DIREITO TRIBUTÁRIO. TAXA DE LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO. RECLASSIFICAÇÃO DE ESTABELECIMENTO INDUSTRIAL PARA ESCRITÓRIO DE EMPRESA COMERCIAL. REVISÃO DE OFÍCIO DO LANÇAMENTO. ERRO DE FATO E MUDANÇA DE CRITÉRIO JURÍDICO. PRESUNÇÃO DA CDA. MULTA POR INEXATIDÃO CADASTRAL. RECURSO DESPROVIDO. 

I. Caso em exame 

1. Trata-se de apelação cível interposta pelo MUNICÍPIO DE SALVADOR contra sentença que julgou procedentes Embargos à Execução Fiscal opostos pela PETRÓLEO BRASILEIRO S.A. - PETROBRAS, declarando inexigível o crédito tributário relativo à Taxa de Localização e Funcionamento (TLF) dos exercícios de 1989 e 1990, constituído pelo Auto de Infração nº 00079-C. 

2. A controvérsia central consiste em definir se a reclassificação de ofício do estabelecimento da PETROBRAS, de Estabelecimento Industrial (código 30127) para Escritório de Empresa Comercial e/ou Industrial (código 20404), configura erro de fato (art. 149, VIII, CTN) ou mudança de critério jurídico (art. 146, CTN), bem como a legalidade da multa aplicada por inexatidão cadastral. 

II. Questão em discussão 

3. A revisão do lançamento por erro de fato exige o desconhecimento de circunstância fática essencial ou a impossibilidade de sua comprovação à época da constituição original do crédito. Se o Fisco conhecia a situação e apenas alterou a interpretação ou o enquadramento legal da atividade, há mudança de critério jurídico, vedada retroativamente pelo art. 146, do CTN. 

4. A Certidão de Dívida Ativa goza de presunção relativa de certeza e liquidez (art. 3º, Lei 6.830/80), que pode ser elidida por prova inequívoca em contrário. A multa por inexatidão cadastral exige dolo ou omissão voluntária do contribuinte. 

III. Razões de decidir 

5. O estabelecimento da PETROBRAS na Av. Beira Mar, 220, estava cadastrado como Estabelecimento Industrial (código 30127) desde 1977, com alvará de funcionamento expedido em 1978 e recadastramento mantido em 1995, todos pelo próprio Município. Os DAMs dos exercícios de 1989 e 1990 comprovam o recolhimento da TLF sob o código 30127 com a chancela da Administração. 

6. O funcionamento do estabelecimento como escritório de apoio às atividades industriais não era fato desconhecido ou ocultado pelo contribuinte. O Município conviveu com esse enquadramento por mais de duas décadas, alterando tardiamente a valoração jurídica sobre a natureza da atividade, o que configura típica mudança de critério jurídico, e não erro de fato. 

7. O Superior Tribunal de Justiça, em recurso repetitivo (REsp 1.130.545/RJ, rel. Min. Luiz Fux, Primeira Seção, DJ 22/02/2011), consolidou que a revisão por erro de fato reclama desconhecimento da existência do fato ou impossibilidade de sua comprovação à época, não se confundindo com a alteração da interpretação jurídica, vedada retroativamente pelo art. 146, do CTN. Aplicação da mesma tese ao caso concreto. 

8. A PETROBRAS desincumbiu-se do ônus de elidir a presunção da CDA, juntando documentação emitida pelo próprio Fisco que chancelou o enquadramento industrial ao longo de décadas. A multa por inexatidão cadastral é ilegal, pois o recolhimento ocorreu com base no cadastro oficial mantido pela Administração, inexistindo dolo ou omissão voluntária do contribuinte. 

IV. Dispositivo 

9. Recurso conhecido e desprovido, mantida integralmente a sentença que julgou procedentes os embargos à execução fiscal. 

Referências: 

Lei 5.172/1966 (CTN), arts. 146 e 149, VIII. Lei 6.830/1980, art. 3º. Lei 13.105/2015 (CPC), arts. 85, §11, e 1.009. 

