PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Seção Cível de Direito Público
| Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8030143-44.2025.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público |
| IMPETRANTE: MARTHA SAHADE ARAUJO DE ANDRADE |
| Advogado(s): MAIANA LOPES PAIVA, CAROLINA MACHADO MARCONI |
| IMPETRADO: MUNICIPIO DE SALVADOR e outros (2) |
| Advogado(s): |
VOTO
Trata-se de mandado de segurança impetrado por professora da rede municipal de ensino de Salvador, trazendo como matéria de fundo a negativa de direito à adequação de seu vencimento básico ao piso salarial nacional instituído pela Lei Federal n.º 11.738/2008.
O Município de Salvador, por sua vez, suscitou questões preliminares e prejudiciais. Defendeu, no mérito, a ausência de direito líquido e certo, enumerando uma série de motivos que impediriam o reajuste da remuneração da impetrante na forma pretendida.
Antes de iniciar a análise do mérito, cumpre examinar as questões preliminares e prejudiciais de mérito arguidas pelo ente público interveniente.
Da ilegitimidade passiva.
O Município de Salvador sustenta a ilegitimidade passiva do Prefeito e do Secretário de Educação, ao argumento de que não deteriam competência para a fixação ou majoração da remuneração dos servidores.
A preliminar, contudo, não merece acolhimento.
O ato impugnado no presente mandamus é de natureza omissiva, caracterizado pelo descumprimento de uma norma federal que estabelece um padrão remuneratório mínimo.
As autoridades apontadas como coatoras, na qualidade de Chefe do Poder Executivo Municipal e de gestor da pasta da Educação, respectivamente, possuem o poder-dever de dar cumprimento às leis e de adotar as providências administrativas e orçamentárias necessárias para a correta remuneração dos servidores sob sua gestão.
A omissão em implementar o piso salarial nacional, portanto, é diretamente imputável a quem detém o comando administrativo e financeiro do Município.
Rejeito, assim, a questão preliminar.
Da inadequação da via eleita.
O Município de Salvador argumenta que a impetrante utiliza o mandado de segurança como substitutivo de ação de cobrança, o que seria vedado pelas Súmulas 269 e 271 do Supremo Tribunal Federal.
Observa-se, porém, que o objeto principal da presente ação mandamental não é a cobrança de parcelas pretéritas, mas sim o reconhecimento de um direito atual e a determinação de que a Administração Pública cesse um ato omissivo continuado, qual seja, o pagamento do vencimento básico em valor inferior ao piso legal.
Os efeitos patrimoniais decorrentes da concessão da segurança, desta forma, estarão limitados à data da impetração conforme expressamente pleiteado, sendo uma consequência natural do eventual reconhecimento do direito, o que é perfeitamente admitido pela jurisprudência e pela própria Súmula 271 do STF.
A via eleita, desta forma, mostra-se adequada para a pretensão deduzida, razão pela qual rejeito esta preliminar.
Da prescrição do fundo de direito.
O Município de Salvador suscita a prescrição do fundo de direito, por se tratar de pretensão intentada após o decurso do prazo quinquenal previsto no art. 1º, do Decreto n.º 20.910/1932.
A questão prejudicial, todavia, não deve prosperar.
A controvérsia cinge-se a uma suposta omissão da Administração Pública em pagar o vencimento da servidora em conformidade com o piso nacional do magistério.
Trata-se, portanto, de uma obrigação de trato sucessivo, cuja lesão ao direito da impetrante se renova a cada mês em que a remuneração é paga em desconformidade com a legislação de regência.
Nesse cenário, o prazo prescricional quinquenal se renova continuamente, não havendo que se falar em prescrição do fundo de direito, mas, quando muito, das parcelas vencidas antes do quinquênio que antecede a propositura da ação, o que não é objeto de cobrança neste writ.
Rejeito, pois, a tese de prescrição.
Do mérito.
Adentrando ao mérito, esclareço inicialmente que o mandado de segurança é um remédio constitucional, previsto no art. 5º, LXIX, da Constituição Federal e regulamentado pela Lei n.º 12.016/2009, que tem por finalidade a proteção de direito líquido e certo não amparado por habeas corpus ou habeas data, contra ato ilegal ou praticado com abuso de poder, imputado à autoridade pública ou agente de pessoa jurídica em exercício de funções do Poder Público.
