PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Órgão Especial
| Processo: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE n. 8039998-47.2025.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Órgão Especial |
| AUTOR: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE JAGUARARI |
| Advogado(s): RAONI CEZAR DINIZ GOMES |
| REU: CAMARA MUNICIPAL DE JAGUARARI |
| Advogado(s): |
Inicialmente, insta consignar que a presente ação foi proposta por parte legitimada, conforme o art. 134, VII, da Constituição do Estado da Bahia, e se encontra acompanhada de instrumento de procuração contendo poderes específicos para a impugnação da norma. Presente, ainda, a pertinência temática entre a atuação do Prefeito e a lei atacada, uma vez que envolve matéria relacionada a atividade exercida pelo Poder Executivo, a saber, a desapropriação.
Ademais, este Juízo é competente para o processamento da ação, considerando que os dispositivos da Constituição Federal utilizados como parâmetro, ou seja, os arts. 2º e 22, II, da Carta Magna, são normas de reprodução obrigatória, que devem ser observadas por Estados e Municípios. Confira-se:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL N. 12.295/2023. 1. PRELIMINAR DE INCOMPETÊNCIA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROSSO. NÃO ACOLHIMENTO. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE REALIZADO PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE LEI ESTADUAL EM FACE DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL, COM UTILIZAÇÃO DE PARÂMETRO DAS NORMAS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. POSSIBILIDADE. SEPARAÇÃO DOS PODERES. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. 2. (...). 3. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.
1. “Podem os tribunais de justiça, ao realizar controle de constitucionalidade abstrato de legislações municipais e estaduais em face da constituição estadual, utilizar como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que sejam consideradas como de reprodução obrigatória, mesmo que não estejam presentes de forma expressa e literal no corpo da constituição do estado-membro. [...] Caso no qual o Tribunal de Justiça [...] utilizou como parâmetro o art. 22 da CF/88, o qual versa sobre a repartição de competências entre os entes federados, sendo, portanto, norma de reprodução obrigatória pelas constituições estaduais, por ser norma de validade nacional, não existindo discricionariedade em sua incorporação pelos estados-membros. Precedentes.” (STF, RE 1476646)
2. (...)
3. Ação direta de inconstitucionalidade procedente.
(TJ-MT - DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: 10101847820248110000, Relator.: LUIZ FERREIRA DA SILVA, Data de Julgamento: 15/08/2024, Órgão Especial, Data de Publicação: 22/08/2024)
Nesse cenário, Dirley da Cunha Jr. entende que, em consonância com a jurisprudência pacificada sobre o tema, “quando a lei ou ato normativo municipal for contestado em face de norma da Constituição Estadual repetida da Constituição Federal por força de reprodução obrigatória, cumpre ao Tribunal de Justiça do Estado o julgamento da ADI, com recurso extraordinário para o Supremo Tribunal Federal”.
Ante o exposto, é plenamente possível que a alegada inconstitucionalidade de dispositivos da Lei Orgânica do Município de Jaguarari tenha como parâmetro normas de reprodução obrigatória da Carta Magna e seja analisada através da presente via, por esta Corte.
Por fim, estão presentes os requisitos da petição inicial da Ação Direta de Inconstitucionalidade, dispostos no art. 3º da Lei nº 9.868/99, a saber, a indicação dos dispositivos de lei impugnados e os fundamentos jurídicos, bem como o pedido, com suas especificações.
É ônus do autor a impugnação específica de cada dispositivo questionado, através do cotejo analítico entre as proposições normativas e as razões que justificam o acolhimento da pretensão de inconstitucionalidade, sob pena de indeferimento da petição inicial, por inépcia.
No caso, o Proponente postula a declaração de inconstitucionalidade do art. 8º da Lei Orgânica do Município de Jaguarari, no que toca ao procedimento de desapropriação, assim como do §5º do art. 95 do mesmo diploma legal, ao argumento de que os dispositivos sofrem de inconstitucionalidade formal, por vício de competência, violando o art. 22, II, da Constituição Federal, bem como padecem de inconstitucionalidade material, por violarem o princípio da separação dos poderes, insculpido nos arts. 2º da CF/88 e 2º, V, e 59, parágrafo único, da Constituição do Estado da Bahia.
