PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE AUTO DE INFRAÇÃO. TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS. SUPOSTO EXERCÍCIO IRREGULAR DE ATIVIDADE SEM CONCESSÃO OU PERMISSÃO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE REMUNERAÇÃO, ITINERÁRIO OU HABITUALIDADE. VÍCIO DE MOTIVO. NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. GRATUIDADE DE JUSTIÇA. PRESUNÇÃO RELATIVA DE HIPOSSUFICIÊNCIA. HONORÁRIOS FIXADOS POR EQUIDADE. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta por autarquia estadual reguladora contra sentença proferida em Ação de Anulação de Auto de Infração cumulada com pedido de tutela antecipada e indenização por danos morais, que julgou parcialmente procedentes os pedidos para anular autos de infração lavrados sob a imputação de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros sem concessão ou permissão, mantendo a gratuidade de justiça e fixando honorários por equidade, além de rejeitar o pedido de reparação moral. 

2. A apelante sustenta, preliminarmente, a revogação da gratuidade; no mérito, defende a legalidade da autuação com base na presunção de legitimidade do ato administrativo e na competência estadual para fiscalização do sistema intermunicipal; subsidiariamente, requer a redução dos honorários advocatícios.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. Definir se estão presentes os requisitos para revogação da gratuidade de justiça concedida aos autores; 

4. Estabelecer se os autos de infração foram lavrados com suporte fático e jurídico suficiente para caracterizar transporte intermunicipal irregular de passageiros, nos termos da Lei Estadual nº 11.378/2009;

5. Determinar se os honorários advocatícios fixados por equidade comportam redução.
III. RAZÕES DE DECIDIR

6. A declaração de hipossuficiência firmada por pessoa natural goza de presunção relativa de veracidade, nos termos do art. 99, § 3º, do CPC, cabendo à parte impugnante demonstrar, de forma robusta, a inexistência dos pressupostos legais para a concessão do benefício.

7. A mera propriedade de veículo automotor de uso particular e a constituição de advogado privado não afastam, por si sós, a presunção de pobreza, conforme art. 99, § 4º, do CPC, inexistindo nos autos elementos concretos aptos a evidenciar capacidade financeira suficiente para arcar com custas e despesas processuais.

8. O ato administrativo sancionador goza de presunção de legitimidade e veracidade, mas tal presunção é relativa e cede diante da ausência de comprovação dos fatos que integram o tipo infracional imputado.

9. A configuração da infração prevista no art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009 exige demonstração inequívoca da prestação de serviço de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros em linhas não delegadas, o que pressupõe remuneração, itinerário definido, habitualidade e inserção no sistema regulado.

10. A Lei Estadual nº 11.378/2009, ao disciplinar o Sistema de Transporte Rodoviário Intermunicipal de Passageiros, refere-se a serviço estruturado entre pontos terminais, com itinerários, seções, tarifas e horários previamente definidos, não abrangendo o transporte meramente particular.

11. A Lei Federal nº 12.587/2012 delimita o conceito de transporte público coletivo e atribui aos Municípios e ao Distrito Federal a competência para regulamentar e fiscalizar o transporte remunerado privado individual de passageiros, evidenciando a necessidade de correta subsunção da conduta ao regime jurídico pertinente.

12. Os autos de infração impugnados não apresentam identificação de passageiros pagantes, comprovação de cobrança de tarifa, descrição de itinerário fixo ou elementos que evidenciem habitualidade ou exploração comercial da atividade, limitando-se a afirmar a ocorrência de transporte irregular.

13. O simples deslocamento em rodovia intermunicipal com passageiros em veículo de categoria particular não autoriza, por presunção, a conclusão de que se trata de transporte clandestino, sob pena de violação aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade no exercício do poder de polícia.

14. A ausência de correspondência entre a situação fática verificada e a tipificação legal invocada configura vício de motivo, o que impõe a nulidade do ato administrativo sancionador.

15. A fixação de honorários advocatícios por equidade encontra respaldo no art. 85, §§ 2º e 8º, do CPC, especialmente quando o proveito econômico é irrisório, revelando-se adequado e proporcional o valor arbitrado, inexistindo fundamento para sua redução.
IV. DISPOSITIVO

16. Recurso desprovido.

Vistos, relatados e discutidos estes autos da Apelação Cível de número 8000358 06.2025.8.05.0269, em que são apelante AGENCIA ESTADUAL DE REG DE SERV PUB DE ENERG, TRANSP E COMUNIC DA BAHIA - AGERBA e apelados CARLEONDA ALVES DOS SANTOS e MACIEL SANTOS DA SILVA.