Sobre a definição de direito líquido e certo, Cássio Scarpinella Bueno (apud José Henrique Mouta Araújo), leciona que
não deve ser entendido como “mérito” do mandado de segurança, isto é, como sinônimo do conflito de interesses retratado pelo impetrante em sua petição inicial e levado para solução definitiva ao Estado-juiz. Direito líquido e certo é apenas uma condição da ação do mandado de segurança, assimilável ao interesse de agir e que, uma vez presente, autoriza o questionamento do ato coator por essa via especial e de rito sumaríssimo, desconhecido pelas demais ações processuais civis.
O escólio de Leonardo Greco, citado na mesma obra, define o direito líquido e certo como pressuposto processual, o fazendo da seguinte forma:
“O direito líquido e certo no mandado de segurança diz respeito à desnecessidade de dilação probatória para elucidação dos fatos em que se fundamenta o pedido. Trata-se de pressuposto processual objetivo (adequação ao procedimento) que não subtrai do autor o direito à jurisdição sobre o litígio, mas apenas a busca através da via do mandado de segurança.”
Bruno Garcia Redondo, Guilherme Peres de Oliveira e Ronaldo Cramer (apud ARAÚJO), pontua ainda que
se o impetrante puder demonstrar, em tese, a existência de ato ilegal ou abusivo por meio tão somente das provas anexadas à petição inicial, sem necessidade de dilação probatória, ele tem ‘direito líquido e certo’ e, por conseguinte, faz jus ao julgamento do mérito da ação mandamental. Assim, o ‘direito líquido e certo’ é condição da ação do mandado de segurança, na espécie interesse processual (o mandado de segurança é via judicial adequada para quem tem direito líquido e certo) e não pode ser confundido com a existência efetiva do ato ilegal ou abusivo, o que somente é apreciado pelo juiz no plano no mérito.
Vale ainda citar os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles, segundo o qual
direito líquido e certo é o que se apresenta manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercitado no momento da impetração. Por outras palavras, o direito invocado, para ser amparável por mandado de segurança, há de vir expresso em norma legal e trazer em si todos os requisitos e condições da sua aplicação ao impetrante: se sua existência for duvidosa; se a sua extensão não estiver delimitada; se para ser exercido, depender de situações e fatos ainda indeterminados, não rende ensejo à segurança, embora possa ser defendido por outros meios judiciais.
Em termos mais amplos, quando a Lei fala em direito líquido e certo, está exigindo que sejam demonstrados pela parte o cumprimento de todos os requisitos para o seu reconhecimento imediato, no momento da impetração, sem depender de comprovação posterior.
Feitos estes apontamentos iniciais, verifico que a parte Impetrante efetivamente reúne todos os requisitos traçados pela Lei n.º 11.738/2008, estando caracterizada a violação a direito líquido e certo, conforme se verá nos tópicos a seguir.
Do piso salarial nacional do magistério e o conceito de vencimento básico.
O cerne da questão reside na correta interpretação do art. 2º, § 1º, da Lei Federal n.º 11.738/2008, que instituiu o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica, da seguinte forma:
Art. 2º. O piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica será de R$ 950,00 (novecentos e cinquenta reais) mensais, para a formação em nível médio, na modalidade Normal, prevista no art. 62 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional.
§ 1º O piso salarial profissional nacional é o valor abaixo do qual a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não poderão fixar o vencimento inicial das Carreiras do magistério público da educação básica, para a jornada de, no máximo, 40 (quarenta) horas semanais. (grifei)
Debruçando-se sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal declarou a constitucionalidade da Lei n.º 11.738/2008 e, na oportunidade, entendeu que a expressão “piso” não poderia ser interpretada como “remuneração global”, mas como “vencimento básico inicial”, não compreendendo vantagens pecuniárias pagas a qualquer outro título.
