PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Terceira Câmara Cível
| Processo: REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL n. 0000044-08.2015.8.05.0251 |
| Órgão Julgador: Terceira Câmara Cível |
| JUIZO RECORRENTE: JUIZ DE DIREITO V DOS FEITOS DE REL DE CONS CIV E COMERCIAIS DE SOBRADINHO |
| Advogado(s): |
| RECORRIDO: MUNICIPIO DE SOBRADINHO e outros |
| Advogado(s): HELDER LUIZ FREITAS MOREIRA, JOSE FLAVIO MENDES MAIA, NAISE LORENNA BATISTA SENTO SE DA SILVA, AIMAR BORGES CHAVES FILHO, ADERBAL VIANA VARGAS, EDUARDO JOSE FERNANDES DOS SANTOS, JOSE PEDRO DOS SANTOS JUNIOR |
1. Dos pressupostos de admissibilidade da remessa necessária
De início, impõe-se a análise acerca da admissibilidade do reexame necessário da decisão proferida contra o ente público municipal.
A regra geral insculpida no artigo 496, inciso I, do Código de Processo Civil estabelece que está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeitos senão depois de confirmada pelo tribunal, a sentença proferida contra os Municípios e suas respectivas autarquias e fundações de direito público.
Não obstante a previsão do § 3º do mesmo dispositivo legal afastar o reexame quando a condenação for inferior a 100 (cem) salários-mínimos para os Municípios que não sejam capitais, é cediço que o Superior Tribunal de Justiça consolidou entendimento, sob a sistemática dos recursos repetitivos, de que a dispensa do reexame necessário pressupõe a existência de sentença líquida.
Com efeito, a Súmula nº 490 do colendo Superior Tribunal de Justiça dispõe expressamente que a dispensa de reexame necessário não se aplica à sentença ilíquida proferida contra a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e as suas respectivas autarquias e fundações de direito público.
In casu, conquanto o valor histórico das mercadorias acolhidas corresponda à quantia de R$ 69.900,41 (sessenta e nove mil, novecentos reais e quarenta e um centavos), a sentença proferida em primeiro grau não estabeleceu o valor final da condenação, remetendo a apuração da importância precisa com os devidos consectários legais a futura liquidação por mero cálculo aritmético, além de relegar a definição dos honorários sucumbenciais para momento posterior.
Dessa forma, tratando-se de provimento jurisdicional formalmente ilíquo pendente de liquidação por cálculos, a remessa de ofício deve ser integralmente conhecida por esta Corte de Justiça.
Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço da remessa necessária e passo ao exame das questões preliminares suscitadas pela municipalidade.
2. Das questões preliminares
2.1. Da carência da ação por impossibilidade jurídica do pedido
O Município de Sobradinho aduziu, em sede de contestação, que o pleito autoral carece de possibilidade jurídica, asseverando que a ausência de prévio procedimento licitatório ou de contrato administrativo formal escrito obstaria a cobrança de qualquer contraprestação pela via judicial.
Entretanto, tal premissa mostra-se processualmente equivocada sob a ótica da sistemática processual contemporânea.
Como cediço, o Código de Processo Civil de 2015 promoveu alteração substancial na teoria das condições da ação, excluindo a possibilidade jurídica do pedido do rol dos requisitos de admissibilidade da tutela jurisdicional, remanescendo apenas a legitimidade das partes e o interesse processual, nos termos do artigo 17 do estatuto processual civil.
Desse modo, a viabilidade jurídica da pretensão formulada pelo autor não mais se resolve no campo das preliminares de admissibilidade, passando a configurar matéria afeta ao próprio mérito da demanda. Se há ou não o dever jurídico de indenizar o particular pelo fornecimento de mercadorias sem a cobertura de contrato administrativo válido, tal análise diz respeito à procedência ou improcedência do pedido.
Ademais, convém assinalar que a pretensão deduzida pela autora consiste em pleito de indenização por perdas e danos amparado na vedação ao enriquecimento sem causa do ente municipal, e não em execução de contrato administrativo formal escrito.
Por conseguinte, inexistindo vedação expressa no ordenamento jurídico pátrio que impeça o cidadão de postular a cobrança de valores devidos pelo fornecimento de produtos em face do Estado, rejeito a preliminar de carência de ação por impossibilidade jurídica do pedido.
2.2. Da legitimidade passiva do Município de Sobradinho
Sustenta o ente público réu que carece de legitimidade para responder aos termos da presente cobrança, sob o argumento de que a responsabilidade civil pelos supostos débitos seria pessoal do ex-gestor municipal, em face de contratações supostamente irregulares e desprovidas de procedimento licitatório adequado ou de formalização contratual válida.