Acordam os Desembargadores integrantes da Turma Julgadora da Primeira Câmara Cível, do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade, em CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao recurso interposto, nos termos do voto do Relator.

Sala de Sessões,

 Des. Edson Ruy Bahiense Guimarães

Relator Presidente

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 31 de Março de 2026.

Trata se de recurso de apelação interposto pela AGÊNCIA ESTADUAL DE REGULAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE ENERGIA, TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES DA BAHIA – AGERBA contra a sentença proferida pelo Juízo da Vara dos Feitos de Relação de Consumo, Cíveis e Comerciais da Comarca de Uruçuca, Bahia, nos autos da Ação de Anulação de Auto de Infração c/c Antecipação de Tutela e Danos Morais, ajuizada por CARLEONDA ALVES DOS SANTOS e MACIEL SANTOS DA SILVA.

Na Sentença (ID 94943536) o Juízo a quo decidiu:

[...] II FUNDAMENTAÇÃO. Passo a julgar antecipadamente o feito, tendo em vista que se trata de matéria de direito, sem necessidade de produção de prova em audiência (art. 335, I, CPC). Da impugnação à Justiça Gratuita. Nos termos do CPC em vigor, a declaração de hipossuficiência econômica goza de presunção juris tantum (art. 99, § 3º, CPC), deste modo, o ônus da demonstração do contrário é da parte que questiona a alegação, devendo se destacar que o simples fato da parte se encontrar patrocinada por advogado particular é circunstância irrelevante, já que não impede a concessão do benefício (art. 99, § 4º, CPC), nesse sentido, inclusive, se inclina a Jurisprudência pátria. Compulsando a peça de defesa, verifica se que o Réu não produz prova de que o(a) Autor(a) não preencha os requisitos do benefício, portanto, rejeito. No Mérito. Não se discute a competência da Ré para fiscalizar a atividade econômica de transporte intermunicipal de passageiros, aplicando as sanções quando cabível. No entanto, nem em sua argumentação e nem nos autos do procedimento administrativo nenhuma evidência de que a parte autora atua no ramo de transporte de passageiros de forma irregular. Desse modo, ante a documentação trazida aos autos, a parte autora não pode responder a Auto de infração e/ou deve pagar a multa estipulada. Constato que a parte autora comprovou ter sido ilegalmente multada através de fiscalização da parte ré por não ter restado configurado serviço, pagamento pelo eventual serviço de transporte, nem mesmo caracterizou se qualquer itinerário. A AGERBA atua no transporte público de passageiros, com prévio itinerário definido, não tendo competência para aferir transporte particular, ainda mesmo aqueles que dependem de autorização ou alvará. Ainda que a demandante estivesse realizando serviço de transporte, teria este que estar caracterizado como transporte público, com itinerário previamente definido. exercício dessa atividade não pode sofrer os mesmos regramentos do transporte coletivo de passageiros. A Agência Estadual de Regulação de Serviços Públicos de Energia, Transportes e Comunicações da Bahia (Agerba) não pode sequer impedir motoristas de veículos particulares de realizar viagens. Ademais a Lei Federal 12.587 – a chamada Lei da Mobilidade Urbana – explicita o que seja transporte coletivo de passageiros, condicionando e limitando a atuação da AGERBA: Art. 4º: Considera se transporte público coletivo: serviço público de transporte de passageiros acessível a toda a população mediante pagamento individualizado, com itinerários e preços fixados pelo poder público; Desta forma, a atividade da AGERBA encontra se autorizada pelo art. 11 da Lei de Mobilidade Urbana, que dispõe que “Os serviços de transporte privado coletivo, prestados entre pessoas físicas ou jurídicas, deverão ser autorizados, disciplinados e fiscalizados pelo poder público competente, com base nos princípios e diretrizes desta Lei.”. E complementa: Art. 11 A. Compete exclusivamente aos Municípios e ao Distrito Federal regulamentar e fiscalizar o serviço de transporte remunerado privado individual de passageiros previsto no inciso X do art. 4º desta Lei no âmbito dos seus territórios. (Incluído pela Lei nº 13.640, de 2018). Assim, resta constatado que não cabe aplicar sanção prevista no art. 40 da Lei 11.378 – de prestação de serviço de transporte coletivo em linhas não abrangidas pela concessão ou permissão. Ademais, sequer restou caracterizado o transporte particular de passageiro. E, instado a se manifestar, o fez de forma genérica, sem impugnar fatos especificamente. No que se refere ao pedido de reparação por dano moral, é cediço que tal espécie de dano deve, necessariamente, ofender aos direitos da personalidade da pessoa natural ou jurídica. A narrativa apresentada na inicial não indica a sua ocorrência, mesmo que por presunção (in re ipsa) de que a atuação do Estado por meio de seus agentes tenha causado dano na esfera extrapatrimonial do(a) Autor(a). Percebe se que o Estado agiu dentro dos limites do Poder de Polícia, devendo se ressaltar que eventual erro de interpretação da legislação durante a aplicação do Auto de Infração revela se como circunstância regular, da qual se encontra sujeito qualquer indivíduo. Deste modo, resta improcedente o pedido quanto ao dano moral pleiteado. III DISPOSITIVO. Por todo exposto, JULGO PROCEDENTE EM PARTE OS PEDIDOS FORMULADOS, resolvendo o mérito nos termos do Art. 487, I, do CPC, para: tornar definitiva a liminar e anular o(s) Auto(s) de Infração nº 90.907 e 91.220), do veículo (CHEV/SPIN 1.8L, ano 2012, modelo 2013, Categoria PARTICULAR, de placa policial ODL3C62/BA, Renavam n.º: 00480385521), restando IMPROCEDENTE quanto aos demais pedidos. Condeno ainda a parte Ré ao pagamento de honorários de sucumbência, fixados por equidade, no valor de R$ 2.000,00, na forma do art. 85, §§ 2º e 8º, em vista do proveito econômico irrisório (STJ, REsp 1644077 / PR e Enunciado n. 6 da I Jornada de Direito Processual Civil do Conselho da Justiça Federal - CJF). Deixo de condenar ao pagamento das custas do processo por se tratar de Fazenda Pública. Deixo de submeter a presente decisão ao reexame necessário (artigo 496, §3º, II, do CPC). Intimem se as partes da presente sentença.

