PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA Segunda Câmara Cível DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE E AGENTES DE COMBATE ÀS ENDEMIAS. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. PANDEMIA DE COVID-19. GRAU MÁXIMO (40%). PREVISÃO LEGAL MUNICIPAL. APLICAÇÃO SUPLETIVA DA NR-15. DESNECESSIDADE DE PERÍCIA DIANTE DE FATO NOTÓRIO. REFORMA DA SENTENÇA. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação Cível interposta pelo SINDICATO INTERMUNICIPAL DOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE E COMBATE ÀS ENDEMIAS DE EUNÁPOLIS E REGIÃO – SINDIACSCER contra sentença que julgou improcedente a Ação Civil Pública ajuizada em face do MUNICÍPIO DE ITABELA, na qual se pleiteia o pagamento do adicional de insalubridade em grau máximo (40%) aos Agentes Comunitários de Saúde (ACS) e Agentes de Combate às Endemias (ACE), no período de março de 2020 a 05 de maio de 2023, durante a pandemia de COVID-19. A sentença fundamentou-se na violação ao princípio da legalidade, na incidência da Súmula Vinculante nº 37 do STF e na necessidade de laudo pericial. O apelante sustenta a existência de previsão legal municipal, a natureza de salário-condição do adicional, a notoriedade do risco biológico e a aplicabilidade do Tema 7 do IRDR nº 0000225-15.2017.8.05.0000 do TJBA. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há três questões em discussão: (i) definir se é possível reconhecer judicialmente o adicional de insalubridade em grau máximo (40%) aos ACS e ACE durante a pandemia de COVID-19 sem edição de nova lei municipal específica; (ii) estabelecer se a Súmula Vinculante nº 37 do STF impede o provimento do pedido; e (iii) determinar se é imprescindível a realização de perícia técnica individualizada para a aferição do grau de insalubridade no período pandêmico. III. RAZÕES DE DECIDIR O art. 7º, XXIII, c/c art. 39, §3º, da CF, assegura aos servidores públicos o adicional de insalubridade, direito reforçado pela EC nº 120/2022 (art. 198, §10), e regulamentado, no plano federal, pela Lei nº 11.350/2006, art. 9º-A, §3º. A Lei Orgânica do Município de Itabela (arts. 25, XVI, e 29, §17) e o Estatuto do Servidor Público Municipal (Lei nº 08/1990, art. 117, VI) preveem expressamente o adicional de insalubridade, inexistindo ausência de base legal para o pagamento. O adicional de insalubridade possui natureza de salário-condição, sendo devido enquanto persistirem condições objetivas de risco, de modo que o reconhecimento judicial do grau adequado não configura criação de vantagem, mas efetivação de direito preexistente. A Súmula Vinculante nº 37 do STF não incide na hipótese, pois não se trata de aumento por equiparação ou isonomia, mas de correta aplicação de regime jurídico já previsto em lei municipal. O próprio Município reconheceu a insalubridade ao pagar o adicional em grau médio (20%), restringindo-se a controvérsia ao grau aplicável no período pandêmico. A pandemia de COVID-19 constitui fato notório (art. 374, I, do CPC), marcado por elevado risco biológico decorrente da transmissibilidade do SARS-CoV-2, especialmente para profissionais que mantiveram contato direto e permanente com a população em atividades domiciliares e comunitárias. O Anexo 14 da NR-15 classifica como insalubridade em grau máximo (40%) o trabalho em contato permanente com agentes infectocontagiosos, parâmetro técnico aplicável supletivamente diante da omissão regulamentadora municipal, nos termos do Tema 7 do IRDR nº 0000225-15.2017.8.05.0000 do TJBA e do art. 4º da LINDB. A exigência de perícia técnica individualizada revela-se desnecessária e inviável diante da notoriedade do risco pandêmico e da impossibilidade de aferição retrospectiva das condições ambientais, sob pena de violação ao art. 5º, XXXV, da CF. A omissão municipal em regulamentar o grau máximo não pode suprimir direito assegurado constitucional e legalmente, nem autoriza a Administração a se beneficiar de sua própria inércia, sob pena de enriquecimento sem causa. O termo inicial do pagamento fixa-se em março de 2020, com o reconhecimento da calamidade pública (Decreto Legislativo nº 6/2020), e o termo final em 05 de maio de 2023, data do encerramento da Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional pela OMS. As diferenças remuneratórias devem observar o Tema 905/STJ e o Tema 810/STF, com correção pelo IPCA-E e juros da caderneta de poupança até 09/12/2021, e, a partir de 10/12/2021, incidência da Taxa SELIC, nos termos da EC nº 113/2021. IV. DISPOSITIVO Recurso provido. Vistos, relatados e discutidos estes autos da Apelação Cível nº 8000612-02.2024.8.05.0111, em que figuram, como apelante, SINDICATO INTERMUNICIPAL DOS AGENTES COMUNITARIOS DE SAUDE E COMBATE AS ENDEMIAS DE EUNAPOLIS E REGIAO - SINDIACSCER, e, como apelado, MUNICÍPIO DE ITABELA. ACORDAM os Desembargadores integrantes da Segunda Câmara Cível do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, em conhecer e DAR PROVIMENTO à Apelação; e assim o fazem pelas razões que integram o voto do Relator. Sala das Sessões, data registrada no Sistema. Des. JORGE BARRETTO Relator (assinado eletronicamente)
Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8000612-02.2024.8.05.0111
Órgão Julgador: Segunda Câmara Cível
APELANTE: SINDICATO INTERMUNICIPAL DOS AGENTES COMUNITARIOS DE SAUDE E COMBATE AS ENDEMIAS DE EUNAPOLIS E REGIAO - SINDIACSCER
Advogado(s): FERNANDO NASCIMENTO BURATTINI
APELADO: MUNICIPIO DE ITABELA
Advogado(s):
ACORDÃO
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
SEGUNDA CÂMARA CÍVEL
| DECISÃO PROCLAMADA |
Resultado após a ampliação da turma: Deu-se provimento ao recurso de apelação, por maioria, vencido o Desembargador Raimundo Nonato Borges Braga. Acompanharam o Relator os Desembargadores Eduardo Afonso Maia Caricchio, Marta Moreira Santana e Lisbete Maria Teixeira Almeida Cézar Santos.
Salvador, 28 de Abril de 2026.
PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA Segunda Câmara Cível Trata-se de Apelação Cível interposta pelo SINDICATO INTERMUNICIPAL DOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE E COMBATE ÀS ENDEMIAS DE EUNÁPOLIS E REGIÃO – SINDIACSCER contra a sentença prolatada pelo Juízo da Vara dos Feitos de Relação de Consumo, Cíveis e Comerciais da Comarca de Itabela, nos autos da Ação Civil Pública nº 8000612-02.2024.8.05.0111, proposta em face do MUNICÍPIO DE ITABELA. Adota-se, como próprio, o relatório contido na sentença de ID 95523403, que julgou improcedente a pretensão autoral. A decisão de primeiro grau fundamentou-se na violação ao princípio da legalidade, na incidência da Súmula Vinculante nº 37 do STF e na exigência de laudo pericial para a aferição do adicional de insalubridade, com apoio em precedentes do Superior Tribunal de Justiça. O juízo de piso entendeu que a pretensão implicaria criação de nova obrigação remuneratória sem amparo legal específico, muito embora tenha reconhecido que a pandemia de COVID-19 representou período de excepcional risco sanitário para os agentes comunitários de saúde na linha de frente do combate à doença. Irresignado, o Sindicato Apelante interpôs o presente apelo (ID 95523405), sustentando que a sentença merece reforma, porquanto o pedido exordial atende plenamente ao princípio da legalidade, uma vez que há expressa previsão de pagamento do adicional de insalubridade em lei municipal específica para os funcionários públicos da área de saúde. Destaca a natureza de salário-condição do adicional, a notoriedade do incremento da exposição ao agente infectocontagioso SARS-CoV-2 durante a pandemia e a consequente desnecessidade de produção de prova pericial individualizada. Apoia-se na Lei Orgânica do Município de Itabela (Art. 25, inciso XVI, e Art. 29, §17) e no Estatuto do Servidor Público Municipal (Lei Municipal nº 08/1990, Art. 117, VI), bem como no Tema 7 do IRDR nº 0000225-15.2017.8.05.0000 do TJBA, que autoriza a aplicação supletiva da NR-15 diante da omissão municipal, e postula o reconhecimento do adicional em grau máximo (40%) pelo período de março de 2020 a 05 de maio de 2023. Recurso tempestivo. Preparo dispensado, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347/85. O apelado apresentou contrarrazões (ID 95523412), postulando a manutenção da sentença e reiterando os argumentos da necessidade de previsão legal específica para o grau de insalubridade e da imprescindibilidade de laudo pericial, com fundamento na Súmula Vinculante nº 37 do STF e em precedentes do STJ. A Procuradoria de Justiça emitiu parecer (ID 96082802), opinando pelo provimento do recurso, destacando a existência de previsão legal municipal para o adicional de insalubridade, a admissão pelo próprio Município do pagamento em grau médio, a notoriedade do risco biológico pandêmico para os profissionais de saúde e a aplicabilidade do Tema 7 do IRDR nº 0000225-15.2017.8.05.0000 do TJBA. Conclusos os autos, elaborei o presente Relatório e solicitei inclusão em pauta para julgamento, na forma do artigo 931 do Código de Processo Civil c/c artigo 173, § 1º do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, salientando que será permitida a sustentação oral, nos termos do artigo 187, inciso I, do Regimento Interno. Salvador, data registrada no sistema. Des. Jorge Barretto Relator (Assinado eletronicamente)
Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8000612-02.2024.8.05.0111
Órgão Julgador: Segunda Câmara Cível
APELANTE: SINDICATO INTERMUNICIPAL DOS AGENTES COMUNITARIOS DE SAUDE E COMBATE AS ENDEMIAS DE EUNAPOLIS E REGIAO - SINDIACSCER
Advogado(s): FERNANDO NASCIMENTO BURATTINI
APELADO: MUNICIPIO DE ITABELA
Advogado(s):
RELATÓRIO
PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA Segunda Câmara Cível Conforme relatado, trata-se de Apelação Cível interposta pelo SINDIACSCER contra a sentença que julgou improcedente a Ação Civil Pública visando o pagamento do adicional de insalubridade em grau máximo (40%) aos Agentes Comunitários de Saúde (ACS) e Agentes de Combate às Endemias (ACE) do Município de Itabela durante o período da pandemia de COVID-19. A sentença deve ser reformada, pelos fundamentos que passo a expor. A controvérsia central do presente recurso reside na possibilidade de o Poder Judiciário determinar o pagamento do adicional de insalubridade em grau máximo (40%) aos Agentes Comunitários de Saúde (ACS) e Agentes de Combate às Endemias (ACE) do Município de Itabela durante o período da pandemia de COVID-19, sem a necessidade de nova lei específica municipal ou de perícia técnica individualizada. A sentença de primeiro grau julgou improcedente o pedido, fundamentada na violação ao princípio da legalidade e à Súmula Vinculante nº 37 do STF, além de exigir laudo pericial. O adicional de insalubridade tem assento constitucional no art. 7º, XXIII, da Constituição Federal, que assegura o direito ao "adicional de remuneração para as atividades penosas, insalubres ou perigosas, na forma da lei". Trata-se de norma de eficácia contida, que, ao fazer remissão à lei regulamentadora, não exclui a efetividade do direito, mas apenas exige a mediação legislativa para sua operacionalização. O núcleo essencial do direito — a compensação financeira pelo exercício de atividade em condições de risco à saúde — é plenamente autoaplicável e não pode ser esvaziado por omissão regulamentadora do ente competente. Por força do art. 39, §3º, da Constituição Federal, os servidores públicos ocupantes de cargos efetivos fazem jus aos direitos previstos no art. 7º, XXIII, o que inclui o adicional de insalubridade. Essa garantia foi expressamente reforçada, no que toca especificamente aos Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate às Endemias, pela Emenda Constitucional nº 120/2022, que inseriu o §10 no art. 198 da Constituição Federal, estabelecendo que esses profissionais terão direito ao adicional de insalubridade "em razão dos riscos inerentes às funções desempenhadas". A EC nº 120/2022 não criou um novo direito: ela apenas explicitou, em sede constitucional, uma garantia que já decorria da leitura sistemática dos arts. 7º, XXIII, e 39, §3º, da Carta Magna. No plano infraconstitucional federal, a Lei nº 11.350/2006, que regulamenta o exercício das atividades de ACS e ACE, dispõe em seu art. 9º-A, §3º, que esses profissionais têm direito ao adicional de insalubridade. No âmbito municipal, a Lei Orgânica do Município de Itabela, nos arts. 25, §2º, XVI, e 29, §17, e o Estatuto do Servidor Público Municipal de Itabela (Lei Municipal nº 08/1990), no art. 117, VI, preveem expressamente o direito à remuneração adicional para atividades insalubres, penosas ou perigosas. A legislação local, portanto, não apenas repete a garantia constitucional, como a operacionaliza para os servidores do Município de Itabela. O adicional de insalubridade é, por sua natureza, um salário-condição: seu pagamento está atrelado à existência, no momento da prestação do serviço, de condições de trabalho que exponham o servidor a agentes nocivos à saúde. Assim, o adicional não integra definitivamente o patrimônio do servidor como vantagem pessoal, mas é devido enquanto persistirem as condições insalubres que o justificam. Essa natureza de salário-condição, consagrada pela jurisprudência trabalhista e administrativa, revela que o direito ao adicional não decorre de ato concessivo da Administração, mas emana diretamente das condições objetivas do trabalho e do ordenamento jurídico. Logo, o reconhecimento judicial do grau adequado de insalubridade, diante