PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quarta Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO n. 8029886-26.2019.8.05.0001 |
| Órgão Julgador: Quarta Câmara Cível |
| APELANTE: SUELI CALDAS CESAR |
| Advogado: JOÃO GABRIEL PIMENTEL LOPES |
| APELADA: SUPERINTENDÊNCIA DE TRÂNSITO DE SALVADOR- TRANSALVADOR |
| Advogado(s): |
O presente recurso busca a reforma da sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados pela apelante, que pretende o reconhecimento do direito à percepção cumulativa do adicional pela prestação de serviços extraordinários com a gratificação pela participação em operações especiais.
Argui a apelante nulidade da sentença por violação do art. 370, parágrafo único, do CPC, sustentando que o magistrado não apreciou adequadamente o pedido de inversão do ônus da prova para que a Transalvador trouxesse aos autos documentos comprobatórios das escalas e frequências das operações especiais.
Contudo, a análise dos autos revela que o magistrado fixou adequadamente o ponto controvertido da demanda, identificando que a questão central reside na viabilidade ou não do pagamento cumulativo da Gratificação por Participação em Operações Especiais e do Adicional pela Prestação de Serviços Extraordinários. Tratando-se de controvérsia eminentemente jurídica, concernente à interpretação da legislação aplicável (Lei Complementar n. 01/1991), mostrou-se desnecessária a produção de prova documental específica sobre as escalas, especialmente considerando que a própria apelante, em sua réplica, ID 84175583, afirma que
“o Autor formulou, inicialmente, pedido para inversão do ônus da prova, ainda não apreciado por esse MM. Juízo, bem como fez prova da resistência injustificada da TRANSALVADOR em fornecer ao Autor as cópias das escalas de operações especiais e folhas de frequência relativas ao labor que realizou nos últimos cinco anos. De qualquer sorte, fazem prova dos fatos constitutivos do direito da Parte Autora os seus contracheques, juntados no ID 31053317, na medida em que demonstram o pagamento da gratificação por participação em operações especiais, as quais ocorrem aos finais de semana e feriados. Assim, os contracheques da Parte Demandante já conseguem comprovar adequadamente que as horas laboradas nas operações especiais extrapolaram os limites diários e semanais previstos na Lei Municipal 01/1991.”
De suas razões recursais, destacam-se os seguintes trechos:
“resta amplamente comprovada a compatibilidade entre as indigitadas verbas, o que impõe a sua percepção simultânea, sempre que presentes as condições que as ensejam. Por sua vez e, consequente, o dever de pagar os valores correspondentes recai sobre a Administração, sob pena, inclusive, de enriquecimento ilícito. Assim sendo, por medida de justiça, devem ser condenadas as Rés ao pagamento das horas laboradas pela parte autora que extrapolaram os limites diário e semanal previstos na Lei Municipal para o cargo de Agente de Trânsito e Transporte como horas extraordinárias, sem prejuízo da eventual percepção da gratificação pela participação em operações especiais.”
“desde a instituição das operações especiais, os servidores da TRANSALVADOR, quando convocados passam a exercer, além da jornada regular, jornada extraordinária durante as operações especiais. Por seu turno, a Autarquia apelada deixa de remunerar os servidores quanto às horas extraordinárias durante as operações sub judice, ou seja, inobstante a jornada das operações especiais em muito ultrapasse a jornada ordinária, os trabalhadores nada recebem a título de adicional de horas extras.”
O magistrado fundamentou adequadamente sua decisão com base na interpretação dos dispositivos legais pertinentes, reconhecendo que o trabalho em operações especiais é remunerado pela gratificação específica prevista no art. 102 da Lei Complementar n. 01/1991, sendo esta a contraprestação adequada para tal modalidade de labor, que possui características distintas do trabalho extraordinário previsto no art. 90 do mesmo diploma.
Desse modo, rejeita-se a preliminar de nulidade, por reconhecer a desnecessidade da produção de prova documental adicional, estando suficientemente demonstrada a realização das atividades em operações especiais, premissa válida para a análise jurídica da questão.
Insurge-se também a apelante contra o reconhecimento da ilegitimidade passiva do Município de Salvador, aduzindo ser este ente legítimo para figurar no polo passivo por deter competência para editar os decretos instituidores das operações especiais.
