PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Seção Cível de Direito Público
| Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8056979-88.2024.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público |
| IMPETRANTE: LEILA SANTANA MONTEIRO |
| Advogado(s): DANILO SOUZA RIBEIRO |
| IMPETRADO: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SALVADOR e outros (2) |
| Advogado(s): |
VOTO
Trata-se de Mandado de Segurança impetrado por servidora pública vinculada ao Município de Salvador, no qual pleiteia a concessão da ordem que assegure a prorrogação da redução de sua jornada de trabalho, para continuidade de participação em Curso de Doutorado.
O Município de Salvador, intervindo no Feito, suscitou inicialmente preliminares de ilegitimidade do Chefe do Poder Executivo e de inépcia da Inicial.
Defendeu, no mérito, as teses de ausência de direito líquido e certo, pelo não cumprimento dos requisitos legais necessários.
Pugnou, assim, pela denegação da segurança.
Antes de passar ao exame do mérito da questão, cumpre-me apreciar as questões prefaciais suscitadas no bojo da intervenção.
Preliminar – ilegitimidade passiva do Prefeito de Salvador.
Pontua a Autoridade Impetrada que o requerimento administrativo de prorrogação do afastamento foi apresentado à Secretaria Municipal de Saúde, à qual a servidora encontra-se vinculada, de modo que o responsável pela análise dos requerimentos é o Secretário daquela Pasta.
Olvida-se o Impetrado, porém, da previsão do art. 52, XXI, da Lei Orgânica do Município de Salvador, cujo teor cito a seguir:
Art. 52. O Poder Executivo é exercido pelo Prefeito, competindo-lhe:
(omissis)
XXI - prover os cargos públicos, contratar, exonerar, demitir, aposentar, colocar em disponibilidade e praticar os demais atos relativos à situação funcional dos seus servidores, respeitado o Estatuto do Funcionário Público e as prescrições legais; (grifei)
Ainda que se alegue que a responsabilidade é de outro órgão integrante da Administração Municipal, a exemplo de delegação, a Lei Orgânica do Município não deixa dúvidas sobre a plena competência do Prefeito para a prática do ato, hipótese que o torna parte legítima para figurar no polo passivo da relação processual.
Rejeito, por este motivo, a preliminar de ilegitimidade passiva.
Da inépcia da Inicial e inadequação do procedimento. Falta de prova pré-constituída.
Defendeu o Município que a parte Autora não produziu a prova necessária à demonstração do direito alegado como líquido e certo, hipótese que deve motivar a extinção do Feito, sem resolução de mérito.
Observo, porém, que a Inicial e defesa trazidas pelas partes foram instruídas com elementos informativos que são suficientes para o deslinde do Feito, notadamente para o exame sobre a existência ou não do direito reivindicado.
O mandado de segurança, desta forma, afigura-se como instrumento perfeitamente viável, não estando demonstrada a sua inadequação, tampouco ausência de prova pré-constituída apta a viabilizar o seu desfecho.
Ante o exposto, rejeito a preliminar.
Do mérito.
O mandado de segurança é um remédio constitucional, previsto no art. 5º, LXIX, da Constituição Federal e regulamentado pela Lei 12.016/2009, que tem por finalidade a proteção de direito líquido e certo não amparado por habeas corpus ou habeas data, contra ato ilegal ou praticado com abuso de poder, imputado à autoridade pública ou agente de pessoa jurídica em exercício de funções do Poder Público.
Dito isto, noto que a Autora é servidora pública vinculada ao Município de Salvador, que em oportunidade anterior logrou a obtenção de uma redução parcial da sua jornada de trabalho, de 8 (oito) horas semanais, para fins de participação em Curso de Doutorado, pelo período de junho de 2021 a junho de 2024.
Percebe-se também que a Impetrante buscou administrativamente a prorrogação de sua licença, em razão das mudanças ocorridas após o cenário pandêmico, sem obter êxito, todavia.
Analisando o presente caso em um primeiro momento, formei convencimento no sentido de que a prorrogação do período de redução da jornada era viável, pois o atraso na conclusão das atividades decorreu da pandemia provocada pelo COVID-19, sendo, portanto, decorrente de caso fortuito que, inclusive, ocasionou um grande número de Demandas análogas durante o referido período.
Decorreram tais demandas do fato de que a paralisação de atividades, em razão do estado de emergência decretado após o início da pandemia provocada pelo COVID-19, ocasionou atraso na conclusão de cursos, que por sua vez motivaram a prorrogação das atividades pelas Instituições de Ensino Superior e demandaram pedidos administrativos para ampliação dos prazos de licenças por servidores públicos, como ocorre no presente caso.
Devo esclarecer, sobre o tema, que a Administração Pública, nos termos do art. 37, da Constituição Federal, deve obedecer aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
O princípio da legalidade tem como fundamento o fato de que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de Lei”, tendo como principal característica a oposição a toda e qualquer forma de poder autoritário.
Vale aqui destacar que, “no que tange à administração, esta só poderá fazer o que a lei permitir. Deve andar nos 'trilhos da lei', corroborando a máxima do direito inglês: rule of law, not of men (Estado de Direito, não de homens). Trata-se do princípio da legalidade estrita”.