STJ, REsp 1.130.545/RJ, rel. Min. Luiz Fux, Primeira Seção, j. 09/08/2010, DJe 22/02/2011 (regime de recursos repetitivos). STJ, AgInt no AREsp 1.894.687/SP, rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. 22/03/2022, DJe 28/03/2022. 

Trata-se de apelação cível, interposta pelo MUNICÍPIO DE SALVADOR, contra sentença proferida pelo MM. Juízo de Direito da 3ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador, que, nos autos dos embargos à execução fiscal opostos por PETRÓLEO BRASILEIRO S.A. – PETROBRAS, julgou procedentes os pedidos formulados e declarou a inexigibilidade do crédito tributário consubstanciado no Auto de Infração nº 00079-C e, por consequência, extinguiu a Execução Fiscal nº 0042008-58.1992.8.05.0001. 

Em suas razões recursais (ID 104890623), o ente municipal defende a necessidade de reforma integral da sentença, a fim de que os embargos à execução fiscal sejam julgados improcedentes, com o reconhecimento da legalidade e da exigibilidade do crédito relativo à Taxa de Localização e Funcionamento — TLF dos exercícios de 1989 e 1990, bem como o regular prosseguimento da execução fiscal. 

Alega, para tanto, que a Taxa de Localização e Funcionamento possui como fato gerador o licenciamento obrigatório e a fiscalização de estabelecimentos comerciais, industriais, prestadores de serviços e congêneres, nos termos do art. 200, da Lei Municipal nº 1.934/1966, constituindo contraprestação decorrente do exercício do poder de polícia municipal.  

Assevera que a fiscalização deve considerar a atividade efetivamente desenvolvida no estabelecimento, e não apenas a classificação formal constante de documentos cadastrais pretéritos. 

Afirma que o estabelecimento da Petrobras localizado na Avenida Beira Mar, nº 220, bairro da Calçada, em Salvador, embora cadastrado sob código 30127, correspondente a “Estabelecimentos Industriais — Petróleo e Derivados”, funcionaria, em realidade, como escritório de apoio às atividades industriais da companhia, sem desenvolver no local exploração, refino, transporte ou armazenamento de petróleo. 

Argumenta que o Código Geral de Atividades, aprovado pelo Decreto Municipal nº 4.591/1974, diferenciava os estabelecimentos industriais dos “Escritórios de firmas comerciais e industriais”, estes enquadrados sob o código 20404.  

Defende, assim, que o alvará de localização, o Cartão de Inscrição Municipal e os documentos de arrecadação apresentados pela contribuinte não demonstrariam, por si sós, que a classificação cadastral correspondia à realidade operacional do estabelecimento nos exercícios fiscalizados. 

Aduz que a responsabilidade pela correção e atualização das informações cadastrais seria do sujeito passivo, não podendo eventual equívoco administrativo anterior conferir direito adquirido à manutenção de recolhimento tributário inferior ao que entende efetivamente devido.  

Pontua que os princípios da segurança jurídica e da boa-fé objetiva não poderiam impedir a Administração de corrigir erros cadastrais ou fiscais que acarretassem prejuízo ao erário. 

Defende a legalidade da revisão de ofício do lançamento, com fundamento no art. 149, do Código Tributário Nacional, sustentando que a fiscalização teria constatado erro de fato relacionado ao enquadramento da atividade econômica. 

Assevera que houve processo administrativo fiscal, oportunidade de defesa e motivação fundada na divergência entre a atividade declarada e aquela que, segundo o Fisco, era efetivamente exercida no local. 

Articula que o precedente do Tribunal de Justiça de Minas Gerais mencionado na sentença não seria aplicável, porquanto, no caso concreto, a hipótese autorizadora da revisão estaria expressamente identificada como erro de fato, e a incorreção da matéria fática teria sido demonstrada pela fiscalização municipal. 