Inconformada com a sentença, a AGERBA interpôs recurso de apelação (ID 94943540). A peça recursal manifestou inconformismo com a sentença proferida, sustentando preliminarmente a necessidade de revogação da gratuidade de justiça concedida aos autores, sob o argumento de que a posse de veículo e a contratação de advogado particular afastariam a presunção de hipossuficiência. 

No mérito, defendeu a regularidade da autuação, invocando a presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos, bem como o exercício regular do poder de polícia na fiscalização do Sistema de Transporte Rodoviário Intermunicipal de Passageiros (SRI), conforme a Lei Estadual nº 11.378/2009. 

A apelante argumentou que a competência para explorar e regulamentar o transporte intermunicipal é do Estado e que a parte autora foi flagrada realizando transporte irregular, não tendo se desincumbido do ônus de provar o contrário. Sustentou, ainda, a autonomia das sanções de multa e apreensão do veículo, negando que esta última configure meio coercitivo de cobrança. Por fim, pugnou pela reforma da sentença para julgar improcedentes os pedidos autorais ou, subsidiariamente, pela redução dos honorários advocatícios arbitrados.

Certificou se nos autos que decorreu o prazo legal sem qualquer manifestação da parte apelada quanto à apresentação das contrarrazões, apesar de devidamente intimada (ID 94943543).

Os autos foram remetidos a este Egrégio Tribunal de Justiça, bem como foram realizadas as certidões de triagem e prevenção (IDs 94984446 e 95064163), ratificando a distribuição por livre sorteio a este Relator.

É o relatório.

Em cumprimento ao art. 931, do CPC, restituo os autos à Secretaria, com relatório, ao tempo em que solicito dia para julgamento, salientando, com fulcro no art. 937, I, do referido Código, a possibilidade de sustentação oral.

Salvador/BA, 18 de fevereiro de 2026.

Des. Edson Ruy Bahiense Guimarães

Relator

A10

O recurso de apelação interposto pela parte Ré preenche os requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade recursal, observando que o preparo recursal é dispensado, tendo em vista tratar se de Autarquia Estadual, que goza de isenção legal de custas. Dessa forma, presentes os pressupostos recursais, conheço do recurso de apelação.

