De início, é imperioso destacar que a jurisprudência dominante orienta que o aumento da remuneração de servidores públicos deve ser estabelecido por lei específica, não sendo a isonomia, por si só, fundamento suficiente para tal concessão.    

Nesse sentido, a Súmula Vinculante nº 37 do Supremo Tribunal Federal (STF) veda ao Poder Judiciário conceder aumento de vencimentos a servidores públicos com base unicamente na isonomia, em observância ao art. 37, X, da Constituição Federal.  O STF entende que tal atuação configuraria uma invasão da função legislativa, o que não é permitido pelo princípio da separação dos poderes.   

A Constituição Federal de 1988, em seu art. 37, X, corrobora essa necessidade de lei específica para fixar ou alterar a remuneração dos servidores públicos, assegurando a legalidade e a participação do Poder Legislativo em tais decisões.    

Entretanto, o art. 39, § 1º, da Constituição Federal, com a redação dada pela EC nº 19/1998, embora não imponha a isonomia de vencimentos, também não a proíbe.  A decisão de concedê-la ou não é conferida ao legislador, dentro de sua discricionariedade e considerando as particularidades de cada caso.    

Nesse contexto, o art. 47, § 2º, da Lei Municipal Complementar nº 822/2014 do Município de Teixeira de Freitas assegura a isonomia de vencimentos para cargos de atribuições iguais ou assemelhadas, demonstrando que a legislação municipal pode prever a equiparação, desde que em consonância com os princípios constitucionais. Vejamos:

“Art. 47. (...). § 2º. É assegurada a isonomia de vencimentos para cargos de atribuições iguais ou assemelhadas do mesmo Poder Executivo e Legislativo, ressalvadas as vantagens de caráter individual e as relativas à natureza ou local de trabalho”.

Dito isso, é fundamental distinguir entre o aumento salarial genérico, baseado unicamente na isonomia, e a equiparação salarial em situações específicas, onde servidores exercem as mesmas funções com remunerações distintas.  Nestes casos específicos, a isonomia pode ser aplicada, desde que comprovada a identidade de funções e a ausência de justificativa razoável para a disparidade.

Configurado o contexto de identidade de funções e falta de justificativa, entende-se que não há invasão da competência legislativa pelo Judiciário, tratando-se somente de controle de legalidade do ato administrativo que viola a Constituição, sobretudo no que concerne à isonomia, diante de flagrante disparidade salarial entre servidores que exercem a mesma função.

É preciso destacar, ainda, que a isonomia salarial não se limita à nomenclatura dos cargos, mas abrange as funções efetivamente desempenhadas.  Para a equiparação, o servidor deve comprovar a identidade de atribuições, jornadas e condições de trabalho com o paradigma. A jurisprudência exige equivalência funcional, ou seja, que as tarefas sejam substancialmente as mesmas, independentemente da denominação dos cargos. A equiparação abrange a remuneração total, incluindo vantagens salariais decorrentes da função. Por fim, a equiparação salarial não é irrestrita, e a Administração Pública pode estabelecer diferentes níveis de remuneração com critérios objetivos e razoáveis. 

Nesse sentido é a jurisprudência deste Tribunal:

PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA Quinta Câmara Cível Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8012998-40.2021.8 .05.0250 Órgão Julgador: Quinta Câmara Cível APELANTE: LIGIA MARIA FIGUEIREDO DOS SANTOS Advogado (s): PAULO EDUARDO BITTENCOURT SANTOS, MATHEUS RISERIO SILVA DA MOTTA registrado (a) civilmente como MATHEUS RISERIO SILVA DA MOTTA, LUCAS MAIA DE CARVALHO, VINICIUS AKIO DE MELO WATANABE APELADO: MUNICIPIO DE SIMOES FILHO Advogado (s): EMENTA Apelação Cível. Ação Ordinária. Sentença que julgou improcedentes os pedidos, por entender que a parte autora, ora apelante, não trouxe aos autos provas hábeis a demonstrar o direito a isonomia salaria com os servidores paradigmas . Preliminar de ausência de dialeticidade recursal rejeitada. Gratuidade de justiça mantida. Mérito. É sabido que a Constituição Federal, em seu art . 5º, assegura a isonomia de vencimentos para os servidores públicos com cargos idênticos (mesma natureza, grau de responsabilidade e complexidade). Contudo, a isonomia salarial entre cargos não leva em conta a mera nomenclatura, mas, sim, as funções desempenhadas pelo servidor. É dizer, ao requerer judicialmente a equiparação salarial, o servidor público necessita demonstrar, para além da divergência remuneratória, que possui as mesmas atribuições e as mesmas jornadas, além de condições de trabalho idênticas, evidenciando uma identidade real com o servidor paradigma. Vislumbra-se da documentação colacionada aos autos que a apelante ocupou o cargo de vigilante - nível 01, cuja remuneração correspondeu a R$ 1 .100,00 líquidos (salário-base), conforme contracheques juntados aos autos, de janeiro de 2021. Infere-se, dos próprios documentos juntados pela apelante, que o servidor público municipal destacado como paradigma, também exercente da função Vigilante Nível 1, e percebe remuneração idêntica a da apelante qual seja, R$ 1.100,00. Ainda, a apelante não comprovou que se tratam de servidores, com ingresso no serviço público ao mesmo tempo que ela, isto é, no ano de 2019, que exercem as funções, no mesmo local e subordinado às mesmas atividades, e ainda, que possuem idêntica habilitação profissional e trabalhem sob a mesma jornada . Em suma, fundamentou o pedido meramente na semelhança da nomenclatura do cargo e na disparidade salarial, o que foi devidamente observado na sentença recorrida. Assim, tem-se que o vencimento base da apelante está corretamente equiparado ao de outros servidores, em consonância com os Princípios da isonomia e da impessoalidade. Apelo improvido. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos de APELAÇÃO CÍVEL Nº 8012998-40 .2021.8.05.0250, em que figuram como apelante LIGIA MARIA FIGUEIREDO DOS SANTOS e, como apelado, o MUNICIPIO DE SIMÕES FILHO . ACORDAM os Desembargadores integrantes da 5ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, em negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator. (TJ-BA - Apelação: 80129984020218050250, Relator.: JOSE CICERO LANDIN NETO, QUINTA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 07/05/2024)

Da análise dos autos, verifica-se que a Lei Complementar nº 01/2002, que instituiu o Plano de Cargos e Vencimentos, teve seu "anexo I" alterado pela Lei Complementar nº 02/2002. Entretanto, o "anexo II", referente ao Programa de Saúde Familiar (PSF), não sofreu alteração (ID 69757949 e 69757951), estando a remuneração dos cargos de “enfermeiro” e “enfermeiro-PSF” previstas no anexo I e anexo II, respectivamente. 

Ocorre que, como acertadamente pontuou a sentença de piso, a mera distinção nominal ou a previsão em anexos diversos não se sustenta como justificativa para a disparidade salarial quando não comprovada a efetiva diferença nas atribuições e na complexidade do trabalho desempenhado. O ônus de comprovar essa distinção recaía sobre o ente público, do qual não se desincumbiu.

É incontroverso nos autos que tanto a Apelante quanto a servidora paradigma ingressaram no serviço público municipal mediante concurso público para o cargo de Enfermeira. A Lei Complementar nº 01/2002, que regulamenta o cargo, exige para ambos os casos curso superior, registro no conselho de classe e carga horária semanal de 40 horas. Ou seja, a exigência legal de qualificação profissional e a jornada de trabalho são idênticas.

Ademais, o depoimento da própria servidora paradigma, Fabiana Oliveira Lemos (ID 69759179), é revelador ao afirmar que sua atividade como enfermeira de Unidade Básica de Saúde da Família (PSF) pode ser exercida em outras unidades hospitalares do Município, e vice-versa, a depender da necessidade. Tal declaração corrobora a tese de que, na prática, as funções desempenhadas são as mesmas ou, no mínimo, assemelhadas, exigindo a mesma qualificação e responsabilidade.