Sustenta, ainda, que a Certidão de Dívida Ativa goza de presunção relativa de certeza e liquidez, nos termos do art. 3º, da Lei nº 6.830/1980, incumbindo à embargante apresentar prova inequívoca capaz de desconstituir o título executivo.  

Afirma que a Petrobras teria se limitado a invocar documentos cadastrais antigos, sem demonstrar suficientemente que o estabelecimento não funcionava como escritório de apoio industrial. 

Quanto à penalidade, assevera que o Auto de Infração nº 00079-C teria imputado à contribuinte recolhimento a menor da TLF e que a multa foi fundada no art. 107, VI, “b”, da Lei Municipal nº 1.934/1966, o qual previa sanção pela falsidade ou inexatidão da inscrição ou declaração quanto às características essenciais e aos elementos necessários ao lançamento e ao cálculo do tributo. 

Obtempera que a penalidade não decorreu da ausência absoluta de declaração, mas da alegada inexatidão das informações cadastrais, que teria resultado no recolhimento do tributo em valor inferior ao devido.  

Rechaça, de mais a mais, a alegação de decisão administrativa extra petita, afirmando que os valores e as diferenças tributárias constavam do auto de infração e que a contribuinte teve ciência de termo complementar, inexistindo surpresa ou cerceamento de defesa. 

Nestes termos, pugna que seja conhecido e provido o recurso interposto, para reformar a sentença guerreada, julgando improcedentes os pedidos formulados nos embargos à execução fiscal opostos. 

Intimada, a parte apelada apresentou as contrarrazões de ID 104890626, defendendo a manutenção integral da sentença, porquanto o recurso municipal não apresentaria fundamentos capazes de infirmar a conclusão de inexigibilidade do crédito e que a classificação pretendida pela fiscalização não encontraria respaldo na legislação municipal aplicável. 

Alega que o código 2.04.04 referido pelo Município corresponderia a “Estabelecimentos Comerciais não classificados — Escritório de Estabelecimentos Comerciais”, e não a escritório de estabelecimento industrial, e que, desde 1977, o estabelecimento estava cadastrado, com anuência da Administração Municipal, sob o código 3.01.27, relativo a “Estabelecimento Industrial — Petróleo e Derivados”, sem que fossem praticados no local atos de comércio que justificassem o enquadramento como escritório comercial. 

Assevera que o Município ratificou a classificação industrial mediante a expedição do Alvará de Licença de Localização e Funcionamento, em 9 de maio de 1978, bem como por meio do posterior recadastramento promovido em 10 de fevereiro de 1995, no qual teria sido adotado o código 3.00.024-9, correspondente à atividade de exploração e produção de petróleo, nos termos do Decreto Municipal nº 10.837/1994. 

Argumenta que a declaração necessária ao lançamento foi regularmente apresentada, na forma do art. 170, da Lei Municipal nº 4.279/1990, e aceita pela Administração, tendo a empresa efetuado o recolhimento da taxa segundo o enquadramento cadastral oficialmente reconhecido.

Por essa razão, sustenta ser indevida a imputação de falta ou inexatidão da declaração. 

Pontua que a discussão seria semelhante à examinada nos Embargos à Execução Fiscal nº 0109799-77.2011.8.05.0001, referentes a lançamento relativo aos exercícios de 1993, 1994 e 1995.

 Nesta linha de intelecção, afirma que, naquele processo, prova pericial teria concluído que o estabelecimento desenvolvia atividades de apoio ao parque industrial e atividades administrativas, sem caracterização como estabelecimento comercial, circunstância que teria fundamentado sentença declaratória da inexigibilidade de lançamento tributário semelhante. 

Defende que o enquadramento pretendido pelo Município contrariaria o histórico cadastral, os documentos expedidos pela própria Administração, os comprovantes de recolhimento e as características das atividades desenvolvidas no estabelecimento.

Sustenta, por fim, que a municipalidade não teria impugnado adequadamente tais elementos e requer o desprovimento da apelação. 