A Superintendência de Trânsito e Transporte Do Salvador – TRANSALVADOR é autarquia municipal dotada de personalidade jurídica distinta, patrimônio próprio e autonomias orçamentária, financeira e administrativa.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro define autarquia “como a pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de autoadministração, para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei.” A mesma autora discorre sobre o assunto:
“Perante a Administração Pública centralizada, a autarquia dispõe de direitos e obrigações; isto porque, sendo instituída por lei para desempenhar determinado serviço público, do qual passa a ser titular, ela pode fazer valer perante a Administração o direito de exercer aquela função, podendo opor-se às interferências indevidas; vale dizer que ela tem o direito ao desempenho do serviço nos limites definidos em lei. Paralelamente, ela tem a obrigação de desempenhar as suas funções; originariamente, essas funções seriam do Estado, mas este preferiu descentralizá-las a entidades às quais atribuiu personalidade jurídica, patrimônio próprio e capacidade administrativa; essa entidade torna-se a responsável pela prestação do serviço; em consequência, a Administração centralizada tem que exercer controle para assegurar que a função seja exercida. Esse duplo aspecto da autarquia – direito e obrigação – dá margem a outra dualidade: independência e controle; a capacidade de autoadministração é exercida nos limites da lei; da mesma forma, os atos de controle não podem ultrapassar os limites legais. Perante os particulares, a autarquia aparece como se fosse a própria Administração Pública, ou seja, com todas as prerrogativas e restrições que informam o regime jurídico-administrativo.” (Di Pietro, Maria Sylvia Zanella Direito administrativo / Maria Sylvia Zanella Di Pietro. – 32. ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2019. Página 964.)
A doutrina e jurisprudência reconhecem que, por ser dotada de patrimônio próprio, é a própria entidade da Administração Indireta que responde por suas obrigações, e não a pessoa política que a instituiu, subsistindo apenas responsabilidade subsidiária do Estado quando se exaure o patrimônio da autarquia.
O fato de o Município ter competência para editar decretos regulamentadores não o torna automaticamente responsável pelas obrigações trabalhistas da autarquia, que possui autonomia para gerir seus recursos humanos e financeiros dentro dos parâmetros legais estabelecidos.
Desse modo, rejeito a preliminar, reconhecendo o acerto da sentença hostilizada que declarou a ilegitimidade passiva do Município de Salvador, excluindo-o da lide.
A apreciação meritória perpassa pela análise da viabilidade do pagamento cumulativo da Gratificação por Participação em Operações Especiais e do Adicional pela Prestação de Serviços Extraordinários, partindo-se da interpretação da Lei Complementar n. 01/1991.
A referida lei complementar prevê, em seu art. 78, as vantagens pecuniárias que podem ser reconhecidas ao servidor municipal, incluindo tanto o adicional pela prestação de serviços extraordinários (inciso VIII) quanto a gratificação pela participação em operações especiais (inciso XIX).
O art. 90 da Lei Complementar n. 01/91 disciplina o adicional por serviços extraordinários, estabelecendo remuneração superior em 50% nos dias úteis e 100% quando prestados entre 22h e 5h, bem como aos sábados, domingos e feriados. O § 2º limita o serviço extraordinário para situações excepcionais e temporárias, respeitado o limite máximo de 2 (duas) horas diárias, e o § 3º condiciona sua prestação à prévia autorização da autoridade competente.
Por sua vez, o art. 102 da mesma lei estabelece que a gratificação por participação em operações especiais será percebida pelo servidor designado para atuar em operações definidas por decreto, para atender necessidades transitórias ou circunstanciais. O § 3º expressamente define tal gratificação como vantagem temporária que não se incorpora ao vencimento.
Analisando-se os pressupostos fáticos de cada vantagem, verifica-se que ambas têm por objetivo remunerar o servidor por trabalho prestado em condições diferenciadas da jornada ordinária. Contudo, possuem características e finalidades distintas que, examinadas em conjunto, revelam incompatibilidade para percepção simultânea quando se referem ao mesmo período laborado.
As operações especiais, conforme disciplinadas pelos sucessivos decretos municipais, são realizadas exclusivamente em finais de semana e feriados, períodos em que não há expediente ordinário da autarquia. O trabalho é desenvolvido em sistema de escala por turnos, com jornadas de 12 horas, organizadas especificamente para atender às necessidades de ordenamento e fiscalização de trânsito em eventos que demandam maior movimento de veículos e pessoas.
Essa sistemática não configura extensão da jornada ordinária – requisito essencial para caracterização de trabalho extraordinário –, mas sim prestação de serviços em regime especial, expressamente previsto no art. 25, § 1º, da Lei Complementar n. 01/91, que excepciona os limites diários nos casos de jornada especial e regime de turnos.