Conforme pontuado acima, tanto a Constituição Federal, em seu artigo 39, § 1º, quanto o Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Teixeira de Freitas (Lei nº 822/2014), em seu Art. 47, asseguram a isonomia de vencimentos para cargos de atribuições iguais ou assemelhadas, ressalvadas as vantagens de caráter individual e as relativas à natureza ou ao local de trabalho.

No presente caso, não foi demonstrado que a diferença salarial decorra de vantagens individuais ou de peculiaridades da função que exijam capacidade ou formação técnica diferenciada além da graduação em enfermagem. A diferença salarial entre servidores que exercem a mesma função, sem uma justificativa plausível, conforme bem reconhecido pela sentença, configura violação incontornável ao princípio da isonomia. 

Portanto, acertada a sentença de origem ao concluir que a criação de nomenclaturas distintas ("enfermeiro" e "enfermeiro PSF") com salários diversos para servidores que exercem a mesma função e possuem a mesma qualificação e carga horária, sem uma justificativa objetiva e razoável baseada nas atribuições ou na complexidade do trabalho, configura manifesta violação ao princípio da isonomia e ao tratamento impessoal que deve nortear a Administração Pública.

Nesse sentido, é importante ressaltar que a análise da equiparação salarial não se restringe à mera nomenclatura do cargo, mas sim às atividades efetivamente desempenhadas pelo servidor. No caso em tela, ambos os servidores exerciam a função de "motorista" com mesma carga horária referência, o que, em tese, indica a realização das mesmas atividades.

Ainda, é sabido que a Constituição Federal, em seu art. 5º, assegura a isonomia de vencimentos para os servidores públicos com cargos idênticos (mesma natureza, grau de responsabilidade e complexidade), o que resta evidenciado no presente caso, merecendo, portanto, guarida a pretensão para equivalência salarial. A propósito:

“1. (....) só se pode falar em isonomia ou em paridade de vencimentos entre servidores que titularizam o mesmo cargo, possuindo os mesmos requisitos de investidura, desempenhando as mesmas atribuições e com o mesmo nível de responsabilidade (....)”. (STJ. 6ª Turma. RMS 20869/GO. Min. Paulo Medina. DJ 01.08.2006, p. 547).

Dito isso, fato é que  o Código de Processo Civil de 2015, em seu art. 373, incs. I e II, estabelece a distribuição estática do ônus da prova.  Essa distribuição determina que o autor deve provar o fato constitutivo do seu direito, enquanto o réu deve comprovar os fatos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito do autor.    

Em se tratando de ação que busca verbas salariais de servidor público, o servidor deve comprovar seu vínculo funcional com a Administração Pública e a prestação dos serviços.  Por outro lado, o ente empregador, no caso o Município, deve apresentar provas que impeçam o direito postulado, como o efetivo pagamento dos valores devidos.    

No caso em apreço, que se trata de ação que busca o pagamento de verbas não pagas pela municipalidade, notadamente no que tange à equiparação salarial, cuja diferenciação só se admite mediante "justificativa plausível", recai sobre o ente público, na condição de devedor, o ônus de provar a inexistência do direito à equiparação, conforme o art. 373, II, do CPC.

Contudo, o Município não se desincumbiu satisfatoriamente do ônus, apresentando tanto contestação quanto apelação desprovidas de provas que demonstrem uma diferenciação fática relevante entre os servidores capaz de justificar as distintas percepções salariais.    

Portanto, a mera alegação de diferença da nomenclatura “enfermeiro” e “enfermeiro-psf”, desacompanhada de outros elementos que demonstrem distinções nas atribuições, qualificações ou responsabilidades dos servidores, não é suficiente para justificar a disparidade salarial verificada no caso em tela.