A tese não encontra amparo jurídico.
É imperioso destacar que, em observância ao princípio da impessoalidade e da continuidade do serviço público, as obrigações contraídas em nome do Município por agentes no exercício do cargo público vinculam a própria pessoa jurídica de direito público interno, e não a pessoa física do administrador. Eventuais irregularidades ou falhas na transição de governo entre gestores municipais configuram matéria interna a ser resolvida pela via regressiva ou administrativa própria, não ostentando o condão de afastar a legitimidade do ente municipal em face de terceiros credores.
No caso subjacente, as mercadorias foram destinadas a Secretarias e Órgãos da estrutura do próprio Município de Sobradinho, por meio de requisições assinadas por seus agentes públicos, de modo que é o próprio Município que deve responder a termo da cobrança respectiva, dada a sua personalidade jurídica e a autonomia patrimonial correspondente.
A jurisprudência deste Tribunal de Justiça da Bahia é uníssona ao reconhecer a legitimidade passiva ad causam dos Municípios para responder por cobranças decorrentes de fornecimento de bens ou prestação de serviços executados em proveito da administração local.
DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE COBRANÇA. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE TRANSPORTE ESCOLAR E DE SAÚDE. CONTRATAÇÃO INFORMAL. AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO E DE PRÉVIO EMPENHO. ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CONHECIDAS E NÃO PROVIDAS. I. CASO EM EXAME 01. [...] IV. DISPOSITIVO E TESE 11. Recurso desprovido. Sentença mantida em sede de reexame necessário. Tese de julgamento: 01. A legitimidade passiva da Administração Pública se define com base na teoria da asserção, bastando a atribuição da fruição do serviço no relato inicial. 02. A juntada de documento após o início do processo, nos termos do art. 435 do CPC, é válida quando respeitado o contraditório e ausente prejuízo à parte adversa. 03. A ausência de licitação, formalização contratual ou prévio empenho não afasta o dever de indenizar quando comprovada a efetiva prestação de serviços à Administração Pública. 04. O pagamento pelos serviços prestados, mesmo em contratações irregulares, é exigível para evitar o enriquecimento sem causa do poder público, nos termos do art. 59, parágrafo único, da Lei 8.666/1993. 05. A procedência do pedido deve ser mantida em reexame necessário quando demonstrada a prestação dos serviços e a sua fruição pelo ente público. Dispositivos relevantes citados: CPC, arts. 435, 496, 85, § 11; Lei 8.666/1993, art. 59, parágrafo único. Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 2045450/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, T2, j. 20.06.2023, DJe 28.06.2023; TJMG, AI 10000200800084006/MG, Rel. Des. Luiz Carlos Gomes da Mata, j. 10.03.2022; TJSP, AC 1033686-28.2016.8.26.0576, Rel. Des. Coelho Mendes, j. 18.02.2014; TJBA, Apelação 0000109-40.1999.8.05.0226, Rel. Des. Paulo Cesar Bandeira de Melo Jorge, j. 09.12.2021. (Apelação/Reexame Necessário 0000681-84.2013.8.05.0038, Rel(a). Des(a). Eduardo Afonso Maia Caricchio, Segunda Câmara Cível, Disponibilizado no DJEN em 06/02/2026).
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO DE COBRANÇA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. FORNECIMENTO DE MATERIAIS PEDAGÓGICOS COMPROVADO. PRESCRIÇÃO AFASTADA. SENTENÇA CONFIRMADA. I. CASO EM EXAME 1. Remessa Necessária referente a Ação Ordinária de Cobrança ajuizada por R.P. & Oliveira Editora Ltda. contra o Município de Candeias, com pedido de pagamento por fornecimento de materiais pedagógicos decorrente de contrato firmado por inexigibilidade de licitação, julgado procedente pelo juízo de origem. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) verificar a ocorrência de prescrição; (ii) avaliar a existência de obrigação do Município ao pagamento pelos materiais fornecidos. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. Afastada a prescrição quinquenal, aplicando-se o prazo decenal por ausência de estipulação contratual de vencimento. 4. Comprovada a entrega dos materiais pela autora e a regularidade da contratação por inexigibilidade de licitação, cabendo ao Município o pagamento devido, sob pena de enriquecimento sem causa. IV. DISPOSITIVO E TESE 5. Sentença confirmada. Tese de julgamento: 1. Na ausência de prazo contratual definido, incide o prazo prescricional decenal para cobrança contra a Administração Pública. 2. É devida a contraprestação pela Administração Pública quando comprovada a entrega dos bens, ainda que contratados por inexigibilidade de licitação. Dispositivos relevantes citados: CC, arts. 205 e 206, § 5º, I; CPC, arts. 373, II, e 496, I; Lei nº 8.666/93, art. 25, I. Jurisprudência relevante citada: TJ-RS, Apelação Cível nº 5000935-54.2021.8.21.0067, Rel. Desª. Marilene Bonzanini, j. 13.11.2023."(Apelação/Reexame Necessário 8001347-86.2017.8.05.0044, Rel(a). Des(a). Jose Jorge Lopes Barreto da Silva, Segunda Câmara Cível, Publicado em 30/09/2025).
