PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quarta Câmara Cível 

Ementa: APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO. PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE DIALETICIDADE REJEITADA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL HORIZONTAL E ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO (QUINQUÊNIO). NATUREZAS JURÍDICAS DISTINTAS. POSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO. INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO NA REALIZAÇÃO DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO. CONCESSÃO AUTOMÁTICA. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. BASE DE CÁLCULO FIXADA EM SALÁRIO MÍNIMO. INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL. IMPOSSIBILIDADE DE SUBSTITUIÇÃO JUDICIAL DO INDEXADOR. SÚMULA VINCULANTE Nº 4 DO STF. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO EM PARTE.

I. Caso em exame

1. Trata-se de apelação cível interposta pelo Município de São Desidério/BA, contra sentença que julgou procedentes os pedidos formulados em ação ordinária movida por servidor público municipal, determinando (i) o enquadramento funcional no Nível II, Referência H, com efeitos financeiros retroativos à data do requerimento administrativo; (ii) a incorporação de mais um quinquênio, com pagamento dos valores retroativos; e (iii) a adoção do salário-base como parâmetro de cálculo do adicional de insalubridade.

II. Questão em discussão

2. Há duas questões centrais em debate: (i) se é juridicamente possível a cumulação da progressão funcional horizontal com o adicional por tempo de serviço (quinquênio); e (ii) se é válida a substituição da base de cálculo do adicional de insalubridade, originalmente fixada sobre o salário mínimo, por decisão judicial que determine sua incidência sobre o vencimento básico.

III. Razões de decidir

3. A preliminar de ausência de dialeticidade recursal deve ser rejeitada, uma vez que o recurso preenche os requisitos do art. 1.010, II, do CPC, apresentando fundamentos de fato e de direito aptos à análise da matéria impugnada.

4. No mérito, a tese de bis in idem sustentada pelo Município não prospera. O quinquênio e a progressão horizontal possuem fatos geradores e naturezas jurídicas distintas: o primeiro constitui vantagem pecuniária decorrente do tempo de serviço; o segundo representa avanço funcional dentro da estrutura da carreira, em razão de mérito ou interstício temporal. A cumulação de ambas as vantagens é juridicamente possível, não configurando o efeito cascata vedado pelo art. 37, XIV, da Constituição Federal.

5. Ademais, restou demonstrado que a Administração Municipal não procedeu à avaliação de desempenho prevista na Lei Municipal nº 07/2000, situação que enseja a concessão automática da progressão funcional, conforme previsto em seu art. 32. A omissão do Poder Público em cumprir obrigação legal não pode prejudicar o servidor, sob pena de violação aos princípios da legalidade, da eficiência e da segurança jurídica.

6. No que concerne ao adicional de insalubridade, a Lei Municipal nº 010/2009 alterou o art. 156 da Lei nº 07/2000 para fixar o salário mínimo como base de cálculo, o que padece de inconstitucionalidade material, em face do art. 7º, IV, da CF/88 e da Súmula Vinculante nº 4 do STF. Todavia, a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal (RE 565.714/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 08.02.2008) veda a substituição judicial do indexador, devendo o adicional ser calculado com base no salário mínimo congelado no valor vigente à data do trânsito em julgado do referido precedente, até que sobrevenha lei municipal que corrija o vício legislativo.

7. Desse modo, impõe-se a reforma parcial da sentença, apenas para adequar a base de cálculo do adicional de insalubridade ao entendimento vinculante do STF, mantendo-se incólume o reconhecimento do direito à progressão horizontal e à incorporação do quinquênio.

IV. Dispositivo e tese

8. Recurso conhecido e parcialmente provido, apenas para determinar que o adicional de insalubridade continue sendo calculado sobre o salário mínimo vigente em agosto de 2008, mantido nominalmente até que o Município de São Desidério edite lei específica fixando base de cálculo constitucionalmente adequada.