A apelante reitera, em sede recursal, o pedido de revogação do benefício da gratuidade de justiça concedido aos autores, argumentando que a propriedade de veículo automotor e a contratação de advogado particular seriam incompatíveis com a alegada hipossuficiência. Contudo, tal preliminar não merece acolhimento. 

A declaração de pobreza firmada por pessoa natural goza de presunção relativa de veracidade (art. 99, § 3º, do CPC), a qual somente pode ser elidida por prova robusta em contrário. No caso em tela, a mera propriedade de um veículo popular (CHEV/SPIN, ano 2012) e a constituição de patrono particular não são elementos suficientes, por si sós, para demonstrar a capacidade financeira dos autores de arcar com as custas processuais sem prejuízo do sustento próprio ou familiar. 

A jurisprudência pátria é firme no sentido de que a contratação de advogado não impede a concessão da benesse (art. 99, § 4º, do CPC). Não tendo a apelante trazido aos autos elementos concretos que evidenciem a alteração da situação econômica dos apelados ou a falsidade da declaração, deve ser mantida a decisão que concedeu e ratificou a gratuidade. Rejeita se, pois, a preliminar.

A controvérsia central do presente recurso de apelação reside na análise da legalidade dos Autos de Infração nº 90.907 e 91.220, lavrados pela AGERBA em desfavor dos autores, sob o fundamento de realização de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros sem a devida concessão ou permissão, infração tipificada no art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009.

A sentença de primeiro grau julgou parcialmente procedentes os pedidos autorais, anulando as autuações, sob o fundamento de que não restou comprovada a prática de transporte irregular remunerado, tratando se, ao que as provas indicam, de transporte particular de passageiros, atividade que refoge à competência fiscalizatória da agência reguladora.

Inicialmente, impende ressaltar que a Administração Pública, no exercício do seu poder de polícia, goza da presunção de legitimidade e veracidade de seus atos. Todavia, essa presunção não é absoluta (juris et de jure), mas sim relativa (juris tantum), admitindo prova em contrário. Além disso, para que o ato administrativo sancionador seja válido, é imprescindível que esteja devidamente motivado e que a conduta imputada ao administrado se amolde perfeitamente ao tipo infracional previsto em lei. 

No caso do transporte irregular de passageiros, a materialidade da infração exige a demonstração inequívoca de que o veículo estava sendo utilizado para fins comerciais, mediante remuneração, com itinerário, horário e preço definidos, em concorrência desleal com o sistema regular de transporte.

A tese dos autores, acolhida pela sentença, é a de que utilizavam o veículo particular para fins pessoais e familiares, não exercendo atividade de transporte clandestino. A apelante, por sua vez, sustenta a legalidade da autuação com base na presunção de veracidade do ato administrativo e na competência do Estado para regular o transporte intermunicipal. Contudo, a análise dos autos revela que os autos de infração impugnados carecem de elementos fáticos que comprovem a exploração comercial da atividade de transporte.

Não há nos autos qualquer registro de abordagem de passageiros pagantes, prova de cobrança de tarifas, definição de itinerário fixo ou habitualidade que caracterize o serviço de transporte público irregular. O simples fato de transitar em rodovia intermunicipal com passageiros não autoriza a presunção de que se trata de transporte clandestino ("ligeirinho"). ,A Lei Estadual nº 11.378/2009, em seu art. 4º, define o Sistema de Transporte Rodoviário Intermunicipal de Passageiros (SRI) como aquele realizado entre pontos terminais, com itinerários, seções, tarifas e horários definidos. A conduta sancionada pelo art. 40 da mesma lei pressupõe a prestação desse serviço de forma irregular.

A sentença de primeiro grau acertadamente pontuou que "a AGERBA atua no transporte público de passageiros, com prévio itinerário definido, não tendo competência para aferir transporte particular". A ausência de identificação dos supostos passageiros ou de seus depoimentos no momento da autuação fragiliza a tese da apelante. A presunção de legitimidade do ato administrativo não pode servir de escudo para arbitrariedades ou para a imposição de sanções baseadas em meras suposições, desprovidas de lastro probatório mínimo quanto à mercancia do transporte.