Neste sentido:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR (ART. 10 E § 1º DA LEI 9.868/1999). CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PISO SALARIAL NACIONAL DOS PROFESSORES PÚBLICOS DE ENSINO FUNDAMENTAL. LEI FEDERAL 11.738/2008. DISCUSSÃO ACERCA DO ALCANCE DA EXPRESSÃO "PISO" (ART. 2º, caput e §1º). LIMITAÇÃO AO VALOR PAGO COMO VENCIMENTO BÁSICO INICIAL DA CARREIRA OU EXTENSÃO AO VENCIMENTO GLOBAL. FIXAÇÃO DA CARGA HORÁRIA DE TRABALHO. ALEGADA VIOLAÇÃO DA RESERVA DE LEI DE INICIATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO PARA DISPOR SOBRE O REGIME JURÍDICO DO SERVIDOR PÚBLICO (ART. 61, § 1º, II, C DA CONSTITUIÇÃO). CONTRARIEDADE AO PACTO FEDERATIVO (ART. 60, § 4º E I, DA CONSTITUIÇÃO). INOBSERVÂNCIA DA REGRA DA PROPORCIONALIDADE.
1. Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada contra o art. 2º, caput e § 1º da Lei 11.738/2008, que estabelecem que o piso salarial nacional para os profissionais de magistério público da educação básica se refere à jornada de, no máximo, quarenta horas semanais, e corresponde à quantia abaixo da qual os entes federados não poderão fixar o vencimento inicial das carreiras do magistério público da educação básica.
2. Alegada violação da reserva de lei de iniciativa do Chefe do Executivo local para dispor sobre o regime jurídico do servidor público, que se estende a todos os entes federados e aos municípios em razão da regra de simetria (aplicação obrigatória do art. 61, § 1º, II, c da Constituição). Suposta contrariedade ao pacto federativo, na medida em que a organização dos sistemas de ensino pertinentes a cada ente federado deve seguir regime de colaboração, sem imposições postas pela União aos entes federados que não se revelem simples diretrizes (arts. 60, § 4º, I e 211, § 4º da Constituição. Inobservância da regra de proporcionalidade, pois a fixação da carga horária implicaria aumento imprevisto e exagerado de gastos públicos. Ausência de plausibilidade da argumentação quanto à expressão "para a jornada de, no máximo, 40 (quarenta horas)", prevista no art. 2º, § 1º. A expressão "de quarenta horas semanais" tem por função compor o cálculo do valor devido a título de piso, juntamente com o parâmetro monetário de R$ 950,00. A ausência de parâmetro de carga horária para condicionar a obrigatoriedade da adoção do valor do piso poderia levar a distorções regionais e potencializar o conflito judicial, na medida em que permitiria a escolha de cargas horárias desproporcionais ou inexeqüíveis. Medida cautelar deferida, por maioria, para, até o julgamento final da ação, dar interpretação conforme ao art. 2º da Lei 11.738/2008, no sentido de que a referência ao piso salarial é a remuneração e não, tão-somente, o vencimento básico inicial da carreira. Ressalva pessoal do ministro-relator acerca do periculum in mora, em razão da existência de mecanismo de calibração, que postergava a vinculação do piso ao vencimento inicial (art. 2º, § 2º). Proposta não acolhida pela maioria do Colegiado. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FIXAÇÃO DA CARGA HORÁRIA DE TRABALHO. COMPOSIÇÃO. LIMITAÇÃO DE DOIS TERÇOS DA CARGA HORÁRIA À INTERAÇÃO COM EDUCANDOS (ART. 2º, § 4º DA LEI 11.738/2008). ALEGADA VIOLAÇÃO DO PACTO FEDERATIVO. INVASÃO DO CAMPO ATRIBUÍDO AOS ENTES FEDERADOS E AOS MUNICÍPIOS PARA ESTABELECER A CARGA HORÁRIA DOS ALUNOS E DOS DOCENTES. SUPOSTA CONTRARIEDADE ÀS REGRAS ORÇAMENTÁRIAS (ART. 169 DA CONSTITUIÇÃO). AUMENTO DESPROPORCIONAL E IMPREVISÍVEL DOS GASTOS PÚBLICOS COM FOLHA DE SALÁRIOS. IMPOSSIBILIDADE DE ACOMODAÇÃO DAS DESPESAS NO CICLO ORÇAMENTÁRIO CORRENTE.