Tese de julgamento: “1. A progressão funcional e o adicional por tempo de serviço (quinquênio) possuem fundamentos jurídicos e fatos geradores diversos, sendo plenamente possível sua cumulação.
2. A omissão do ente público na realização das avaliações de desempenho previstas em lei gera a progressão automática do servidor, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração.
3. A fixação do salário mínimo como base de cálculo do adicional de insalubridade é inconstitucional, porém, à luz da Súmula Vinculante nº 4 do STF, o Poder Judiciário não pode substituir o indexador por outro, devendo o valor permanecer congelado até nova disciplina legal.”

______

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 7º, IV, e art. 37, XIV; CPC, arts. 1.010, II; 371; 373, II; 487, I; 85, §§3º e 4º, II; Lei Municipal nº 07/2000, arts. 28, 31, 32 e 156; Lei Municipal nº 010/2009.

Jurisprudência relevante citada: STF, RE 565.714/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 08/02/2008, DJe 22/02/2008; STF, Súmula Vinculante nº 4;

  Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação nº 8000578-31.2019.8.05.0231, tendo como Apelante Município de São Desidério e Apelado Valmir Francisco dos Santos, acordam os Desembargadores componentes da Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, em conhecer, rejeitar a preliminar e dar provimento parcial ao recurso.

Salvador, data registrada eletronicamente no sistema.

Des. Marcelo Silva Britto 

Presidente/Relator

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 QUARTA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e provido em parte Por Unanimidade

Salvador, 9 de Dezembro de 2025.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quarta Câmara Cível 

Trata-se de apelação em ação ordinária movida por Valmir Francisco dos Santos, em face do Município de São Desidério/BA.

Adoto o relatório da sentença (id 91006123), acrescentando que foram julgados procedentes, os pedidos autorais, nos termos ora transcritos:

“Ante o exposto, julgo extinto o feito com resolução do mérito, nos termos do artigo 487, I, do CPC, e reconheço a total procedência dos pedidos formulados pelo autor em face do Município, para: 

A) Determinar o enquadramento do servidor para o Nível II, Referência H, com o pagamento das diferenças salariais respectivas à progressão funcional, retroativamente à data de protocolo do requerimento administrativo, em 20/05/2018; 

 B) Determinar o aumento de 01 quinquênio, totalizando mais 5% (cinco por cento) de aumento na remuneração do autor, com pagamento dos valores retroativos a partir do protocolo do requerimento administrativo em 14/08/2019, tendo por base de cálculo de todos os valores a última remuneração percebida em exercício pelo servidor; 

 C) Determinar a adoção do salário-base como base de cálculo do seu adicional de insalubridade, desde a propositura da ação, bem como o pagamento das respectivas diferenças salariais, a contar da data do requerimento administrativo, em 20/05/2018, tendo como base de cálculo, para todos os valores, a última remuneração percebida em exercício pelo servidor; 

D) Tudo com atualização monetária pelo IPCA-E e juros de mora conforme índice de remuneração da caderneta de poupança, nos termos do artigo art. 1º-F da Lei nº 9.494/1997, a partir da qual deverá incidir a taxa SELIC uma única vez. 

Condeno o Município ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios em 10% (dez por cento) sobre o montante da condenação. 

Contudo, a exigibilidade das custas permanece suspensa para o Município, por força da isenção legal quanto às despesas processuais, sendo-lhe, no entanto, imposta a obrigação de arcar com os honorários advocatícios devidos à parte adversa. 

Sem remessa necessária (art. 496, §3º, do CPC). 

Após o trânsito em julgado, nada sendo requerido, arquivem-se os autos. 

Publique-se. Registre-se. Cumpra-se. 

Concedo ao presente ato judicial força de mandado/ofício.”

Irresignado, o Réu apelou (id 91006125), aduzindo que a sentença recorrida merece ser reformada, uma vez que existe legislação municipal prevendo o pagamento de um adicional de insalubridade e periculosidade, que incidirá percentualmente sobre o salário mínimo vigente.