Restituo os autos à Secretaria, acompanhados do presente relatório, nos termos do artigo 931, do Código de Processo Civil. 

É, pois, o relatório. 

Salvador/BA, data registrada no sistema. 

Des. Antônio Maron Agle Filho 
Relator

Observam-se presentes os requisitos de admissibilidade, estando o recurso tempestivo, bem como dispensado do recolhimento do preparo, por força do art. 1.007, §1º, do CPC/2015, e tendo confrontado os fundamentos constantes da decisão guerreada, merece ser conhecido, portanto.   

Cinge-se a controvérsia ora em análise em definir se a reclassificação de ofício do estabelecimento da PETROBRAS, de Estabelecimento Industrial (código 30127) para Escritório de Empresa Comercial e/ou Industrial (código 20404), configura erro de fato autorizador da revisão retroativa do lançamento, nos termos do art. 149, VIII, do CTN, ou mudança de critério jurídico, vedada retroativamente pelo art. 146, do CTN. 

Para a correta solução da lide, é indispensável examinar o contexto fático e probatório que os autos revelam, senão vejamos.  

O estabelecimento da PETROBRAS localizado na Av. Beira Mar, nº 220, bairro da Calçada, em Salvador, está cadastrado no Cadastro Geral de Atividades (CGA) do Município como Estabelecimento Industrial (código 30127) desde 1977, conforme ficha de inscrição cadastral.  

Esse cadastro foi ratificado pelo próprio Município por meio do Alvará de Licença de Localização e Funcionamento expedido em maio de 1978, que classifica expressamente a atividade como Estabelecimentos Industriais (ID 96584054, fls. 5-7).  

O reconhecimento municipal do caráter industrial do estabelecimento não foi um ato isolado, porquanto, em 10 de fevereiro de 1995, no bojo do recadastramento geral promovido pelo Decreto Municipal nº 10.837/94, a PETROBRAS teve sua declaração cadastral novamente acatada pela Municipalidade, que manteve o enquadramento como Exploração e Produção de Petróleo (código 3.00.024-9), vinculado ao grupo de Estabelecimentos Industriais.  

Mais que isso: os Documentos de Arrecadação Municipal (DAMs) relativos aos exercícios de 1989 e 1990, juntados aos autos (ID 96584054), comprovam que a PETROBRAS recolheu regularmente a TLF sob o código 30127, com a chancela e o recebimento da própria Administração Municipal.  

O Município de Salvador, em suas razões recursais, sustenta que a fiscalização municipal constatou que o estabelecimento da PETROBRAS, embora cadastrado como industrial, opera como Escritório de Estabelecimento Industrial, atividade que, segundo a legislação municipal, deveria ser classificada sob o código 20404 (Escritórios de firmas comerciais e industriais).  

Dessa constatação, extrai o apelante a conclusão de que haveria erro de fato na classificação original, autorizando a revisão de ofício do lançamento, com a cobrança retroativa das diferenças de TLF de 1989 e 1990, além de multa de 100% sobre o valor do tributo. 

A tese do apelante, contudo, não encontra amparo no sistema jurídico tributário, à luz da distinção fundamental entre o erro de fato, que autoriza a revisão, e a mudança de critério jurídico, que a veda. 

O art. 149, VIII, do CTN permite a revisão de ofício do lançamento “quando deva ser apreciado fato não conhecido ou não provado por ocasião do lançamento anterior".  

A hipótese pressupõe que determinada circunstância fática não era do conhecimento do Fisco no momento da constituição original do crédito, ou que, sendo conhecida, não pôde ser adequadamente comprovada à época. 

Em direção oposta, o art. 146, do CTN estabelece que a modificação introduzida nos critérios jurídicos adotados pela autoridade administrativa no exercício do lançamento somente pode ser efetivada quanto a fato gerador ocorrido posteriormente à sua introdução.  

Cuida-se da projeção, no direito tributário, dos princípios da proteção à confiança legítima e da segurança jurídica, que impedem a Administração de promover alterações interpretativas com efeitos retroativos sobre situações já consolidadas. 