Nesse sentido, inclusive, já decidiu esta Segunda Câmara Cível:

APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA - SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL - ENFERMEIRA – PSF - EQUIPARAÇÃO SALARIAL - PRINCÍPIO DA ISONOMIA – VIOLAÇÃO – COMPROVAÇÃO - SENTENÇA DENEGATÓRIA REFORMADA - APELO PROVIDO - CONCESSÃO DA SEGURANÇA. O princípio da isonomia confere aos servidores que ocupem as funções de um mesmo cargo, com atribuições iguais ou assemelhados do mesmo Poder, a igualdade de vencimentos. Restando comprovado que o Município de Teixeira de Freitas remunera de forma diferenciada enfermeiros ocupantes do mesmo cargo, da mesma atividade, bem como da carga horária e lotação, deve ser reconhecida a isonomia salarial. Não procede a argumentação da especialização da paradigma, necessária para o exercício da função junto ao PSF – Programa de Saúde da Família, visto que a apelante exerce função justamente junto a tal programa . Apelo provido. Segurança concedida. (Classe: Apelação,Número do Processo: 0006363-79.2012 .8.05.0256, Relator (a): Maurício Kertzman Szporer, Segunda Câmara Cível, Publicado em: 20/10/2015 )(TJ-BA - APL: 00063637920128050256, Relator.: Maurício Kertzman Szporer, Segunda Câmara Cível, Data de Publicação: 20/10/2015)

Assim, a ausência de comprovação de uma "justificativa plausível" para a disparidade salarial fortalece o argumento em favor da equiparação.

Nesse sentido, vejamos:

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE COBRANÇA. SERVIDOR PÚBLICO . PRETENSÃO DE EQUIPARAÇÃO SALARIAL. ÔNUS DA PROVA. ART. 333, II, DO CPC . NÃO COMPROVAÇÃO DE FATO EXTINTIVO, IMPEDITIVO OU MODIFICATIVO DO DIREITO DO AUTOR. COMPENSAÇÃO COM EVENTUAIS VALORES PERCEBIDOS SOB O MESMO TÍTULO. NECESSIDADE. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO EM PARTE . 1. Afasto de logo a argumentação concernente à validade dos documentos utilizados pela autora, que em tese, teriam sido forjado por hackers. 2. Com efeito, extrai-se dos autos que, malgrado a possibilidade de efetiva ocorrência de tal fato, da análise dos documentos juntados à posteriori pela Municipalidade se constata que os dados apresentados pela Autora eram condizentes, em relação aos vencimentos percebidos por servidores, com os dados trazidos pelo Município . 3. Assim sendo, ainda que tenha se verificado o ataque cibernético dos sistemas do Município, tal fato não logrou interferir na veracidade dos dados contidos na documentação apresentada pela Acionante. 4. Outrossim, no que concerne à invocada ausência de fundamentação da decisão atacada, sem razão o Apelante . De fato, logrou o provimento combatido fundamentar, ainda que de forma sucinta, as premissas adotadas para chancelar a pretensão autoral, notadamente à vista da ausência de comprovação de fatos impeditivos ou modificativos do direito vindicado. 5. Adentrando ao mérito do apelo propriamente dito, em se tratando de lide que visa o percebimento de verbas não pagas pela municipalidade, notadamente à vista da equiparação salarial pretendida, compete ao ente público, no caso, o devedor, provar, nos termos do inciso II, do art. 333, do CPC . 6. Nesta senda, tem-se que não demonstrou a Administração Pública a ocorrência de qualquer fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do Apelado, como impõe o predito dispositivo legal. 7. A parte autora, por outro lado, trouxe aos autos os documentos que lhe eram de possível produção, notadamente a relação de diversos servidores, ocupantes de cargo idêntico, com iguais atribuições e responsabilidades, mas que, no entanto, auferiam, para além de eventuais gratificações percebidas, o salário base em valor maior do que aquele percebido pela Apelada, a legitimar, portanto, sua pretensão de equiparação salarial . 8. Assim, forte nas provas produzidas ao longo da instrução processual, se extrai ser cabível a condenação do apelante ao pagamento das parcelas remuneratórias discriminadas na sentença atacada. 9. Outrossim, imperioso assentar o efetivo cabimento da compensação nos termos em que vindicada pelo Apelante, na eventualidade de já terem sido pagas parcelas sob o mesmo título, expurgando assim eventual enriquecimento sem causa, em observância sobretudo aos princípios da moralidade e eficiência administrativa . (TJ-BA - APL: 00008299520148050156, Relator.: Marcia Borges Faria, Quinta Câmara Cível, Data de Publicação: 30/05/2019)