Foi esta a tese defensiva trazida pelo Município de Salvador, para o fim de demonstrar que a negativa de prorrogação do período de licença decorreu de atos normativos vigentes no âmbito municipal.
Não podemos esquecer, porém, do fato de que estamos a falar de problema que surgiu durante o período da pandemia provocada pelo COVID-19, em razão das variadas mudanças que foram implementadas pelas Autoridades para o enfrentamento da crise sanitária, a exemplo de paralisação de atividades presenciais em instituições de ensino.
Lição interessante pode ainda ser obtida no Livro Direitos e Deveres Fundamentais em Tempos de Coronavírus, conforme a seguir transcrito:
“Nossa geração enfrenta um dos momentos mais delicados de sua existência. Em escalada crescente, notícias oriundas dos mais diversos meios de comunicação evidenciaram a escalada exponencial dos números de contaminados pelo surgimento e expansão do coronavírus. Conhecido oficialmente pela sigla COVID-19, tem ensejado a adoção de medidas restritivas por diversos países e atraído uma série de importantes reflexões sobre o papel do Direito Constitucional.
Precisamos enfrentar um inimigo ainda desconhecido – invisível e, em diversas situações, fatal – que amedronta povos das mais diversas culturas, credos e níveis de desenvolvimento. O vírus é tragicamente democrático em seu alcance, na medida em que atinge as suas vítimas com isonômica voracidade, provocando maior número de fatalidades dentre os grupos que a ele são mais vulneráveis.
Não se trata de algo inédito na história do mundo. Com efeito, algumas gerações já precisaram lidar com o surgimento de pragas que desafiaram os sistemas de saúde e de pesquisa mais qualificados, disseminando preocupações com os impactos econômicos e, principalmente, com as vidas ceifadas ao longo da duração de cada tragédia.
Chegou, infelizmente, a nossa vez.”
Devo mencionar que, além dos princípios que norteiam a atuação da Administração Pública, os tempos modernos, após o término do período pandêmico, também ensejam a utilização dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, até porque situações como a ora em análise decorreram exatamente das medidas adotadas pela própria Administração visando a preservação da vida e saúde da coletividade, bem como para o enfrentamento da crise provocada pelo COVID-19.
É inegável o fato de que o impacto trazido pela pandemia trouxe ao mundo a necessidade de encontrar novas soluções para problemas antigos, de modo a compatibilizar e conciliar o monitoramento e o controle da pandemia com a inafastável necessidade de dar continuidade a todos os atos da vida cotidiana, entendidos estes dentro de uma perspectiva restritiva imposta pela excepcional situação.
Estamos, pois, diante de uma situação jurídica que enseja a intervenção do Poder Judiciário no mérito administrativo, em razão dos princípios em apreço.
Não posso deixar de observar, porém, que temos no presente caso, de um lado, o Estado da Bahia defendendo que a sua conduta se baseou na legalidade, e de outro a Autora, que busca uma interpretação que observe os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.
Cumpre-me, todavia, pontuar que os Princípios Constitucionais não possuem hierarquia, devendo conviver em harmonia, muito embora seja em muitas vezes perceptível certa pressão entre eles.
Ponderando os Princípios em comento e norteado pela premissa de que entre eles não pode haver conflito, mas apenas preponderância de um sobre o outro, dadas as particularidades da situação em análise, convenço-me de que o pedido formulado pela Impetrante não se mostra ilegal, até porque o próprio Município lhe concedeu, em oportunidade anterior, o direito de se afastar parcialmente das atividades para participação no Curso de Doutorado.
Observo também que o próprio Decreto Municipal n.º 26.958/2015, invocado pela Autoridade Impetrada para indeferir o pedido contém regra no sentido de que não seriam por ele alcançados os casos em que a concessão de licença já ocorreu.
Eis o teor da referida norma:
Art. 4º Os órgãos e entidades do Poder Executivo Municipal deverão observar e cumprir as seguintes ações estabelecidas para a gestão da despesa e controle do gasto de pessoal:
(omissis)
VI – suspender a concessão de afastamentos de servidores públicos para aprimoramento profissional, realização de cursos de Pós-Graduação, Aperfeiçoamento e outros que demandem substituição, salvo os já concedidos até a data de publicação deste Decreto.
Note-se que o referido ato normativo preceitua que é possível ao Poder Executivo “suspender a concessão de afastamentos de servidores públicos para aprimoramento profissional”, o que não equivale a suspender afastamentos já concedidos.
O Município tenta, em verdade, dar ao texto normativo uma interpretação forçada, para o fim de retirar da servidora o direito à prorrogação do afastamento parcial previamente concedido, por motivo de força maior que não pode ser a ela imputado.
É também notável que a parte Autora apresenta uma situação diferente daquela disciplinada no Decreto, pois o seu afastamento é parcial, tão apenas com redução de parte de sua jornada de trabalho semanal, sendo certo que a concessão feita pela Administração em momento anterior não contém nenhuma ressalva sobre a necessidade de substituição da servidora, como foi abordado em sua matéria defensiva.