O E. Superior Tribunal de Justiça, em julgado submetido ao rito dos recursos repetitivos (art. 543-C, do CPC/1973), consolidou a interpretação que distingue essas duas figuras. Confira-se: 

EMENTA: PROCESSO CIVIL. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. ARTIGO 543-C, DO CPC. TRIBUTÁRIO E PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL. LANÇAMENTO TRIBUTÁRIO. IPTU. RETIFICAÇÃO DOS DADOS CADASTRAIS DO IMÓVEL. FATO NÃO CONHECIDO POR OCASIÃO DO LANÇAMENTO ANTERIOR (DIFERENÇA DA METRAGEM DO IMÓVEL CONSTANTE DO CADASTRO). RECADASTRAMENTO. NÃO CARACTERIZAÇÃO. REVISÃO DO LANÇAMENTO. POSSIBILIDADE. ERRO DE FATO. CARACTERIZAÇÃO. 1. A retificação de dados cadastrais do imóvel, após a constituição do crédito tributário, autoriza a revisão do lançamento pela autoridade administrativa (desde que não extinto o direito potestativo da Fazenda Pública pelo decurso do prazo decadencial), quando decorrer da apreciação de fato não conhecido por ocasião do lançamento anterior, ex vi do disposto no artigo 149, inciso VIII, do CTN. 2. O ato administrativo do lançamento tributário, devidamente notificado ao contribuinte, somente pode ser revisto nas hipóteses enumeradas no artigo 145, do CTN, verbis: "Art. 145. O lançamento regularmente notificado ao sujeito passivo só pode ser alterado em virtude de: I - impugnação do sujeito passivo; II - recurso de ofício; III - iniciativa de ofício da autoridade administrativa, nos casos previstos no artigo 149." 3. O artigo 149, do Codex Tributário, elenca os casos em que se revela possível a revisão de ofício do lançamento tributário, quais sejam: "Art. 149. O lançamento é efetuado e revisto de ofício pela autoridade administrativa nos seguintes casos: I - quando a lei assim o determine; II - quando a declaração não seja prestada, por quem de direito, no prazo e na forma da legislação tributária; III - quando a pessoa legalmente obrigada, embora tenha prestado declaração nos termos do inciso anterior, deixe de atender, no prazo e na forma da legislação tributária, a pedido de esclarecimento formulado pela autoridade administrativa, recuse-se a prestá-lo ou não o preste satisfatoriamente, a juízo daquela autoridade; IV - quando se comprove falsidade, erro ou omissão quanto a qualquer elemento definido na legislação tributária como sendo de declaração obrigatória; V - quando se comprove omissão ou inexatidão, por parte da pessoa legalmente obrigada, no exercício da atividade a que se refere o artigo seguinte; VI - quando se comprove ação ou omissão do sujeito passivo, ou de terceiro legalmente obrigado, que dê lugar à aplicação de penalidade pecuniária; VII - quando se comprove que o sujeito passivo, ou terceiro em benefício daquele, agiu com dolo, fraude ou simulação; VIII - quando deva ser apreciado fato não conhecido ou não provado por ocasião do lançamento anterior; IX - quando se comprove que, no lançamento anterior, ocorreu fraude ou falta funcional da autoridade que o efetuou, ou omissão, pela mesma autoridade, de ato ou formalidade especial. Parágrafo único. A revisão do lançamento só pode ser iniciada enquanto não extinto o direito da Fazenda Pública." 4. Destarte, a revisão do lançamento tributário, como consectário do poder-dever de autotutela da Administração Tributária, somente pode ser exercido nas hipóteses do artigo 149, do CTN, observado o prazo decadencial para a constituição do crédito tributário. 5. Assim é que a revisão do lançamento tributário por erro de fato (artigo 149, inciso VIII, do CTN) reclama o desconhecimento de sua existência ou a impossibilidade de sua comprovação à época da constituição do crédito tributário. 6. Ao revés, nas hipóteses de erro de direito (equívoco na valoração jurídica dos fatos), o ato administrativo de lançamento tributário revela-se imodificável, máxime em virtude do princípio da proteção à confiança, encartado no artigo 146, do CTN, segundo o qual "a modificação introduzida, de ofício ou em conseqüência de decisão administrativa ou judicial, nos critérios jurídicos adotados pela autoridade administrativa no exercício do lançamento somente pode ser efetivada, em relação a um mesmo sujeito passivo, quanto a fato gerador ocorrido posteriormente à sua introdução". 7. Nesse segmento, é que a Súmula 227/TFR consolidou o entendimento de que "a mudança de critério jurídico adotado pelo Fisco não autoriza a revisão de lançamento". 8. A distinção entre o "erro de fato" (que autoriza a revisão do lançamento) e o "erro de direito" (hipótese que inviabiliza a revisão) é enfrentada pela doutrina, verbis: "Enquanto o 'erro de fato' é um problema intranormativo, um desajuste interno na estrutura do enunciado, o 'erro de direito' é vício de feição internormativa, um descompasso entre a norma geral e abstrata e a individual e concreta. Assim constitui 'erro de fato', por exemplo, a contingência de o evento ter ocorrido no território do Município 'X', mas estar consignado como tendo acontecido no Município 'Y' (erro de fato localizado no critério espacial), ou, ainda, quando a base de cálculo registrada para efeito do IPTU foi o valor do imóvel vizinho (erro de fato verificado no elemento quantitativo). 