de condições fáticas comprovadas, não configura concessão de nova vantagem, mas efetivação de direito preexistente. A esse respeito, é fundamental distinguir o presente caso da hipótese vedada pela Súmula Vinculante nº 37 do STF. A Súmula Vinculante nº 37 proíbe que o Judiciário conceda aumento de vencimentos a servidores públicos com fundamento em equiparação ou isonomia, sem respaldo em lei. No caso em exame, não se pleiteia reajuste salarial ou equiparação, mas a aplicação correta do regime jurídico de insalubridade já previsto em lei municipal, com a determinação do grau adequado (máximo, de 40%) em face das condições objetivas de trabalho durante o período pandêmico. Nessa perspectiva, o próprio Município de Itabela, ao efetuar o pagamento do adicional em grau médio (20%) aos servidores substituídos, reconheceu implicitamente: (i) a natureza insalubre das atividades de ACS e ACE; (ii) a vigência das normas municipais que preveem o adicional; e (iii) que a controvérsia não é sobre a existência do direito, mas sobre o grau de sua aplicação. O reconhecimento administrativo do grau médio torna ainda mais inconsistente a tese de que o pedido de majoração para o grau máximo implicaria criação de novo direito pelo Judiciário. A pandemia de COVID-19 constituiu, sem margem para controvérsia, um dos mais graves eventos sanitários da história da humanidade. Causada pelo vírus SARS-CoV-2, foi declarada pandemia pela Organização Mundial de Saúde em 11 de março de 2020, e sua condição de Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional (ESPII) perdurou até 05 de maio de 2023, quando a OMS declarou formalmente o encerramento dessa fase. No Brasil, o período foi marcado por centenas de milhares de óbitos, pelo colapso de sistemas de saúde em diversas regiões, e pelo reconhecimento formal, por Decreto Legislativo nº 6/2020 do Congresso Nacional, do estado de calamidade pública. Não se trata, portanto, de fato sujeito à prova, mas de evento de notoriedade universal, cujos contornos científicos e epidemiológicos são amplamente documentados e reconhecidos. Os Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate às Endemias desempenham funções de promoção da saúde e prevenção de doenças em âmbito domiciliar e comunitário, com contato direto e contínuo com a população adscrita, inclusive realizando visitas domiciliares, cadastramentos, entrevistas e acompanhamento de pacientes. Essas atividades, por sua natureza, implicam exposição permanente a agentes biológicos — especialmente em período pandêmico, quando o risco de contágio era difuso e generalizado, atingindo potencialmente todos os ambientes visitados, inclusive pelas pessoas assintomáticas ou em período de incubação, que eram veículos silenciosos de transmissão do SARS-CoV-2. A transmissibilidade do vírus SARS-CoV-2 por via aérea (gotículas e aerossóis) e por contato com superfícies contaminadas foi estabelecida desde os primeiros meses da pandemia por estudos científicos publicados em periódicos de referência e reconhecida pelas principais autoridades sanitárias mundiais, incluindo a OMS e o Centro de Controle e Prevenção de Doenças dos EUA (CDC). A capacidade de transmissão por indivíduos assintomáticos ou pré-sintomáticos — fator especialmente relevante para trabalhadores que lidam diretamente com o público sem possibilidade de saber previamente quem está infectado — tornou o ambiente de trabalho dos ACS e ACE um cenário de risco biológico qualificado durante todo o período pandêmico. Nesse contexto, a Norma Regulamentadora nº 15 (NR-15), aprovada pela Portaria MTb nº 3.214/1978 e recepcionada pelo ordenamento jurídico brasileiro como parâmetro normativo de referência para a aferição das condições insalubres de trabalho, classifica, em seu Anexo 14, como insalubridade de grau máximo (40%) o trabalho ou as operações "em contato permanente com pacientes em isolamento por doenças infectocontagiosas, bem como objetos de seu uso, não previamente esterilizados". O enquadramento dos ACS e ACE nessa categoria durante o período pandêmico é consequência lógica e inevitável das condições objetivas de trabalho: esses servidores mantinham contato direto e permanente com a população — que, durante a pandemia, era potencialmente portadora de doença infectocontagiosa de alta transmissibilidade — em suas residências, espaços comunitários e unidades de saúde. O próprio Ministério da Saúde, por meio de notas técnicas e orientações circuladas durante a pandemia, reconheceu