Afirma que a natureza jurídica da gratificação do adicional de quinquênio é idêntica ao da progressão horizontal, uma vez que tem por base o tempo de serviço.

Alega que “o pagamento da insalubridade na razão de 40% sobre o salário base, viola o princípio da legalidade, bem como estaria o judiciário interferindo no poder legislativo (...)”.

Pugna pelo provimento do recurso, para reformar ou anular a sentença.

O Apelado apresentou contrarrazões (id 91006135), com preliminar, pugnando pelo improvimento do recurso.

Remetidos os autos a este Tribunal e distribuídos a esta Quarta Câmara Cível, coube-me, por sorteio, o encargo de relatá-los.

Com este sucinto relato, nos termos do art. 931 do Código de Processo Civil, encaminhem-se os autos à Secretaria para inclusão em pauta de julgamento, observada a faculdade dos advogados das partes de realizarem sustentação oral (art. 937, I a IX, do CPC).

Salvador/BA, data registrada eletronicamente no sistema.

Des. Marcelo Silva Britto 

Relator

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quarta Câmara Cível 

Conheço do recurso, porque estão presentes os requisitos processuais de admissibilidade.

Cuida-se de ação ordinária movida por Valmir Francisco dos Santos, em face do Município de São Desidério/BA.

Inicialmente, no que concerne à preliminar de inadmissibilidade do recurso por ausência de dialeticidade arguida nas contrarrazões, esta deve ser rejeitada, porquanto a apelação interposta pelo Réu/Recorrente apresenta os fundamentos de direito e de fato que embasam o pedido de reforma da decisão combatida, preenchendo, assim, os requisitos do art. 1010, II do CPC.

Preliminar de ausência de dialeticidade recursal afastada.

O Apelante fundamenta sua irresignação em relação à concessão do quinquênio, na alegada identidade de natureza jurídica entre o adicional por tempo de serviço (quinquênio) e a progressão horizontal (avanço na carreira), sustentando a ocorrência do vedado bis in idem.

A Constituição Federal de 1988, ao estabelecer o regime jurídico dos servidores, impõe que a remuneração não pode ser revista de forma a ensejar o efeito cascata ou o cálculo de vantagens sobre vantagens. Contudo, é imperativo distinguir a natureza jurídica da progressão horizontal, daquela inerente ao adicional por tempo de serviço.

No Município de São Desidério, o quinquênio está previsto no Artigo 161 da Lei Municipal nº 07/2000 (Estatuto dos Servidores Públicos, id 91005885/91005886) e no Artigo 62 da Lei Municipal nº 09/2004 (Plano de Cargos e Salários, id 91005887), definindo-o como um adicional devido à razão de 5% (cinco por cento), por quinquênio de efetivo serviço público municipal, calculado sobre o vencimento e que incorporar-se-á ao vencimento para todos os efeitos. Trata-se, inequivocamente, de um acréscimo pecuniário, cuja aquisição está vinculada unicamente ao tempo de serviço prestado.

Por outro lado, a progressão horizontal, conforme a mesma Lei Municipal nº 07/2000 (Artigos 28 e seguintes, id 91005884), consiste no deslocamento do funcionário de um nível salarial mais baixo para o outro imediatamente superior, dentro da mesma classe. Essa modalidade de progressão visa remunerar o aprimoramento, o mérito ou a experiência adquirida em um determinado nível, promovendo o servidor a uma nova referência salarial dentro da estrutura da carreira, modificando o patamar remuneratório e não apenas adicionando um percentual sobre a base anterior. Dessa maneira, a majoração decorrente da progressão horizontal não se confunde com o adicional por tempo de serviço. O primeiro altera o vencimento-base, enquanto o segundo é um adicional que incide sobre este vencimento-base.