Destarte, sendo a municipalidade a destinatária final dos produtos e a responsável direta pelo adimplemento das obrigações decorrentes de sua atividade administrativa, sobressai evidente a sua pertinência subjetiva para figurar no polo passivo da presente relação processual. Rejeito, pois, a preliminar de ilegitimidade passiva.
2.3. Da distribuição do ônus da prova e da regularidade do saneamento do processo
O Município recorrente assevera que a parte autora não se desincumbiu de seu ônus probatório quanto à efetiva entrega e recebimento das mercadorias indicadas nas notas fiscais, aduzindo a fragilidade e unilateralidade do acervo documental. Sem razão, contudo.
Conforme estabelecido pela decisão saneadora (ID 92502050), as regras de distribuição do ônus da prova obedeceram aos ditames ordinários do artigo 373 do Código de Processo Civil, recaindo sobre a parte autora o ônus de provar os fatos constitutivos de seu direito (inciso I), qual seja, a efetiva entrega das mercadorias, e sobre o Município réu o ônus de comprovar a existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito autoral (inciso II).
O cerne da insurgência recursal confunde-se com o próprio mérito da causa, notadamente a suficiência e idoneidade dos documentos apresentados como prova de entrega e recebimento, matéria que será detidamente analisada no capítulo próprio. Inexiste, portanto, qualquer vício processual no saneamento do feito, tendo as partes amplo conhecimento das regras de distribuição do ônus da prova, o que afasta a alegação de cerceamento de defesa ou nulidade.
3. Do mérito
Superadas as preliminares, cumpre analisar o mérito da controvérsia, consistente na verificação da existência e exigibilidade do crédito pleiteado pela empresa autora em face do Município de Sobradinho, referente ao fornecimento de gêneros alimentícios e materiais diversos representados pelas Notas Fiscais nº 119, 120, 123, 124 e 125, que totalizam o montante histórico de R$ 69.900,41 (sessenta e nove mil, novecentos reais e quarenta e um centavos).
A municipalidade defende a improcedência do pedido sob dois fundamentos principais: a) a nulidade absoluta da contratação, decorrente da ausência de prévio procedimento licitatório ou de contrato administrativo formal escrito; e b) a fragilidade dos documentos apresentados, por se tratarem de notas fiscais de emissão unilateral e requisições supostamente desprovidas de ateste regular de recebimento.
Examina-se, por primeiro, a alegação de nulidade da contratação por descumprimento das formalidades legais de licitação.
A contratação pelo Poder Público é regida por estritos preceitos constitucionais e legais. O artigo 37, inciso XXI, da Carta Magna, e as legislações de regência (vigente à época, a Lei Federal nº 8.666/1993, e atualmente a Lei Federal nº 14.133/2021) impõem o procedimento licitatório e a formalização de contrato escrito como regras inderrogáveis para aquisição de bens pela Administração Pública.
Contudo, a inobservância das referidas formalidades legais não exonera o ente público do dever de adimplir pelas mercadorias efetivamente entregues e serviços prestados pelo particular, sob pena de chancelar-se o enriquecimento ilícito do Estado, comportamento vedado pelo ordenamento jurídico pátrio e contrário aos princípios da moralidade e da boa-fé objetiva.
Com efeito, o artigo 884 do Código Civil estabelece que aquele que, sem justa causa, se enriquecer à custa de outrem, será obrigado a restituir o indevidamente auferido. Na esfera administrativa, a jurisprudência pátria há muito consolidou o entendimento de que a nulidade do vínculo contratual ou a ausência de licitação não obsta o dever de indenizar do ente público pelas utilidades e bens recebidos que reverteram em proveito da coletividade ou da máquina pública.
O próprio parágrafo único do artigo 59 da Lei Federal nº 8.666/1993, vigente à época dos fatos, previa de forma expressa que a nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que houver executado, desde que a nulidade não lhe seja imputável. Diretriz idêntica restou consolidada no artigo 149 da atual Lei de Licitações (Lei Federal nº 14.133/2021).