Presentes, então, as condições de procedibilidade da ação.
Da leitura dos dispositivos impugnados, conclui-se que assiste razão ao autor.
a) Da inconstitucionalidade formal:
A Lei Municipal questionada, de fato, apresenta flagrante vício de inconstitucionalidade formal no que tange aos dispositivos impugnados, decorrente da inobservância da competência privativa para legislar sobre desapropriação que foi atribuída à União pelo art. 22, II, da Constituição Federal.
A competência privativa carrega a marca da delegabilidade, de modo que as matérias previstas no art. 22 da CF somente podem ser legisladas pelos Estados quando houver lei complementar autorizativa. A contrario sensu, na ausência de delegação, como ocorre no presente caso, reserva-se a referida atividade legislativa de modo exclusivo à União.
Ressalte-se, ademais, que o Município sequer poderia ser destinatário da delegação para legislar sobre as matérias do art. 22 da CF, uma vez que o comando constitucional, ao afirmar que “Lei complementar poderá autorizar os Estados” é suficientemente claro para barrar a participação dos entes municipais no contexto da competência privativa. Ademais, os temas indicados como de competência privativa da União não poderiam ser legislados pelos Municípios, uma vez que não se inserem no rol dos “assuntos de interesse local”, previsto no art. 30, I, da CF.
Não se pode ignorar, ainda, que a legislação federal pertinente para tratar da desapropriação por utilidade pública, o Decreto-lei nº 3.365/1941, prevê como situação específica na qual se exige autorização legislativa a desapropriação de bens de outro ente federado. Confira-se:
Art. 2º Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios.
§ 2º Será exigida autorização legislativa para a desapropriação dos bens de domínio dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal pela União e dos bens de domínio dos Municípios pelos Estados.
§ 2º-A. Será dispensada a autorização legislativa a que se refere o § 2º quando a desapropriação for realizada mediante acordo entre os entes federativos, no qual serão fixadas as respectivas responsabilidades financeiras quanto ao pagamento das indenizações correspondentes.
Percebe-se que a legislação municipal ultrapassou as referidas determinações, impondo a prévia autorização legislativa para a desapropriação como regra, e não como exceção, como o faz a lei federal. Inovando, portanto, no ordenamento jurídico, em matéria sobre a qual não lhe era permitido.
Destarte, por não disporem as Câmaras Municipais de competência para tratar da desapropriação de bens, o §5º do art. 95 da Lei Orgânica Municipal de Jaguarari, bem como o art. 8º do mesmo diploma legal, no que se refere à desapropriação, são formalmente inconstitucionais, por violação ao art. 22, II, da CF. Nesse sentido, confira-se a jurisprudência dos tribunais pátrios:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - NORMA DE DESAPROPRIAÇÃO - COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO - VÍCIO DE INICIATIVA. Deve ser declarada a inconstitucionalidade da norma legal que versa sobre processo de desapropriação, por vício de iniciativa, uma vez que compete privativamente à União legislar sobre a matéria, nos termos do art. 22, inciso II da Constituição Federal.
(TJ-MG - Ação Direta Inconst: 22975729520238130000, Relator.: Des .(a) Marco Aurelio Ferenzini, Data de Julgamento: 29/08/2024, Órgão Especial / ÓRGÃO ESPECIAL, Data de Publicação: 09/09/2024)
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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 1. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. Malgrado a ADI estadual tenha por finalidade, em regra, a verificação de ofensa à Constituição Estadual, o excelso Supremo Tribunal Federal tem admitido a verificação da inconstitucionalidade decorrente da violação da Constituição Federal por lei municipal, através da ADI proposta diretamente Tribunal de Justiça Estadual, quando se tratar de norma de reprodução obrigatória, tal como no caso vertente. Precedentes. 2. LEI MUNICIPAL QUE TRATA DE MATÉRIA CUJA COMPETÊNCIA É PRIVATIVA DA UNIÃO. Padece de inconstitucionalidade a Lei Municipal de Goiânia nº 10.461/2018 que impõe obrigação ao Poder Executiva no curso do procedimento de desapropriação para fins de utilidade pública, por se tratar de matéria de competência privativa da União, nos termos do art. 22, inciso II, da Constituição Federal. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PROCEDENTE.