3. Plausibilidade da alegada violação das regras orçamentárias e da proporcionalidade, na medida em que a redução do tempo de interação dos professores com os alunos, de forma planificada, implicaria a necessidade de contratação de novos docentes, de modo a aumentar as despesas de pessoal. Plausibilidade, ainda, da pretensa invasão da competência do ente federado para estabelecer o regime didático local, observadas as diretrizes educacionais estabelecidas pela União. Ressalva pessoal do ministro-relator, no sentido de que o próprio texto legal já conteria mecanismo de calibração, que obrigaria a adoção da nova composição da carga horária somente ao final da aplicação escalonada do piso salarial. Proposta não acolhida pela maioria do Colegiado. Medida cautelar deferida, por maioria, para suspender a aplicabilidade do art. 2º, § 4º da Lei 11.738/2008. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PISO SALARIAL. DATA DE INÍCIO DA APLICAÇÃO. APARENTE CONTRARIEDADE ENTRE O DISPOSTO NA CLÁUSULA DE VIGÊNCIA EXISTENTE NO CAPUT DO ART. 3º DA LEI 11.738/2008 E O VETO APOSTO AO ART. 3º, I DO MESMO TEXTO LEGAL.
4. Em razão do veto parcial aposto ao art. 3º, I da Lei 11.738/2008, que previa a aplicação escalonada do piso salarial já em 1º de janeiro de 2008, à razão de um terço, aliado à manutenção da norma de vigência geral inscrita no art. 8º (vigência na data de publicação, isto é, 17.07.2008), a expressão "o valor de que trata o art. 2º desta Lei passará a vigorar a partir de 1º de janeiro de 2008", mantida, poderia ser interpretada de forma a obrigar o cálculo do valor do piso com base já em 2008, para ser pago somente a partir de 2009. Para manter a unicidade de sentido do texto legal e do veto, interpreta-se o art. 3º para estabelecer que o cálculo das obrigações relativas ao piso salarial se dará a partir de 1º de janeiro de 2009. Medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade concedida em parte.
(ADI 4167 MC, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 17/12/2008, DJe-079 DIVULG 29-04-2009 PUBLIC 30-04-2009 EMENT VOL-02358-01 PP-00157 RTJ VOL-00210-02 PP-00629).
Com base nesta premissa, permitir que gratificações e adicionais, ainda que de caráter geral, fossem computados para atingir o valor do piso significaria anular ou mitigar o estímulo à qualificação e ao desempenho, uma vez que o servidor que recebe tais vantagens poderia ter sua remuneração final igualada à de outro que não as possui, caso este último tivesse seu vencimento complementado para alcançar o piso.
A ratio decidendi do julgado foi, portanto, a de estabelecer o piso como um patamar inicial sólido para o vencimento, sobre o qual incidiriam as demais parcelas que compõem a estrutura remuneratória da carreira.
O Município de Salvador, em sua defesa, busca afastar a aplicação desse entendimento, ao invocar decisões proferidas na Suspensão de Segurança n.º 5.236/PA e no Agravo Regimental no Recurso Extraordinário 1.362.851. Argumenta que, nestes casos, o próprio STF teria realizado um distinguishing, admitindo que gratificações de caráter genérico e pagas indistintamente à categoria poderiam compor o valor do piso.
Tal argumento, contudo, não prospera. Primeiramente, a decisão na Suspensão de Segurança possui natureza precária e de cognição sumária, visando apenas a obstar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, não se prestando a formar coisa julgada sobre o mérito da controvérsia.
Em segundo lugar, o julgamento no RE 1.362.851 analisou a legislação específica do Estado do Pará e não pode ser transposto automaticamente para a realidade do Município de Salvador sem uma análise da legislação local.
Mais importante, porém, é que a força vinculante da decisão de mérito proferida em sede de controle concentrado de constitucionalidade (ADI 4.167) prevalece sobre decisões posteriores em controle difuso ou em incidentes processuais. A tese central, fixada com caráter erga omnes, é a de que piso é vencimento básico inicial.
A própria legislação do Município de Salvador corrobora essa distinção. A Lei Municipal n.º 8.722/2014 (ID 83885355), que dispõe sobre o Plano de Carreira e Remuneração dos Servidores da Educação, traz a definição de que as gratificações, como a de Regência de Classe e a de Otimização do Tempo, são tratadas como vantagens pecuniárias, com finalidades específicas de incentivo, e calculadas como um percentual sobre o vencimento básico.
Confundir tais institutos seria subverter a lógica da própria estrutura remuneratória criada pelo legislador municipal e contrariar o comando claro da Lei Federal n.º 11.738/2008, conforme interpretada pelo STF.