'Erro de direito', por sua vez, está configurado, exemplificativamente, quando a autoridade administrativa, em vez de exigir o ITR do proprietário do imóvel rural, entende que o sujeito passivo pode ser o arrendatário, ou quando, ao lavrar o lançamento relativo à contribuição social incidente sobre o lucro, mal interpreta a lei, elaborando seus cálculos com base no faturamento da empresa, ou, ainda, quando a base de cálculo de certo imposto é o valor da operação, acrescido do frete, mas o agente, ao lavrar o ato de lançamento, registra apenas o valor da operação, por assim entender a previsão legal. A distinção entre ambos é sutil, mas incisiva." (Paulo de Barros Carvalho, in "Direito Tributário - Linguagem e Método", 2ª Ed., Ed. Noeses, São Paulo, 2008, págs. 445/446) "O erro de fato ou erro sobre o fato dar-se-ia no plano dos acontecimentos: dar por ocorrido o que não ocorreu. Valorar fato diverso daquele implicado na controvérsia ou no tema sob inspeção. O erro de direito seria, à sua vez, decorrente da escolha equivocada de um módulo normativo inservível ou não mais aplicável à regência da questão que estivesse sendo juridicamente considerada. Entre nós, os critérios jurídicos (art. 146, do CTN) reiteradamente aplicados pela Administração na feitura de lançamentos têm conteúdo de precedente obrigatório. Significa que tais critérios podem ser alterados em razão de decisão judicial ou administrativa, mas a aplicação dos novos critérios somente pode dar-se em relação aos fatos geradores posteriores à alteração." (Sacha Calmon Navarro Coêlho, in "Curso de Direito Tributário Brasileiro", 10ª Ed., Ed. Forense, Rio de Janeiro, 2009, pág. 708) "O comando dispõe sobre a apreciação de fato não conhecido ou não provado à época do lançamento anterior. Diz-se que este lançamento teria sido perpetrado com erro de fato, ou seja, defeito que não depende de interpretação normativa para sua verificação. Frise-se que não se trata de qualquer 'fato', mas aquele que não foi considerado por puro desconhecimento de sua existência. Não é, portanto, aquele fato, já de conhecimento do Fisco, em sua inteireza, e, por reputá-lo despido de relevância, tenha-o deixado de lado, no momento do lançamento. Se o Fisco passa, em momento ulterior, a dar a um fato conhecido uma 'relevância jurídica', a qual não lhe havia dado, em momento pretérito, não será caso de apreciação de fato novo, mas de pura modificação do critério jurídico adotado no lançamento anterior, com fulcro no artigo 146, do CTN, (...). Neste art. 146, do CTN, prevê-se um 'erro' de valoração jurídica do fato (o tal 'erro de direito'), que impõe a modificação quanto a fato gerador ocorrido posteriormente à sua ocorrência. Não perca de vista, aliás, que inexiste previsão de erro de direito, entre as hipóteses do art. 149, como causa permissiva de revisão de lançamento anterior." (Eduardo Sabbag, in "Manual de Direito Tributário", 1ª ed., Ed. Saraiva, pág. 707) 9. In casu, restou assente na origem que: "Com relação a declaração de inexigibilidade da cobrança de IPTU progressivo relativo ao exercício de 1998, em decorrência de recadastramento, o bom direito conspira a favor dos contribuintes por duas fortes razões. Primeira, a dívida de IPTU do exercício de 1998 para com o fisco municipal se encontra quitada, subsumindo-se na moldura de ato jurídico perfeito e acabado, desde 13.10.1998, situação não desconstituída, até o momento, por nenhuma decisão judicial. Segunda, afigura-se impossível a revisão do lançamento no ano de 2003, ao argumento de que o imóvel em 1998 teve os dados cadastrais alterados em função do Projeto de Recadastramento Predial, depois de quitada a obrigação tributária no vencimento e dentro do exercício de 1998, pelo contribuinte, por ofensa ao disposto nos artigos 145 e 149, do Código Tribunal Nacional. Considerando que a revisão do lançamento não se deu por erro de fato, mas, por erro de direito, visto que o recadastramento no imóvel foi posterior ao primeiro lançamento no ano de 1998, tendo baseado em dados corretos constantes do cadastro de imóveis do Município, estando o contribuinte notificado e tendo quitado, tempestivamente, o tributo, não se verifica justa causa para a pretensa cobrança de diferença referente a esse exercício." 10. Consectariamente, verifica-se que o lançamento original reportou-se à área menor do imóvel objeto da tributação, por desconhecimento de sua real metragem, o que ensejou a posterior retificação dos dados cadastrais (e não o recadastramento do imóvel), hipótese que se enquadra no disposto no inciso VIII, do artigo 149, do Codex Tributário, razão pela qual se impõe a reforma do acórdão regional, ante a higidez da revisão do lançamento tributário. 10. Recurso especial provido. Acórdão submetido ao regime do artigo 543-C, do CPC, e da Resolução STJ 08/2008. (REsp n. 1.130.545/RJ, relator Ministro Luiz Fux, Primeira Seção, julgado em 9/8/2010, DJe de 22/2/2011.) (destaques meus) 