(TJ-GO - ADI: 03417318820208090000 GOIÂNIA, Relator.: Des(a) . SANDRA REGINA TEODORO REIS, Data de Julgamento: 03/03/2021, Órgão Especial, Data de Publicação: DJ de 03/03/2021)
b) Da inconstitucionalidade material:
Sob outro vértice, é possível afirmar que a expressão “desapropriação” contida no art. 8º, bem como o §5º do art. 95 da Lei Orgânica do Município de Jaguarari são também materialmente inconstitucionais, uma vez que os dispositivos condicionam o procedimento da desapropriação à “prévia avaliação e autorização legislativa”, além de determinar a necessidade de comunicação ao Legislativo para apreciação e julgamento da procedência da desapropriação.
Nesses termos, os dispositivos vulneram o princípio fundamental da separação e independência dos Poderes, consagrado na Constituição Federal, no art. 2º, e erigido à condição de cláusula pétrea pelo art. 60, § 4º, III, da CF. O referido princípio também encontra previsão expressa no art. 2º, V, e 59, parágrafo único, da Constituição do Estado da Bahia. Confira-se:
Constituição Federal.
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Constituição do Estado da Bahia.
Art. 2º - Sao principios fundamentais a serem observados pelo Estado, dentre outros constantes expressa ou implicitamente na Constituicao Federal, os seguintes:
V - separacao e livre exercicio dos Poderes;
Art. 59. Cabe ao Município, além das competências previstas na Constituição Federal:
Parágrafo único. O Município exerce, no âmbito de seu território, as competências comuns com a União e o Estado, previstas na Constituição Federal e nesta Constituição.
Nesse sentido, quando o Poder Legislativo cria uma disposição visando intervir em procedimento de competência do Poder Executivo, colocando-se na condição de
julgador do mérito do ato desapropriatório, e, portanto, buscando definir o que interessa à municipalidade e ao cumprimento de suas funções precípuas, resta violada a separação dos poderes.
Conforme lição do Min. Joaquim Barbosa, no voto proferido na ADI n. 969, “a decisão político administrativa de desapropriar um bem titularizado pelo particular é, ontologicamente, matéria de alçada do Executivo”, não cabendo ao Legislativo colocar-se na posição de avaliador dos critérios de tal medida. Confira-se a ementa do Julgado:
Ação direta de inconstitucionalidade. Parágrafo único do art. 313 da Lei Orgânica do Distrito Federal. Desapropriação. Competência legislativa da União. Separação de poderes. Procedência. É inconstitucional, por invadir a competência legislativa da União e violar o princípio da separação dos poderes, norma distrital que submeta as desapropriações, no âmbito do Distrito Federal, à aprovação prévia da Câmara Legislativa do Distrito Federal. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (STF, ADI 969/DF, Rel. Min. Joaquim Barbosa, j. em 27.9.2006)
Os Tribunais Estaduais, seguindo a jurisprudência do STF, também vêm reconhecendo a inconstitucionalidade de dispositivos legais municipais que condicionam a desapropriação à prévia autorização legislativa. Veja-se:
Ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo prefeito do Município de Jaguariúna contra expressão "devidamente aprovados pela Câmara Municipal" constante do artigo 176 da Lei Orgânica do Município de Jaguariúna. Procedência que é de rigor. desapropriação. Matéria que é de competência privativa da união (art. 22, II, da Constituição federal). Evidenciada ofensa ao princípio da separação dos poderes, por vincular a desapropriação à prévia aprovação do poder legislativo, e também ao princípio da razoabilidade. Violação ao disposto nos 5º, 47, II e XIV e 111 e 144 da Constituição bandeirante. demanda julgada procedente.
(TJ-SP - Direta de Inconstitucionalidade: 2130784-31.2023.8.26.0000 São Paulo, Relator.: Campos Mello, Data de Julgamento: 16/08/2023, Órgão Especial, Data de Publicação: 17/08/2023)
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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. NECESSIDADE DE AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA PARA A AQUISIÇÃO DE BENS IMÓVEIS MEDIANTE DESAPROPRIAÇÃO. AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. EXCLUSÃO DO ORDENAMENTO JURÍDICO DE PARTE DO ARTIGO 8º DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE PELOTAS (COM A REDAÇÃO DADA PELA EMENDA 27/94). A desapropriação é por excelência ato de administração, de competência exclusiva do Poder Executivo, sem depender de vênia legislativa, salvo quando recaia sobre bens públicos (Decreto-lei nº 3365/41- art. 2º, parágrafo 2º). A subsunção do ato expropriatório ao Poder Legislativo, ressalvada a exceção, sobre invadir competência legislativa da União, afronta o princípio da separação dos poderes e ofende prerrogativas do Prefeito.