Nesse diapasão, eventual má-fé do particular não se presume e exigiria demonstração robusta de que este concorreu de forma dolosa para o descumprimento da norma licitatória, encargo do qual o réu não se desincumbiu. A mera realização de vendas sucessivas, amparada em documentos e solicitações emanadas de secretários e servidores do próprio Município, presume-se legítima e amparada na boa-fé do comerciante.
Acerca do tema tratado, colhe-se entendimento do STJ:
ADMINISTRATIVO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. FORMA VERBAL. NÃO-PAGAMENTO . COBRANÇA JUDICIAL. PRINCÍPIO DO NÃO-ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. PAGAMENTO DEVIDO. 1 . De acordo com o art. 60, p. ún., da Lei n . 8.666/93, a Administração Pública direta e indireta, via de regra, está proibida de efetuar contratos verbais. Nada obstante, o Tribunal a quo constatou que houve a prestação do serviço. 2 . Se o Poder Público, embora obrigado a contratar formalmente, opta por não fazê-lo, não pode, agora, valer-se de disposição legal que prestigia a nulidade do contrato verbal, porque isso configuraria uma tentativa de se valer da própria torpeza, comportamento vedado pelo ordenamento jurídico por conta do prestígio da boa-fé objetiva (orientadora também da Administração Pública). 3. Por isso, na ausência de contrato formal entre as partes - e, portanto, de ato jurídico perfeito que preservaria a aplicação da lei à celebração do instrumento -, deve prevalecer o princípio do não enriquecimento ilícito. Se o acórdão recorrido confirma a execução do contrato e a realização do serviço pelo recorrido, entendo que deve ser realizado o pagamento devido pelo recorrente. 4. Inclusive, neste sentido, é de se observar que mesmo eventual declaração de nulidade do contrato firmado não seria capaz de excluir a indenização devida, a teor do que dispõe o art. 59 da Lei n. 8.666/93. 5. Recurso especial não provido (STJ - REsp: 1231646 MA 2011/0012757-4, Relator.: Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 04/12/2014, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 19/12/2014).
Superada a discussão acerca da validade formal do vínculo, a controvérsia desloca-se para o plano eminentemente fático da entrega das mercadorias e de seu efetivo recebimento.
Analisando detidamente o robusto acervo documental constante do caderno processual, verifica-se que a empresa autora logrou comprovar satisfatoriamente o fato constitutivo de seu direito, em estrita observância ao artigo 373, inciso I, do Código de Processo Civil.
Com efeito, as Notas Fiscais trazidas pela parte acionante, de nº 119, nº 120, nº 123, nº 124 e nº 125 encontram-se respaldadas por farto e idôneo conjunto de Requisições de Material (RM) e Autorizações de Fornecimento (ADF) emitidas e chanceladas pela própria municipalidade, contendo assinaturas de Secretários Municipais de Saúde e de Assistência Social, além de outros agentes públicos devidamente identificados.
A correspondência de datas, valores e descrição dos itens solicitados (gêneros alimentícios para creches, hospitais, SASE, projetos sociais, etc.) com os dados das referidas notas fiscais é nítida e confere incontestável verossimilhança ao fornecimento.
Ademais, como bem observado pela decisão agravada no bojo do Agravo de Instrumento nº 8020430-79.2024.8.05.0000, cuja decisão transitou em julgado e operou preclusão, a prova documental constante dos autos é plenamente apta e suficiente para demonstrar a entrega e o recebimento das mercadorias, dispensando-se a própria produção de prova testemunhal.
Logo, restando evidenciada a destinação e o consumo das mercadorias pela estrutura pública em benefício da população de Sobradinho, exsurge inafastável o dever de indenizar da municipalidade pelos produtos fornecidos, sob pena de intolerável locupletamento ilícito.
No que tange ao pedido contraposto de aplicação da sanção prevista no artigo 940 do Código Civil, formulado pelo Município sob a alegação de excesso de cobrança, a pretensão não merece prosperar.
A penalidade de repetição em dobro por cobrança indevida, conforme pacificado pelo Superior Tribunal de Justiça sob o rito de recursos repetitivos, pressupõe a cabal comprovação de conduta dolosa e má-fé do credor. A mera propositura de ação de cobrança que venha a ser julgada parcialmente procedente (uma vez que os pedidos da exordial foram acolhidos em relação às referidas notas fiscais, decotando-se apenas as importâncias que extrapolaram tal comprovação documental precisa) decorre do exercício regular do direito constitucional de ação, não autorizando a cominação da sanção civil.