O Estado não se desincumbiu do ônus de demonstrar, ainda que minimamente, os elementos caracterizadores da infração, limitando se a invocar a presunção de veracidade de seus agentes. Em contrapartida, a narrativa dos autores, corroborada pela documentação do veículo (carro de passeio, categoria particular) e pela ausência de provas em contrário produzidas pela Administração, torna verossímil a alegação de que se tratava de transporte privado, não sujeito à fiscalização e sanção da AGERBA. A aplicação de penalidade tão gravosa, que inclui multa de valor elevado e a apreensão do veículo, exige certeza quanto à materialidade da infração, o que não se verifica no caso em apreço.

A discrepância entre a realidade fática (transporte particular/carona) e a tipificação legal invocada pela autarquia (transporte público irregular) configura vício de motivo, ensejando a nulidade do ato administrativo. O exercício do poder de polícia deve pautar se pelos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, não podendo o Estado, a pretexto de fiscalizar, impedir o livre direito de locomoção e de propriedade dos cidadãos que utilizam seus veículos para fins particulares.

Nesse sentido, já decidiu esta Primeira Câmara:

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO. AUTO DE INFRAÇÃO LAVRADO POR TRANSPORTE INTERMUNICIPAL IRREGULAR. INEXISTÊNCIA DE ELEMENTOS CARACTERIZADORES DA INFRAÇÃO. DESPROVIMENTO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta pela AGERBA contra sentença que julgou parcialmente procedente ação anulatória de ato administrativo, para invalidar auto de infração lavrado com base em suposto transporte rodoviário intermunicipal de passageiros sem autorização legal. A autora sustentou que seu veículo estava sendo conduzido por terceiro, inexistindo qualquer atividade irregular de transporte de passageiros. 2. A sentença reconheceu a ausência de comprovação da infração administrativa, declarando a nulidade do auto de infração e afastando o pedido de indenização por danos morais, com condenação da AGERBA ao pagamento de honorários advocatícios. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. A questão em discussão consiste em saber se o auto de infração lavrado pela AGERBA contra a Apelada é nulo, diante da ausência de elementos concretos que comprovem o exercício irregular de transporte intermunicipal de passageiros. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. Os autos não evidenciam a prática de transporte irregular. O auto de infração não apresenta a identificação de passageiros, itinerário, ou qualquer outro elemento que comprove o exercício clandestino da atividade. 5. O art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009 pressupõe que o transporte em linhas não delegadas seja realizado por concessionários ou permissionários, o que não se verifica na hipótese dos autos. 6. A inexistência de motivos aptos a justificar o ato administrativo configura vício que conduz à sua nulidade, pois a infração descrita não se amolda à conduta efetivamente verificada. 7. A jurisprudência do TJBA é firme no sentido de que a AGERBA deve comprovar de forma robusta o exercício clandestino do transporte intermunicipal, sob pena de nulidade do auto de infração. 8. A fixação dos honorários sucumbenciais por equidade, no valor de R$ 2.000,00, observou os critérios legais e não comporta redução. Majoração para R$ 2.500,00 em grau recursal. IV. DISPOSITIVO 9. Recurso conhecido e desprovido." (Apelação/Reexame Necessário Número: 8001496-42.2024.8.05.0269, Rel(a). Des(a). Edson Ruy Bahiense Guimaraes, Primeira Câmara Cível, Publicado em 28/11/2025)

Sendo assim, correta foi a sentença no julgamento do mérito.

A apelante pugna, subsidiariamente, pela redução dos honorários advocatícios, fixados na sentença em R$ 2.000,00 (dois mil reais) por equidade. 

O art. 85, § 8º, do CPC autoriza a fixação equitativa dos honorários nas causas em que for inestimável ou irrisório o proveito econômico ou, ainda, quando o valor da causa for muito baixo. No caso em tela, considerando a simplicidade da causa, o trabalho realizado pelo advogado, o lugar da prestação do serviço e o tempo exigido, o valor arbitrado pelo Juízo a quo mostra se razoável e proporcional, remunerando dignamente o causídico sem onerar excessivamente o erário, atendendo aos critérios do art. 85, § 2º, do CPC. Não há, portanto, razão para a redução pretendida.

Ante o exposto, e por tudo o mais que dos autos consta, voto no sentido de CONHECER do recurso de apelação interposto pela AGERBA e, no mérito, NEGAR PROVIMENTO, mantendo a sentença de primeiro grau em todos os seus termos.

É como voto.

Salvador, 

Des. Edson Ruy Bahiense Guimarães
Relator