Temos, pois, situação na qual a servidora demonstra a necessidade de prorrogação da redução de carga horária, pelo período de dezoito meses, ao passo que a Autoridade Impetrada não apresentou uma justificativa plausível para indeferir o pedido.
Reapreciando a questão, de forma exauriente, continuo convencido sobre a necessidade de conceder a segurança reivindicada, assegurando à Impetrante a prorrogação de sua licença até o semestre 2026.1.
Neste sentido:
DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ILEGITIMIDADE DO GOVERNADOR DO ESTADO. ACOLHIMENTO. ILEGITIMIDADE DO SECRETÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO. REJEIÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO AFASTADO PARA REALIZAÇÃO DE CURSO DE PÓS-DOUTORAMENTO NO EXTERIOR. ATIVIDADES SUSPENSAS POR QUATRO MESES EM RAZÃO DA PANDEMIA PROVOCADA PELO COVID-19. PEDIDO DE PRORROGAÇÃO DO PRAZO DE LICENÇA NÃO APRECIADO PELA ADMINISTRAÇÃO. ABUSO DE PODER CARACTERIZADO EM RAZÃO DA OMISSÃO ADMINISTRATIVA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO À PRORROGAÇÃO DA LICENÇA POR TRÊS MESES. CARACTERIZAÇÃO. SEGURANÇA CONCEDIDA.
1. Acolhe-se inicialmente a preliminar de ilegitimidade passiva do Governador do Estado da Bahia, pois não encontram-se entre as atribuições definidas pela Constituição do Estado da Bahia para o Governador do Estado, em seu art. 105, atos relativos a licenças e afastamentos de servidores.
2. Afasta-se a preliminar de ilegitimidade do Secretário da Administração, pois incumbe à referida autoridade a fixação de diretrizes e a elaboração de normas destinadas à gestão de recursos humanos no âmbito do Estado da Bahia, por força do Decreto 12.431/2010.
3. É objeto de estudo o abuso de poder praticado pelas Autoridades Coatoras, consubstanciado no ato de omitir-se de apreciar e julgar o pedido administrativo de prorrogação do prazo de licença, em razão do fechamento de instituições de ensino no Continente Europeu, devido ao estado pandêmico provocado pelo COVID-19.
4. Diferentemente das escusas oferecidas pela Administração no presente caso, a hipótese em estudo não é de intervenção do Poder Judiciário no mérito administrativo, pois sequer houve decisão da Secretaria da Educação sobre o pedido formulado pelo Impetrante.
5. A hipótese vertente dos autos é de prática de ato omissivo pela Administração, quando deixou de apreciar o pedido administrativo formulado pelo Impetrante, tardando mais de dois meses em resolver um processo administrativo caracterizado pela urgência.
6. Configurou-se também a prática de ato comissivo, a partir do momento em que passou a Administração a coagir o Autor a retornar e reassumir o cargo público, muito embora estivesse pendente de análise o seu pedido de prorrogação de licença por mais três meses.
7. Com relação ao fundamento de que seria aplicável a regra do art. 8º, I e VI, da Lei Complementar n.º 173/2020, diferentemente da tese defendida pelo Estado da Bahia, não estamos a tratar de concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração de servidor, mas de pedido formulado desde o mês de junho/2020, requerendo a ampliação de licença para capacitação, que até a impetração não havia sido deliberado pelos Impetrados
8. Diferentemente dos argumentos defensivos, o Impetrante apresentou, por ocasião da impetração, um direito líquido e certo que necessitava ser protegido, pois estava enfrentando os meandros burocráticos da Administração, que não apreciava o seu pedido de prorrogação e ainda queria obrigá-lo a retornar ao serviço, abandonando um curso, em instituição de ensino localizada no exterior, na iminência de sua conclusão.
9. Mostra-se impositiva no presente caso, por conseguinte, a concessão da segurança, para fins de autorizar de forma definitiva a prorrogação do prazo de licença para participação em Curso de Pós-doutoramento, com término previsto para 30/11/2020, eternizando, assim, os efeitos da liminar concedida ao início da lide.
(TJBA, MS 8027584-90.2020.8.05.0000, Rel. Des. Raimundo Sérgio Sales Cafezeiro, Seção Cível de Direito Público, j. 10/02/2022, DJe 15/02/2022)
Do Agravo Interno.
Considerando a resolução da Ação Principal, resta prejudicada a análise do Agravo Interno de ID 73968659.
Conclusão.
Ante o exposto e por tudo o mais que dos autos transparece, voto no sentido de CONCEDER A SEGURANÇA, tornando definitivos os termos da medida antecipatória da tutela, para determinar que os Impetrados autorizem a prorrogação da redução de carga horária da Impetrante, para continuidade do Curso de Doutorado realizado perante a Universidade Federal da Bahia, pelo período de 18 (dezoito) meses contados de junho de 2024.
É como voto.
Des. RAIMUNDO SÉRGIO SALES CAFEZEIRO
Relator