O Estatuto do Servidor Público do Município de Salvador, no art. 24, ao disciplinar a jornada normal de trabalho do servidor público municipal, prevê a possibilidade de regime de turnos e compensação de horário:
Art 24. A jornada normal de trabalho do servidor público municipal será definida nos respectivos Planos de Carreira e Vencimentos, não podendo ultrapassar 44 (quarenta e quatro) horas semanais nem 8 (oito) horas diárias, excetuado o regime de turnos, facultada a compensação de horário e a redução da jornada, mediante acordo ou negociação coletiva.
O trabalho em operações especiais é adequadamente remunerado pela gratificação específica instituída no art. 102, que tem por fato gerador a designação para atuar em operações definidas por decreto. Esta gratificação constitui contraprestação pelo trabalho prestado em condições anormais, caracterizadas pela maior complexidade das atividades de fiscalização em períodos de intenso fluxo de veículos.
Diferentemente, o adicional por serviços extraordinários tem como pressuposto a extensão da jornada ordinária além dos limites legais, limitado a 2 horas diárias e condicionado à autorização prévia da autoridade competente para situações excepcionais e temporárias.
A sistemática das operações especiais, realizadas em finais de semana e feriados através de escalas organizadas pela administração, não se enquadra nos pressupostos do trabalho extraordinário, mas constitui modalidade específica de prestação de serviços em regime de turnos, adequadamente remunerada pela gratificação própria.
Ademais, o art. 68, § 3º, da Lei Complementar n. 01/91 expressamente determina que "as vantagens pecuniárias não serão computadas, nem acumuladas, para fins de concessão de vantagens ulteriores, sob o mesmo título ou idêntico fundamento."
Na hipótese dos autos, ambas as vantagens têm fundamento no labor prestado fora das condições ordinárias de trabalho, constituindo diferentes formas de remunerar o mesmo fenômeno fático, o que impede sua acumulação por configurar bis in idem.
O Superior Tribunal de Justiça já pacificou entendimento no sentido de ser vedada a cumulação da Gratificação por Operações Especiais com o Adicional por Serviços Extraordinários, por possuírem a mesma natureza jurídica e os mesmos destinatários (AgRg no AREsp 198.295/PE, Rel. Min. Gurgel de Faria).
Embora o precedente citado se refira a servidor federal, o princípio aplicável é o mesmo: a vedação à superposição de vantagens pecuniárias com idêntico fundamento, evitando-se o bis in idem e o efeito cascata na remuneração dos servidores públicos, em observância ao art. 37, XIV, da Constituição Federal.
A apelante sustenta, subsidiariamente, que haveria violação à isonomia entre servidores, argumentando que aqueles não convocados para operações especiais receberiam tratamento mais benéfico ao perceberem horas extraordinárias com maior valor por hora trabalhada.
Tal argumentação não merece acolhida. A participação em operações especiais constitui designação específica da administração, baseada nas necessidades do serviço e nas qualificações dos servidores, conforme previsto no art. 102, § 2º, da Lei Complementar n. 01/91. Não há direito subjetivo à participação em tais operações, tratando-se de atividade especializada para atender demandas transitórias e circunstanciais.
Os servidores designados para operações especiais recebem remuneração adequada através da gratificação específica, além de eventual ajuda de custo para alimentação, constituindo sistema remuneratório próprio e diferenciado em razão das especificidades do serviço prestado. A circunstância de outros servidores, em situações diversas, receberem horas extraordinárias não configura tratamento desigual, mas aplicação de regimes jurídicos distintos a situações fáticas diferenciadas.
Ademais, inexiste comprovação de que os servidores não participantes de operações especiais tenham situação mais vantajosa, considerando que as horas extraordinárias são limitadas a 2 horas diárias e condicionadas a situações excepcionais, enquanto as operações especiais proporcionam gratificação integral pelo período trabalhado.
A apelante formula pedidos de indenização por supressão de intervalo interjornada e por alegados danos existenciais decorrentes de jornadas exaustivas. Contudo, tais pedidos constituem consequência lógica da tese principal de cumulação de vantagens, que não prosperou.
Reconhecido que as operações especiais são realizadas em sistema de turnos adequadamente regulamentado, com remuneração específica prevista em lei, e que não configuram trabalho extraordinário irregular, inexiste fundamento para as indenizações pretendidas. O regime de turnos é expressamente admitido pela legislação municipal e não viola direitos dos servidores quando adequadamente implementado pela administração.