(TJ-RS - ADI: 70046622940 RS, Relator.: Genaro José Baroni Borges, Data de Julgamento: 03/12/2012, Tribunal Pleno)
Evidencia-se, portanto, a inconstitucionalidade material do termo “desapropriação”, presente no art. 8º da Lei Orgânica do Município de Jaguarari, vício que também macula o §5º do art. 95, da mesma lei, por violação aos arts. 2º, V, e 59, parágrafo único, da Constituição do Estado da Bahia, e aos arts. 2º e 22, II, da Constituição Federal.
Pelas razões aduzidas, à luz dos dispositivos legais atinentes à espécie, e em conformidade com o entendimento adotado pelo Supremo Tribunal Federal, declara-se a inconstitucionalidade da expressão “desapropriação”, contida no art. 8º da Lei Orgânica do Município de Jaguarari, bem como do §5º do art. 95 da mesma lei.
A Procuradoria-Geral de Justiça, em Parecer de ID 91411256, elaborado pela eminente Procuradora-Geral de Justiça Adjunta para Assuntos Jurídicos, Wanda Valbiraci Caldas Figueiredo, e pela Promotora de Justiça Assessora Especial da PGJ, Patrícia Peixoto de Mattos, apresentou conclusão semelhante à adotada por este juízo:
I – DA FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
Na qualidade de fiscal do ordenamento jurídico, a Procuradoria-Geral de Justiça do Ministério Público do Estado da Bahia passa a analisar a conformidade dos dispositivos questionados com as Constituições Federal e Estadual.
a) Da Inconstitucionalidade Formal por Usurpação de Competência Privativa da União
É indiscutível que o processo legislativo disciplinado na Constituição da República Federativa do Brasil constitui um amplo conjunto de normas de reprodução obrigatória no âmbito dos Estados-membros, tendo em conta o princípio da simetria contido nos artigos 25, § 1º, da Carta Política Federal.
Nessa linha de argumentação, é imperiosa a observância do modelo legislativo estadual em sede municipal, especialmente no tocante às hipóteses de reserva de iniciativa, representa elemento de promoção e proteção da separação de poderes, princípio de natureza fundamental e ao qual se vinculam, compulsoriamente, todos os entes políticos da Federação.
Nesse sentido, confira-se o entendimento do Supremo Tribunal Federal de há muito: (…)
No caso em tela, a Câmara de Vereadores de Jaguarari contrariou essa estrutura simétrica do processo legislativo e editou ato que atenta contra normas de reprodução obrigatória da Constituição Federal, assim como a dispositivos da Constituição da Bahia.
Nesse aspecto, a Constituição da República Federativa do Brasil estabelece, em seu art. 22, II, que compete privativamente à União legislar sobre desapropriação. Trata-se de norma de observância obrigatória pelos Municípios, que devem exercer suas competências em harmonia com as disposições federais e estaduais. (…)
Ao disporem que a desapropriação dependerá de “prévia avaliação e autorização legislativa” e que deverá ser comunicada ao Legislativo para “apreciação e julgamento da sua procedência”, os artigos da Lei Orgânica de Jaguarari criam novas etapas e condições para o procedimento de desapropriação, matéria já, inclusive, exaustivamente regulada pelo Decreto-Lei n.º 3.365/1941, que é a norma geral federal sobre o tema.