A vedação constitucional do Artigo 37, XIV, da Constituição Federal, visa impedir que um acréscimo (adicional, gratificação, etc.) seja incorporado para servir de base de cálculo para outro acréscimo posterior, gerando o denominado efeito cascata ou repique. Contudo, o aumento do vencimento-base em virtude da progressão na carreira, que se dá por diferentes critérios (neste caso, por interstício temporal e mérito/omissão na avaliação), não configura a base de cálculo do quinquênio, pois este último incide sobre o vencimento-base, já reajustado em função da progressão funcional. São vantagens que possuem fatos geradores distintos: uma é a progressão na tabela por desempenho/interstício; a outra é um prêmio pelo tempo de serviço.

A cumulação é perfeitamente possível juridicamente, uma vez que a progressão horizontal altera a estrutura do vencimento básico, enquanto o adicional por tempo de serviço (quinquênio) apenas reflete um cálculo percentual sobre esta nova base, não havendo o repique indevido ou a indexação vedada.

Além disso, a inércia da Administração em realizar a avaliação de desempenho bianual, que era condição para a progressão horizontal pelo Artigo 31 em conjunto com o Artigo 32 da Lei Municipal nº 07/2000, gera a obrigação de concessão automática da vantagem. O Artigo 32 da Lei nº 07/2000 é claro ao dispor que:

“Art. 32. Quando a Administração Municipal deixar de promover a avaliação do funcionário, a qual alcançará a todos que tenham cumprido o tempo de 02 (dois) anos da última avaliação ou esse mesmo tempo em uma mesma referência salarial, este será automaticamente promovido horizontalmente (...)".

A omissão do Poder Público em instituir ou realizar a avaliação periódica de desempenho, não pode constituir fator impeditivo para que o servidor perceba a progressão, sob pena de violação dos princípios da legalidade e da eficiência, e de enriquecimento ilícito do ente público em detrimento dos direitos adquiridos do servidor.

A sentença de primeiro grau agiu corretamente ao reconhecer tanto o direito à incorporação de mais um quinquênio, considerando o tempo de serviço alcançado pelo Apelado em 12/04/2016, quanto o direito à progressão horizontal para o Nível II, Referência H, com os respectivos efeitos financeiros retroativos às datas dos requerimentos administrativos (14/08/2019 e 20/05/2018, respectivamente).

Portanto, a sentença recorrida deve ser mantida integralmente no que concerne à cumulação das vantagens (quinquênio e progressão horizontal).

Em relação à base de cálculo do adicional de insalubridade, o Apelado percebe o adicional no percentual de 20%, mas requer que a base de cálculo seja o seu salário base (vencimento do cargo efetivo), enquanto o Município defende que a base de cálculo correta está legalmente prevista na Lei Municipal nº 010/09, que fixou com base no salário mínimo vigente. A sentença deu provimento ao pleito do Autor, determinando a adoção do salário base, sob o fundamento de que o Artigo 156 da Lei nº 07/2000 estabelecia o vencimento do cargo efetivo, e, que a Súmula Vinculante nº 4 do STF vedava o uso do salário mínimo.

O Apelante juntou aos autos a Lei Municipal n° 010/09, de 06 de julho de 2009 (id 91006127), que alterou o Artigo 156 da Lei nº 07/2000, para constar que o adicional de insalubridade incidirá percentualmente sobre o salário mínimo vigente.

A vedação ao uso do salário mínimo como indexador (ou base de cálculo) é clara e possui fundamento constitucional (Art. 7º, IV, CF). Deste modo, a Lei Municipal nº 010/09, ao adotar o salário mínimo como base para o adicional de insalubridade, é inconstitucional neste aspecto.

A Suprema Corte diferencia as hipóteses de omissão legislativa para a fixação da base de cálculo das vantagens remuneratórias – caso em que é permitido ao Judiciário suprir a lacuna aplicando o vencimento básico, como índice que não onera o erário para além do estritamente necessário (RE 987.079 AgR, id 91005890) – daquelas em que o legislador definiu o indexador invalidado.