A administração pública instituiu as operações especiais através de decretos específicos e passou a remunerar os servidores participantes mediante a gratificação própria, não havendo aparente ilegalidade a ser corrigida.
Cito precedentes desta Corte de Justiça:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. AGENTE DE TRÂNSITO. CERCEAMENTO DE DEFESA. INEXISTÊNCIA. LEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO DE SALVADOR. REJEIÇÃO. REMUNERAÇÃO DE HORAS EXTRAS EM OPERAÇÕES ESPECIAIS. ÔNUS DA PROVA. NÃO COMPROVAÇÃO. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. RECURSO NÃO PROVIDO. (TJ/BA, Quinta Câmara Cível, apelação n. 0569953-83.2017.8.05.0001, Relatora Desa. Carmem Lúcia Santos Pinheiro, julgado em 22/04/2025)
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA. PRELIMINAR DE LEGITIMIDADE DO MUNICÍPIO DE SALVADOR. ACOLHIMENTO. PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE DEFESA. REJEITADA. GRATIFICAÇÃO PELA PARTICIPAÇÃO EM OPERAÇÕES ESPECIAIS (GPOE) E O ADICIONAL PELA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS EXTRAORDINÁRIOS (APSE). IMPOSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO. MESMO FATO GERADOR. BIS IN IDEM. LEGALIDADE DO DECRETO 29.473/2018. SÚMULA VINCULANTE Nº 37 DO STF. SERVIDOR ESTATUTÁRIO. INAPLICABILIDADE DA CLT. SENTENÇA MANTIDA.
1 - Devido acolhimento da preliminar arguida pelo Apelante, devendo ser reconhecida a legitimidade passiva do Município de Salvador.
2 - Rejeitada a preliminar de cerceamento de defesa, posto que, por tratar-se de matéria exclusivamente de direito, é possível o julgamento antecipado da lide.
3 - Quanto ao mérito, a discussão em torno do recurso trata a respeito do reconhecimento da possibilidade de cumular a Gratificação pela Participação em Operações Especiais (GPOE) e o Adicional pela Prestação de Serviços Extraordinários (APSE), bem como que seja reconhecida a ilegalidade do Decreto nº 29.473/2018 e da supressão do intervalo mínimo interjornada, nos termos do art. 7º º, XVI, XXII, art. 39, § 3º c/c art. 196 da CF/88 e art. 66, da CLT.
4 – Na hipótese de atuação em operações especiais, afigura-se inacumulável a percepção da gratificação pela participação em operações especiais e adicional pela prestação de serviços extraordinários, porquanto ambas as verbas objetivam compensar o exercício funcional fora da jornada ordinária de trabalho, sob pena de caracterização do bis in idem.
5 – Os arts. 90, § 3º e 102, § 1º da Lei Complementar nº 1/1991 trouxeram previsão quanto à necessidade de regulamentação através de Decreto, não havendo que se falar em qualquer ilegalidade do Decreto nº 29.473/2018.
6 – Não cabe ao Poder Judiciário interferir na política remuneratória dos servidores públicos, não sendo possível determinar a equiparação dos valores das gratificações, a teor da Súmula Vinculante nº 37 do STF.
7 – Por se tratar de servidor estatutário, não há falar-se na necessária observância dos arts. 66 e 71, § 4º, da Consolidação das Leis do Trabalho, tampouco no parágrafo 18 do parecer AGU nº GQ – 145.
8 - Negado Provimento ao Recurso. (TJ/BA, Primeira Câmara Cível, apelação n. 0509499-06.2018.8.05.0001, Relator Des. Josevando Souza Andrade, julgado em 18/02/2025”
Ante o exposto, REJEITAM-SE as preliminares de nulidade da sentença e de ilegitimidade passiva do Município de Salvador, e, no mérito, NEGA-SE PROVIMENTO ao recurso de apelação interposto, mantendo integralmente a sentença hostilizada, majorando-se a verba honorária sucumbencial em 5%, mantida a suspensão de sua exigibilidade em decorrência da gratuidade de justiça deferida.
Atendendo às normas fundamentais do Código de Processo Civil, ficam as partes cientes de que a interposição de embargos de declaração abordando a mesma tese já analisada neste voto poderá ser considerada como hipótese de incidência do disposto no artigo 1.026, §§ 2º e 3º do CPC.
Com o trânsito em julgado, apurem-se e cobrem-se eventuais despesas processuais remanescentes, enviando-se, oportunamente, os autos à origem.
Data registrada no sistema.
Emílio Salomão Resedá
Relator