expressamente o risco de contaminação dos ACS e ACE e estabeleceu protocolos de proteção e uso de EPI. A ausência de comprovação, por parte do Município de Itabela, de que forneceu EPI adequados, em quantidade suficiente e com a devida periodicidade, para todos os substituídos ao longo do período pandêmico, reforça a conclusão de que esses servidores estiveram expostos ao risco biológico em condições que justificam o grau máximo de insalubridade. A eventual previsão em lei municipal da insalubridade apenas em grau médio (20%), ou a ausência de regulamentação específica do grau máximo para o contexto pandêmico, não pode ser óbice ao reconhecimento do direito. A omissão regulamentadora da Administração não tem o condão de suprimir um direito que decorre diretamente das condições objetivas de trabalho e do ordenamento jurídico. A sentença condicionou o reconhecimento do adicional de insalubridade em grau máximo à produção de laudo pericial individualizado, com apoio em precedentes do STJ que, em regra, exigem perícia para a aferição das condições insalubres de trabalho. Esse entendimento, embora correto como regra geral, não se aplica ao caso em exame, por força de dois fundamentos autônomos e convergentes: a notoriedade dos fatos e a existência de prova técnica suficiente produzida em processos análogos. O art. 374, I, do Código de Processo Civil é expresso ao estabelecer que "não dependem de prova os fatos notórios". A pandemia de COVID-19, suas características epidemiológicas, a forma de transmissão do SARS-CoV-2, o grau de risco biológico para os profissionais de saúde que atuaram na linha de frente e o período de sua vigência são fatos de notoriedade universal, amplamente documentados, reconhecidos por todas as autoridades científicas e sanitárias mundiais e nacionais, e cujos contornos são de conhecimento geral. A exigência de perícia técnica para comprovar que ACS e ACE estiveram expostos a risco biológico de alta lesividade durante a pandemia configuraria ônus probatório descabido, porque redundante em relação a fato que independe de demonstração individualizada. Nesse sentido, esta Segunda Câmara Cível do TJBA já assentou o entendimento de que a perícia pode ser dispensada quando os fatos que embasam o pedido de adicional de insalubridade são incontroversos ou notórios, como é o caso da pandemia de COVID-19. A exigência de perícia ex post facto para um evento global já encerrado, cujas características de contágio e risco são amplamente conhecidas pela ciência e pela sociedade, não apenas é desnecessária como é, sob certo aspecto, inviável: as condições do ambiente de trabalho durante a pandemia não mais podem ser aferidas por inspeção presencial, o que tornaria a perícia retrospectiva uma ficção probatória. Nessa circunstância, a exigência de laudo pericial atuaria como obstáculo intransponível ao exercício de um direito legítimo, em violação ao princípio da inafastabilidade da jurisdição (CF, art. 5º, XXXV) e ao direito à prova e ao contraditório em sua dimensão substantiva. No presente caso, os laudos e pareceres técnicos juntados em processos análogos, o reconhecimento expresso da insalubridade pelo próprio Município (ainda que em grau médio), o Parecer da Procuradoria de Justiça e a notoriedade dos fatos pandêmicos formam um conjunto probatório mais do que suficiente para embasar a condenação. A aplicação supletiva da NR-15 do Ministério do Trabalho ao regime jurídico dos servidores públicos municipais, diante da omissão do ente público em regulamentar o grau de insalubridade aplicável, está expressamente consagrada no Tema 7 do Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas (IRDR) nº 0000225-15.2017.8.05.0000, julgado por este Egrégio Tribunal de Justiça da Bahia. A tese fixada no IRDR é direta: havendo lei municipal que preveja o direito ao adicional de insalubridade, mas ausente a regulamentação específica pelo Poder Executivo quanto ao grau aplicável, é cabível a integração normativa mediante a aplicação subsidiária da NR-15, editada pela Portaria MTb nº 3.214/1978. Esse entendimento está em consonância com a técnica de integração do ordenamento jurídico prevista no art. 4º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que determina que, na ausência de norma específica, o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais de direito. A NR-15, como principal norma federal disciplinadora das atividades insalubres, é instrumento idôneo de integração normativa, especialmente quando a própria