Logo, correta a sentença fustigada ao afastar o pleito contraposto formulado pelo ente municipal.
Destarte, demonstrada a entrega dos produtos e rechaçada a aplicação da sanção do artigo 940 do Código Civil, impõe-se a manutenção da sentença de primeiro grau que julgou procedente a pretensão de cobrança no valor histórico de R$ 69.900,41 (sessenta e nove mil, novecentos reais e quarenta e um centavos), correspondente ao somatório das Notas Fiscais nº 119, 120, 123, 124 e 125.
4. Dos consectários legais e do regime de transição da emenda constitucional nº 113/2021
No que diz respeito à atualização monetária e aos juros de mora aplicáveis sobre as condenações impostas à Fazenda Pública, a matéria restou profundamente alterada pela promulgação da Emenda Constitucional nº 113, publicada em 09/12/2021, impondo-se a fixação de um regime de transição para as obrigações constituídas anteriormente.
Com efeito, tratando-se de obrigações originadas em exercícios anteriores à reforma constitucional, os consectários moratórios devem ser divididos em dois períodos temporais distintos.
No primeiro período, compreendido desde o vencimento de cada obrigação (data da emissão de cada nota fiscal) até o dia 08/12/2021, deve incidir correção monetária pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo Especial (IPCA-E), em conformidade com as teses firmadas pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema nº 810 (RE 870947/SE) e pelo Superior Tribunal de Justiça no Tema nº 905. Quanto aos juros de mora, devem fluir a partir da citação válida segundo a remuneração oficial da caderneta de poupança, nos termos do artigo 1º-F da Lei Federal nº 9.494/1997, com redação dada pela Lei Federal nº 11.960/2009.
No segundo período, a partir de 09/12/2021 (data de vigência da Emenda Constitucional nº 113/2021), cessa a aplicação cumulativa de índices autônomos, passando a incidir de forma unificada e uma única vez, a título de juros e correção monetária até o efetivo pagamento, a taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic), acumulada mensalmente, nos exatos termos do artigo 3º da Emenda Constitucional nº 113/2021.
No caso concreto, o pronunciamento judicial de primeiro grau estabeleceu com absoluta precisão tal critério de transição temporal, aplicando de forma escorreita o IPCA-E e juros de poupança para os encargos devidos até 08/12/2021, determinando a incidência exclusiva da taxa SELIC a partir de 09/12/2021.
Desse modo, os parâmetros para incidência de consectários legais delineados na sentença revisanda mostram-se em perfeita harmonia com o ordenamento constitucional e jurisprudencial vigente, merecendo integral confirmação em sede de reexame necessário.
5. Dos honorários advocatícios sucumbenciais
No tocante aos honorários advocatícios, o juízo de primeiro grau condenou o Município de Sobradinho ao pagamento de verba honorária sucumbencial fixada no percentual de 10% (dez por cento) sobre o valor da condenação, com fulcro no artigo 85, §§ 3º e 4º, do Código de Processo Civil.
O arbitramento de honorários em desfavor da Fazenda Pública no percentual mínimo de 10% sobre o proveito econômico ou valor da condenação revela-se escorreito, atendendo de forma justa e razoável aos critérios de zelo profissional, local de prestação do serviço e complexidade da causa, em estrita observância às disposições do artigo 85 do estatuto processual civil, merecendo integral confirmação.
Outrossim, deve ser confirmada a isenção do Município quanto ao recolhimento de custas processuais, por expressa isenção legal conferida à Fazenda Pública.
6. Dispositivo
Ante o exposto, voto no sentido de REJEITAR AS PRELIMINARES suscitadas pelo réu e, no mérito, CONFIRMAR INTEGRALMENTE A SENTENÇA em sede de reexame necessário, mantendo a condenação do Município de Sobradinho ao pagamento do valor correspondente às Notas Fiscais nº 119, 120, 123, 124 e 125 em favor de Noemia Santos de Menezes - ME, no valor histórico total de R$ 69.900,41 (sessenta e nove mil, novecentos reais e quarenta e um centavos), com atualização monetária e juros de mora calculados pelo IPCA-E e juros de poupança até 08/12/2021, incidindo exclusivamente a taxa SELIC de forma unificada a partir de 09/12/2021, mantida a condenação em honorários advocatícios em 10% (dez por cento) sobre o valor da condenação e a isenção de custas.
Sala das Sessões, data da assinatura eletrônica.
José Reginaldo Costa Rodrigues Nogueira
Desembargador Relator
JR05