No processo em exame, o Município de São Desidério não incorreu em omissão, mas sim em vício de inconstitucionalidade na edição da Lei nº 010/09, ao fixar o salário mínimo. Prevalece, então, o entendimento do Supremo Tribunal Federal, consolidado especialmente nas Reclamações que tratam da aplicação da Súmula Vinculante nº 4 a situações análogas (servidores públicos e adicionais):

Quando houver uma lei que, embora inconstitucional, estabelece o salário mínimo como base de cálculo, o Poder Judiciário não pode criar, de ofício, um novo indexador. O Plenário do STF, ao julgar o RE 565.714/SP, resolveu a situação de lacuna, após a declaração de inconstitucionalidade, através da aplicação da técnica da declaração de inconstitucionalidade sem pronúncia de nulidade, permitindo que a vantagem continuasse a ser calculada pelo salário mínimo, mantendo-o congelado pelo valor da época, até que o ente federativo suprisse a inconstitucionalidade por meio de nova lei.

Veja-se a jurisprudência:

“Reconhecida a repercussão geral do tema constitucional relativo à possibilidade de o adicional de insalubridade ter como base de cálculo o salário mínimo, tendo em vista o disposto no art. 7º, inc. IV, da Constituição da Republica. Relevância jurídica caracterizada pela divergência jurisprudencial . Transcendência aos interesses das partes configurada, pois a solução a ser definida por este Tribunal balizará não apenas o regime remuneratório dos servidores públicos, como, também, a disciplina adotada pela Consolidação das Leis do Trabalho para o adicional de insalubridade devido nas relações por ela regidas.”

(STF - RE: 565.714 SP, Relator.: CÁRMEN LÚCIA, Data de Julgamento: 08/02/2008, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 22/02/2008)

O Juízo de primeiro grau, aparentemente, não considerou a alteração expressa do Art. 156 da Lei nº 07/2000 pela Lei nº 010/09, e, ao adotar o salário base como base de cálculo, determinou a substituição do indexador legalmente previsto (ainda que inválido) por outro de criação judicial, o que é vedado pela Súmula Vinculante nº 4, que dispõe:

“Salvo nos casos previstos na Constituição, o salário mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado, nem ser substituído por decisão judicial.”

O adicional de insalubridade devido ao Apelado deve ser calculado sobre o salário mínimo vigente na data do trânsito em julgado do Recurso Extraordinário nº 565.714 (que ocorreu em 07/08/2008), mantido neste valor nominalmente até a superveniência de lei municipal que fixe a base de cálculo da referida vantagem para os servidores de São Desidério. Essa determinação está em consonância com a jurisprudência que buscou preservar o direito do servidor (não o perdendo totalmente devido à inconstitucionalidade da lei), ao mesmo tempo em que respeita a separação de Poderes (não criando indexador substituto), compelindo o legislador municipal a atuar.

Assim, o recurso do Município se revela pertinente neste ponto, impondo-se a reforma da sentença para que a base de cálculo do adicional de insalubridade observe o indexador legalmente fixado (salário mínimo), todavia, congelado no valor base de referência definido pela jurisprudência da Suprema Corte.

Ante o exposto, voto no sentido de rejeitar a preliminar de ausência de dialeticidade, conhecer e dar provimento parcial ao recurso.

Considerando o quanto decidido, deixo de condenar o Município Réu no pagamento das custas processuais, em razão de previsão legal, e, em consonância com o disposto no artigo art. 85, §§ 3º e 4º, II, do CPC, determino que a fixação do percentual dos honorários ocorra na liquidação do julgado.

Por fim, advirto a parte de que a reiteração das razões já expressamente analisadas implicará o reconhecimento de comportamento protelatório, passível de aplicação de multa, na forma do art. 1.026, § 2º, do Código de Processo Civil.

Salvador/BA, data registrada eletronicamente no sistema.

Des. Marcelo Silva Britto 

Relator