Dessa forma, o legislador municipal invadiu matéria de competência privativa da União, incorrendo em vício de inconstitucionalidade formal. A jurisprudência pátria é pacífica ao reconhecer a inconstitucionalidade de leis municipais como a presente que legislam sobre matéria de competência exclusiva da União.
b) Da Inconstitucionalidade Material por Violação ao Princípio da Separação dos Poderes Para além do vício formal, os dispositivos impugnados violam materialmente o princípio da separação e harmonia entre os Poderes, cláusula pétrea (art. 60, §4º, III, da CF) e princípio fundamental estruturante do Estado brasileiro (art. 2º da CF). Eis as referidas disposições: (…)
Este postulado, essencial ao Estado Democrático de Direito, não se resume a uma mera divisão de tarefas, mas conforma um complexo sistema de freios e contrapesos (checks and balances) que visa a impedir a concentração de poder e o arbítrio, garantindo a moderação e o equilíbrio no exercício da autoridade estatal. A Constituição do Estado da Bahia, em seu art. 59, parágrafo único, reproduz essa diretriz fundamental, tornando-a de observância compulsória pelos Municípios. (…)
O ato de desapropriar por utilidade ou necessidade pública é uma prerrogativa típica do Poder Executivo, inserida em seu núcleo de competências de gestão e administração da coisa pública. Trata-se de um ato de império, materializado por meio de um procedimento administrativo, que pressupõe uma análise discricionária, por parte do administrador, acerca da conveniência e oportunidade da medida para a satisfação do interesse público. Rememora-se, inclusive, que a norma geral federal sobre o tema (Decreto-Lei n.º 3.365/1941) é clara ao conferir ao Chefe do Poder Executivo a competência para declarar a utilidade pública de um bem para fins de desapropriação, inaugurando o procedimento.
Ao condicionar a prática de tal ato administrativo, que é de sua natureza executivo, à prévia autorização e a um posterior “julgamento” pelo Poder Legislativo, a Lei Orgânica Municipal cria uma indevida, desproporcional e inconstitucional ingerência na esfera de atribuições do Poder Executivo. Não significa, com isso, que o Poder Executivo possa, de forma inconstitucional ou ilegal proceder a desapropriações desprovida de motivos determinantes, mas sim reforçar que o ordenamento jurídico já estabelece mecanismos de controle dos atos administrativos, inclusive mediante provocação do Poder Judiciário, sem qualquer necessidade de ingerência atípica pelo Legislativo.
A interferência estabelecida na legislação questionada subverte a lógica da separação de funções e abala o equilíbrio estruturante do modelo Republicano e conferindo ao Poder Legislativo uma ingerência indevida em função que não lhe foi outorgada pela Constituição.
Ao "julgar" a procedência, a Câmara não estaria apenas fiscalizando a legalidade, mas sim reavaliando a conveniência e a oportunidade da desapropriação, imiscuindo-se no juízo discricionário que a lei conferiu, conforme ordenamento em vigor, ao Administrador. Isso transformaria o Poder Legislativo em uma instância de controle imprópria e que fragiliza a harmonia e independência entre os poderes, criando um entrave burocrático que atenta, inclusive, contra a eficiência administrativa (art. 37, caput, da CF) e com potencial paralisante na gestão e execução de políticas públicas.
II – DA CONCLUSÃO
Ante o exposto, a Procuradoria-Geral de Justiça se manifesta no sentido da procedência da Ação Direta de Inconstitucionalidade, para que seja declarada a inconstitucionalidade formal e material, do art. 8º e do §5º do art. 95 da Lei Orgânica do Município de Jaguarari/BA, por usurpação de competência privativa da União (art. 22, II, da CF/88) e por violação aos princípios da separação e harmonia entre os Poderes (art. 2º da CF/88 e art. 59, parágrafo único, da Constituição do Estado da Bahia, e no art. 37, caput da CF/88). (Parecer da Procuradoria-Geral de Justiça – ID 91411256)
CONCLUSÃO
Em face de todo o exposto, voto no sentido de conhecer da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade para julgá-la procedente, declarando parcialmente inconstitucional, com redução de texto, o art. 8º da Lei Orgânica do Município de Jaguarari/BA, retirando-se a expressão “desapropriação”, assim como declaro a inconstitucionalidade do §5º do art. 95 do referido diploma legal, por manifesta violação aos arts. 2º, V, e 59, parágrafo único, ambos da Constituição do Estado da Bahia, bem como aos arts. 2º e 22, II, da Constituição Federal, normas de reprodução obrigatória nas Constituições Estaduais.
É como voto.
Salvador/BA, 24 de novembro de 2025.
Des. Nilson Soares Castelo Branco Órgão Especial
Relator