Aplicando a tese fixada no repetitivo ao caso concreto, verifica-se que a reclassificação promovida pelo Município de Salvador não se enquadra no conceito de erro de fato. Isso porque o estabelecimento da PETROBRAS na Av. Beira Mar, 220, nunca exerceu atividade diversa daquela que a Municipalidade conhecia.

O funcionamento como escritório de apoio às atividades industriais de exploração e produção de petróleo não era fato desconhecido nem ocultado.  

A própria impugnação administrativa da PETROBRAS revelou que o estabelecimento "...controla as operações das atividades industriais da Companhia...", afirmativa que jamais foi contestada pelo Fisco municipal à época.  

O Município conviveu com esse enquadramento por mais de duas décadas (1977 a 1995), expedindo alvará, recebendo os DAMs e ratificando o cadastro industrial no recadastramento de 1995.  

Destarte, a Administração sempre soube que aquele estabelecimento era um escritório de apoio; o que fez, tardiamente, foi alterar a valoração jurídica desse fato, deixando de considerá-lo como atividade industrial para enquadrá-lo como escritório comercial. Isso configura típica mudança de critério jurídico, não erro de fato. 

A jurisprudência do STJ é reiterada no sentido de que a alteração do entendimento da Administração não autoriza lançamento retroativo.