Não procedem, portanto, os argumentos suscitados pelo Município apelante. 

Passo agora à análise da Apelação interposta por Irva Dias Mendes, que se insurge contra a sentença no que tange à não condenação do Município ao pagamento dos valores retroativos integrais e à indenização por danos morais.

No que concerne ao pedido de indenização por danos morais, a Apelante alega que a decisão de primeiro grau ignorou a privação e o sofrimento decorrentes do tratamento anti-isonômico e da disparidade salarial.  

Entretanto, entendo que, neste ponto, a sentença não merece reforma.

É certo que a equiparação salarial, quando reconhecida, gera o direito às diferenças salariais. Contudo, o mero inadimplemento da obrigação de pagar o salário devido, ainda que por equiparação, não configura, por si só, dano moral indenizável.  

A jurisprudência tem se firmado no sentido de que, para a configuração do dano moral, é necessária a comprovação de um abalo à honra, à dignidade, à imagem ou a outro direito da personalidade, que ultrapasse o mero dissabor ou contratempo. Desse modo, deve haver a demonstração de um fato objetivo que evidencie o sofrimento, a humilhação ou o vexame decorrente da conduta do empregador/administração pública.

No caso em tela, a Apelante não trouxe aos autos elementos que demonstrem a ocorrência de situações que tenham extrapolado o mero descumprimento da obrigação de pagar o salário corretamente. Ainda que se possa presumir algum grau de frustração e descontentamento com a disparidade salarial, tal sentimento, por si só, não é suficiente para ensejar a reparação por danos morais.

Dessa forma, acompanho o entendimento do juízo a quo de que, na ausência de comprovação de fatos que configurem ato ilícito ensejador de dano moral, não há que se falar em indenização a esse título.

Em relação ao pedido de pagamento dos valores retroativos, entendo que assiste razão em parte à Apelante. Isso porque reconhecido o direito equiparação salarial, a consequência lógica é o pagamento das diferenças salariais anteriores. No entanto, é necessário que se observe a prescrição quinquenal dos créditos anteriores ao ajuizamento da ação (04/06/2021).

Ante o exposto, VOTO no sentido de CONHECER ambos os recursos, NEGANDO PROVIMENTO à apelação interposta pelo Município de Valença, e CONCEDENDO PARCIAL PROVIMENTO à apelação de Irva Dias Mendes, para determinar que o pagamento dos valores retroativos decorrentes da equiparação salarial observando-se a prescrição quinquenal, a contar do ajuizamento da ação (04/06/2021), e com os devidos reflexos nas demais verbas salariais, mantendo-se a sentença nos demais pontos, inclusive no que tange à improcedência do pedido de indenização por danos morais.

Em atenção ao disposto no art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, majoro os honorários advocatícios sucumbenciais devidos pelo Município de Teixeira de Freitas para 15% (quinze por cento) sobre o valor do proveito econômico obtido pela parte Autora.

Outrossim, mantenho os honorários advocatícios fixados na sentença em favor da Procuradoria Municipal, no percentual de 10% (dez por cento) sobre o proveito econômico obtido, permanecendo suspensa a sua exigibilidade em razão da gratuidade de justiça deferida à Autora, nos termos do art. 98, §§ 2º e 3º, do Código de Processo Civil.

P.R.I. 

Salvador, data da assinatura eletrônica.

DES. RAIMUNDO NONATO BORGES BRAGA

Relator 

R-07