodovias em virtude da alocação de equipamentos necessários à prestação do serviço público de interesse coletivo: ratio decidendi dos paradigmas, RE nº 581.947-RG/RO (Tema de RG nº 261) e ADIs nº 3.763/RS e nº 6.482/DF.

(AREsp n. 1.971.907, Ministro Sérgio Kukina, DJEN de 09/10/2025.)

Portanto, a exigência de remuneração pelo uso e ocupação da faixa de domínio por prestadoras de serviços de telecomunicações, como a Agravante, afigura-se, prima facie, ilegal, demonstrando a elevada probabilidade do direito invocado.

2.2. Do Perigo de Dano

O Juízo de origem já havia reconhecido o risco na demora, ao mencionar que a Agravante se encontra sob ameaça de sofrer cobranças.

O perigo de dano se torna ainda mais evidente diante da comprovação de que o Agravado buscou impor à Agravante valores anuais que superam R$ 1.600.000,00. Tais cobranças, se mantidas ou exigidas antes do julgamento final, podem: (i) inviabilizar economicamente as atividades da Agravante, que se vê obrigada a suportar encargos manifestamente ilegais; (ii) culminar na imposição de multas ou restrições administrativas, tais como a negativação em cadastros de débitos, comprometendo sua capacidade de manter contratos e investimentos, o que se revela um risco de dano grave.

Ademais, tratando-se de serviço de telecomunicações e internet, reconhecido como essencial, o perigo de dano estende-se ao interesse público, pois a inviabilização da Agravante pode redundar na interrupção ou na restrição da expansão de serviços essenciais à população da Bahia.

2.3. Da Suficiência e Adequação da Medida

A Agravante pleiteou não apenas a suspensão das cobranças, mas também a determinação judicial imediata para a celebração de novos contratos com a exclusão definitiva das cláusulas de remuneração.

Contudo, esta última determinação (obrigação de fazer que vincula a Administração a formalizar nova minuta) envolve o próprio mérito da ação originária e demanda cognição exauriente. A análise superficial permitida nesta via recursal é adequada para a suspensão da exigibilidade, mas deve manter-se restrita para não exaurir o objeto principal da demanda.

A suspensão da exigibilidade de toda e qualquer cobrança lançada ou que venha a ser lançada com base nas cláusulas impugnadas (remuneração pelo uso da faixa de domínio) é, neste momento, a medida suficiente para resguardar o direito da Agravante e o interesse público, preservando a higidez financeira da empresa e a continuidade do serviço essencial até a decisão final do processo originário.

Ao suspender provisoriamente a exigibilidade dos valores, afasta-se o risco de autuações, multas e restrições administrativas contra a Agravante, sem causar prejuízo irreversível ao Agravado, que poderá, em caso de eventual improcedência da ação principal, reaver os valores devidos pelos meios legais cabíveis.

3. DISPOSITIVO

Diante do exposto, voto no sentido de CONHECER PARCIALMENTE do Agravo de Instrumento e, na parte conhecida, DAR PARCIAL PROVIMENTO ao recurso, para determinar a suspensão da exigibilidade de toda e qualquer cobrança, atual ou futura, lançada ou que venha a ser lançada pela Agravada contra a Agravante, cujo objeto seja a remuneração pelo uso e ocupação das faixas de domínio nos trechos rodoviários em discussão na ação principal, enquanto perdurar o processamento da demanda originária, nos termos da fundamentação, sob pena de estabelecimento de medidas coercitivas. É como voto.

Transitada em julgado a presente decisão, dê-se ciência ao juízo de origem, arquivando-se m seguida os presentes autos com baixa na distribuição.

Sala das Sessões,

Desembargador MANUEL CARNEIRO BAHIA DE ARAÚJO

Relator