legislação municipal remete ao regime geral de proteção ao trabalho insalubre sem especificar os critérios de graduação. Não se trata de aplicação da NR-15 por extensão ao regime estatutário como se fosse legislação trabalhista, mas de sua utilização como parâmetro técnico de referência para aferição das condições de insalubridade, o que é perfeitamente compatível com o regime jurídico dos servidores públicos municipais. A omissão do Município de Itabela em regulamentar o grau da insalubridade para o contexto pandêmico é, portanto, lacuna normativa que deve ser integrada pela aplicação supletiva da NR-15, nos termos do Tema 7 do IRDR do TJBA. O Anexo 14 da NR-15, ao classificar como insalubridade de grau máximo (40%) o trabalho em contato permanente com agentes infectocontagiosos, fornece o parâmetro técnico adequado para a situação dos ACS e ACE durante a pandemia de COVID-19. A aplicação desse parâmetro ao caso concreto não é uma escolha discricionária do Judiciário, mas uma consequência necessária do ordenamento jurídico vigente. O princípio da legalidade administrativa, previsto no art. 37, caput, da Constituição Federal, exige que a Administração Pública atue nos limites estabelecidos pela lei. Esse princípio, contudo, é de mão dupla: tanto veda ao administrador a prática de atos não autorizados em lei, quanto impede que o ente público se beneficie de sua própria omissão ou inércia para negar direito legalmente assegurado ao servidor. No caso dos autos, a legislação municipal de Itabela já prevê o adicional de insalubridade. A omissão em regulamentar o grau do adicional para o contexto pandêmico não é uma escolha normativa da Administração — nenhuma lei municipal excluiu os ACS e ACE do direito ao grau máximo durante a pandemia —, mas uma lacuna normativa resultante de inércia regulamentadora. Essa lacuna não pode ser interpretada como proibição implícita do grau máximo, pois implicaria atribuir ao silêncio da Administração efeito jurídico de exclusão de direito que a Constituição Federal, a lei federal e a própria legislação municipal asseguram. A tese de que o pagamento em grau médio (20%) — arbitrariamente definido pelo Município sem critério técnico documentado — é o máximo devido implica, sob perspectiva diversa, enriquecimento sem causa da Administração: o Município se beneficiaria das condições de trabalho em grau máximo de insalubridade sem o correspondente pagamento da contraprestação legalmente prevista para esse grau. O princípio que veda o enriquecimento ilícito da Administração, derivado do art. 37 da CF e dos princípios gerais de direito, igualmente ampara o provimento do recurso. Nesse sentido, o Parecer da Procuradoria de Justiça (ID 96082802) concluiu expressamente que o pedido do sindicato é juridicamente fundado, que a via eleita é adequada e que o recurso merece provimento, corroborando a adequação da presente decisão à jurisprudência desta Corte, à doutrina administrativa e ao ordenamento constitucional. Reconhecido o direito ao adicional de insalubridade em grau máximo (40%) em razão da exposição ao SARS-CoV-2 durante o período pandêmico, impõe-se a definição precisa do marco temporal da condenação. O termo inicial é março de 2020, quando foi confirmado o primeiro caso de COVID-19 no Brasil (26/02/2020) e instaurada a emergência sanitária, tendo o Decreto Legislativo nº 6/2020 reconhecido, em 20/03/2020, o estado de calamidade pública de âmbito nacional. O termo final é 05 de maio de 2023, data em que a Organização Mundial de Saúde declarou o encerramento da condição de Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional da COVID-19, o que estabelece, de forma objetiva e com fundamento em decisão de autoridade sanitária internacional, o limite temporal do período de risco agravado. As diferenças entre o adicional em grau máximo (40%) e o eventualmente já pago pelo Município (grau médio, 20%) deverão ser calculadas sobre o vencimento básico de cada servidor substituído, com os devidos reflexos em 13º salário, férias acrescidas do terço constitucional, descanso semanal remunerado, horas extras eventualmente trabalhadas e demais parcelas remuneratórias sobre as quais o adicional de insalubridade incida, tudo a ser apurado em regular fase de liquidação de sentença. Quanto aos encargos financeiros sobre as diferenças remuneratórias devidas, a condenação imposta à Fazenda Pública Municipal não tem natureza tributária, razão pela qual devem ser observados o Tema nº 905 do Superior Tribunal de Justiça e o Tema nº 810 do Supremo Tribunal Federal, fixados no julgamento conjunto das ADIs 4.357/DF e 4.425/DF. Nesses termos: (i) até 09 de dezembro de 2021, incidirão correção monetária pelo IPCA-E, a partir da data em que cada diferença deveria ter sido paga, e juros de mora a partir da citação, nos percentuais da caderneta de poupança; (ii) a partir de 10 de dezembro de 2021, incidirá, uma única vez, a Taxa SELIC, em substituição a ambos os encargos anteriores, nos termos da Emenda Constitucional nº 113/2021 e do art. 3º da Lei nº 14.905/2024. Resumo do Voto para sedimentação do entendimento. 