Da análise do caso concreto e do ônus da prova
Analisando os contracheques trazidos pela impetrante (ID 83093356 e seguintes), dentre eles o do mês de novembro de 2024, constata-se que, para uma carga horária de 40 horas semanais, seu vencimento básico (rubrica 1001) era de R$ 4.285,11 (quatro mil, duzentos e oitenta e cinco reais e onze centavos).
O piso salarial nacional para o magistério para o mesmo ano, com a mesma carga horária, foi fixado em R$ 4.580,57 (quatro mil, quinhentos e oitenta reais e cinquenta e sete centavos). A defasagem é, portanto, manifesta.
A impetrante, ao juntar seus contracheques, desincumbiu-se do ônus de provar o fato constitutivo de seu direito, demonstrando que seu vencimento básico é inferior ao piso nacional.
Caberia, então, ao Município de Salvador, nos termos do art. 373, II, do Código de Processo Civil, comprovar a existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito da autora.
A municipalidade, no entanto, limitou-se a defender uma tese jurídica de que o piso deveria ser composto por outras verbas, sem, contudo, afastar a premissa fática de que o vencimento básico, isoladamente considerado, encontra-se aquém do patamar mínimo legal.
Rejeitada a tese jurídica da defesa, como se faz no presente voto, a violação ao direito líquido e certo da impetrante torna-se incontroversa.
Dos reflexos nas demais vantagens da carreira.
A impetrante também postula que a adequação de seu vencimento básico ao piso nacional do magistério gere reflexos nas demais verbas que compõem sua remuneração.
O Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o Recurso Especial n. 1.426.210/RS sob o rito dos recursos repetitivos (Tema 911), firmou a seguinte tese jurídica vinculante:
“A Lei n. 11.738/2008, em seu art. 2º, § 1º, ordena que o vencimento inicial das carreiras do magistério público da educação básica deve corresponder ao piso salarial profissional nacional, sendo vedada a fixação do vencimento básico em valor inferior, não havendo determinação de incidência automática em toda a carreira e reflexo imediato sobre as demais vantagens e gratificações, o que somente ocorrerá se estas determinações estiverem previstas nas legislações locais.” (grifei)
No caso do Município de Salvador, a Lei Municipal n.º 8.722/2014, em seu art. 42, estabelece que diversas gratificações, como a de Regência de Classe e a de Otimização do Tempo, são calculadas como um percentual “do valor do vencimento”. O Adicional por Tempo de Serviço, da mesma forma, incide sobre o vencimento.
Assim, a própria legislação local prevê expressamente a vinculação entre o vencimento e tais vantagens. Por consequência lógica, uma vez elevado o valor do vencimento básico para se adequar ao piso nacional, as vantagens que sobre ele incidem devem ser recalculadas, em estrita observância à legislação municipal e à tese firmada pelo STJ no julgamento de Tema 911, citado.
3. CONCLUSÃO
Ante o exposto, voto no sentido de CONCEDER A SEGURANÇA, para conferir à Impetrante o direito à percepção da verba “vencimento” no valor atualizado do piso salarial nacional do magistério, definido a cada ano pelo Ministério da Educação, para a jornada de 40 horas semanais, em atendimento ao quanto prescrito na Lei Federal n.º 11.738/2008, com relação à matrícula n.º 3115427.
Determino, por conseguinte, que as autoridades coatoras procedam à imediata implantação do valor do piso nacional vigente como vencimento básico da impetrante, bem como realizem o recálculo de todas as vantagens e gratificações que, por força da legislação municipal, tenham o vencimento como base de cálculo.
Declaro, por fim, que o resultado deste julgamento trará para a Impetrante efeitos patrimoniais devidos pelo Município de Salvador desde a impetração.
O valor que vier a ser calculado deverá sofrer incidência de correção monetária segundo o IPCA-E e, em caso de incidência de juros de mora, esta deverá ser calculada segundo os índices oficiais da caderneta de poupança.
Com relação a parcelas posteriores a 09/12/2021, a atualização monetária e incidência de juros legais deverá seguir a regra do art. 3º, da Emenda Constitucional n.º 113/2021.
É como voto.
Des. RAIMUNDO SÉRGIO SALES CAFEZEIRO
Relator