1. Importa ressaltar que a concessão do adicional de insalubridade em grau máximo aos Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate às Endemias que atuaram no município durante o período da pandemia de COVID-19 não conflita com a Súmula Vinculante nº 37 do STF, que veda ao Poder Judiciário conceder aumento de vencimentos por equiparação ou isonomia sem amparo em lei. Na espécie, o próprio Município de Itabela já reconhece e paga o adicional de insalubridade em grau médio (20%), o que evidencia que: (i) a natureza insalubre da atividade dos ACS e ACE é incontroversa; (ii) há base legal municipal para o pagamento — Lei Orgânica, arts. 25, §2º, XVI, e 29, §17, e Lei Municipal nº 08/1990, art. 117, VI —; e (iii) a controvérsia restringe-se exclusivamente ao grau aplicável, e não à existência do próprio direito. 2. A legislação municipal de Itabela prevê expressamente o adicional de insalubridade. O que está ausente é apenas a regulamentação do grau para o contexto pandêmico — lacuna normativa que, nos termos do Tema 7 do IRDR nº 0000225-15.2017.8.05.0000 do TJBA, deve ser integrada mediante a aplicação supletiva da NR-15, por força do art. 4º da LINDB. O preenchimento de lacuna normativa por analogia e integração é função jurisdicional ordinária — e não atividade legislativa. Nenhuma lei municipal excluiu os ACS e ACE do grau máximo durante a pandemia; há silêncio normativo, não proibição. Atribuir ao silêncio efeito de exclusão de direito constitucionalmente assegurado equivale a interpretar a omissão administrativa em desfavor do servidor, o que viola os princípios da dignidade da pessoa humana e da proteção ao trabalhador, caracterizando enriquecimento sem causa da municipalidade, vedado pelo ordenamento jurídico. 3. A notoriedade do fato pandêmico dispensa prova pericial quanto ao risco biológico, conforme expressamente disposto no art. 374, I, do CPC. A pandemia de COVID-19, suas características epidemiológicas, a forma de transmissão do SARS-CoV-2 e o risco biológico qualificado para profissionais que mantinham contato direto com a população são fatos de notoriedade universal e científica — reconhecidos pela OMS, pelo Decreto Legislativo nº 6/2020 e por toda a comunidade científica global. Exigir perícia para demonstrar que ACS e ACE estiveram expostos a agente infectocontagioso de alta transmissibilidade durante a pandemia é impor ônus probatório descabido sobre fato que independe de demonstração individualizada. 4. A perícia ex post facto é inviável e sua exigência viola o acesso à justiça. Condicionar o reconhecimento de direito à produção de prova estruturalmente inviável — cujas condições de realização a própria pandemia tornou irrecuperáveis — é erigir obstáculo intransponível ao exercício de direito legítimo, em frontal violação ao art. 5º, XXXV, da Constituição Federal (princípio da inafastabilidade da jurisdição). A dificuldade probatória não pode funcionar como filtro de exclusão de direitos. 5. A exigência de laudo pericial não é absoluta quando os elementos dos autos já permitem o convencimento judicial. Na espécie, o próprio Município reconheceu a insalubridade (pagando o grau médio); laudos técnicos de processos análogos foram acostados aos autos; a Procuradoria de Justiça opinou pelo provimento; e a notoriedade dos fatos pandêmicos forma conjunto robusto o suficiente para embasar a condenação — sem necessidade de redundante comprovação pericial. 6. A presunção de que os Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate às Endemias tiveram contato permanente com pacientes em isolamento na COVID-19 advém da natureza das funções desempenhadas por esses profissionais: visitas domiciliares, cadastramentos, acompanhamento de pacientes, atuação direta em comunidades — com contato permanente com a população adscrita, que, durante a pandemia, era potencialmente portadora de doença infectocontagiosa de altíssima transmissibilidade, inclusive por assintomáticos. O SARS-CoV-2 transmitia-se por aerossóis e por contato com superfícies, tornando todo ambiente visitado um potencial foco de contaminação. Ademais, a EC nº 120/2022 reconheceu expressamente, em sede constitucional, que os riscos inerentes às funções de ACS e ACE justificam o adicional de insalubridade — referendo explícito do Constituinte Derivado à natureza de risco qualificado dessas atividades. 7. Em que pese a existência de entendimento de percepção do adicional a partir da elaboração de laudo pericial, com vedação à retroação, cumpre pontuar que, no caso em exame, a tese da retroação assenta-se em premissa diversa: não há ausência de laudo, mas sim dispensa legítima de perícia em razão da notoriedade do fato, nos termos do art. 374, I, do CPC. A vedação à retroação de laudo pericial pressupõe exatamente a necessidade de perícia — premissa afastada no presente caso. Quando a prova é dispensada por notoriedade e o conjunto probatório dos autos é suficiente, o marco temporal da obrigação recua à data em que as condições insalubres passaram a vigorar (março de 2020), pois é a situação objetiva de fato — e não o laudo — que determina o nascimento do direito de natureza salário-condição. 8. Vale ressaltar que o Judiciário não está criando obrigação nova: está reconhecendo obrigação preexistente que a Administração descumpriu ao fixar, sem critério técnico documentado, o grau médio como limite arbitrário. O impacto financeiro eventualmente gerado é consequência do próprio inadimplemento do ente público — não da atuação judicial. Ademais, a separação dos poderes não impede o controle jurisdicional de atos administrativos que violem direitos assegurados por lei e pela Constituição, conforme reiteradamente reconhece o STF e o STJ. 9. Portanto, o entendimento apresentado mostra-se proporcional e compatível com a notoriedade dos fatos, com o ordenamento constitucional e com a jurisprudência consolidada deste Tribunal — razões pelas quais deve prevalecer o voto do Relator. Diante do exposto, considerando: (i) a expressa previsão legal municipal do adicional de insalubridade; (ii) a notoriedade do risco biológico representado pela pandemia de COVID-19 para os Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate às Endemias; (iii) a omissão do Município de Itabela em regulamentar o grau de insalubridade aplicável ao período pandêmico; (iv) a aplicação supletiva do Anexo 14 da NR-15, nos termos do Tema 7 do IRDR nº 0000225-15.2017.8.05.0000 do TJBA; (v) a desnecessidade de perícia técnica individualizada para fatos notórios, nos termos do art. 374, I, do CPC; e (vi) o Parecer favorável da Procuradoria de Justiça, VOTO no sentido de DAR PROVIMENTO À APELAÇÃO, para: I – Reformar a sentença de primeiro grau, julgando procedente a Ação Civil Pública; II – Condenar o MUNICÍPIO DE ITABELA ao pagamento do adicional de insalubridade em grau máximo (40%) aos Agentes Comunitários de Saúde (ACS) e Agentes de Combate às Endemias (ACE) substituídos, calculado sobre o vencimento básico da categoria; III – Determinar que o pagamento do adicional em grau máximo seja retroativo ao período de março de 2020 a 05 de maio de 2023, com o pagamento das diferenças entre o percentual de 40% e o eventualmente já pago (20%), acrescidas dos reflexos em 13º salário, férias e respectivo terço constitucional, descanso semanal remunerado, eventuais horas extraordinárias e demais parcelas que sobre o adicional incidam, a serem apurados em liquidação de sentença; IV – Fixar que, sobre as diferenças remuneratórias devidas, incidam: correção monetária pelo IPCA-E a partir da data em que cada parcela deveria ter sido paga, e juros de mora a partir da citação, conforme os percentuais da caderneta de poupança, até 09/12/2021; e, a partir de 10/12/2021, a Taxa SELIC, em substituição a ambos os encargos, nos termos da EC nº 113/2021 e do Tema 905/STJ; V – Condenar o MUNICÍPIO DE ITABELA ao pagamento de honorários advocatícios, a serem fixados na fase de liquidação da sentença, nos termos do art. 85, §4º, II, do CPC. Des. Jorge Barretto Relator (Assinado eletronicamente)
Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8000612-02.2024.8.05.0111
Órgão Julgador: Segunda Câmara Cível
APELANTE: SINDICATO INTERMUNICIPAL DOS AGENTES COMUNITARIOS DE SAUDE E COMBATE AS ENDEMIAS DE EUNAPOLIS E REGIAO - SINDIACSCER
Advogado(s): FERNANDO NASCIMENTO BURATTINI
APELADO: MUNICIPIO DE ITABELA
Advogado(s):
VOTO