Colha-se: 

EMENTA: TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. RETROATIVIDADE DE LANÇAMENTO TRIBUTÁRIO. ALTERAÇÃO DO ENTENDIMENTO DA ADMINISTRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. ART. 146 DO CTN. AFERIÇÃO DA HIGIDEZ DO LANÇAMENTO REATROATIVO REALIZADO. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 7/STJ. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. 1. Nas razões do especial, a parte apontou ofensa aos arts. 146 e 149 do Código Tributário Nacional, argumentando que o desenquadramento da agravada decorreu da inobservância de critério legal existente desde a promulgação da norma, não havendo que se falar em retroatividade. 2. O aresto combatido entendeu que houve alteração do entendimento da administração do Município, e não o descumprimento da legislação federal, concluindo pela ilegalidade dos lançamentos retroativos. 3. Admitir a possibilidade de lançamento retroativo na hipótese equivale a chancelar alteração de lançamento por erro de direito, o que não é autorizado pelo art. 146 do CTN. No ponto, a Corte a quo se manifestou no mesmo sentido da jurisprudência desta Corte, a qual entende pela impossibilidade de alteração de lançamento por erro de direito, sob pena de ofensa ao princípio da confiança e ao art. 146 do CTN. Nesse sentido: REsp 1.130.545/RJ, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Seção, DJe 22/2/2011, julgado na sistemática dos recursos especiais repetitivos. 4. Aferir a higidez da autuação retroativa realizada pelo Fisco Municipal na origem para fins de reconhecer a não ocorrência de alteração do lançamento por erro de direito, demandaria revolvimento de matéria fático-probatória a atrair o óbice da Súmula nº 7 desta Corte, eis que o acórdão recorrido reconheceu que "não houve fato novo ou alteração societária determinante da mudança de regime tributário, mas modificação do entendimento da Administração Municipal, que deixou de aceitar o enquadramento da autora no regime especial de tributação que vigia desde 2005 (considerando que a data de constituição da empresa, é 31/12/2004 -pág. 21), ao emitir o Termo de Desenquadramento em 26/02/2018 (págs. 41/43)". 5. Agravo interno não provido. (AgInt no AREsp n. 1.894.687/SP, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 22/3/2022, DJe de 28/3/2022.)  

No âmbito administrativo, o próprio Conselho Municipal de Contribuintes já havia reconhecido a impropriedade do enquadramento promovido pela fiscalização.  

No Auto de Infração nº 00080-C, referente ao exercício de 1991, a Terceira Câmara de Julgamento, por unanimidade, julgou nulo o lançamento, registrando que a PETROBRAS é "...uma empresa eminentemente industrial...".  

Para o Auto de Infração nº 00079-C, aqui discutido, o Conselho julgou parcialmente procedente, mas reconheceu que no local funciona um Escritório de Estabelecimento Industrial, excluindo da cobrança a taxa de inflamáveis (ID 96584054, p. 18).  

A consequência jurídica desse quadro é inequívoca.

A cobrança retroativa das diferenças de TLF dos exercícios de 1989 e 1990, com base na reclassificação do estabelecimento, viola o art. 146, do CTN, que veda a aplicação retroativa da mudança de critério jurídico.  

A revisão do lançamento é inválida para fatos geradores anteriores à alteração do critério, não podendo subsistir o crédito tributário constituído pelo Auto de Infração nº 00079-C. 

O Município apelante invoca, ainda, a presunção de certeza e liquidez da Certidão de Dívida Ativa como fundamento para a manutenção do crédito, sustentando que a PETROBRAS não teria se desincumbido do ônus de elidir essa presunção. 

A Certidão de Dívida Ativa goza, de fato, de presunção de certeza e liquidez.

Essa presunção, contudo, é relativa e pode ser ilidida por prova inequívoca a cargo do executado ou do terceiro a quem aproveite, conforme o art. 3º, parágrafo único, da Lei nº 6.830/80. 

No caso concreto, a PETROBRAS desincumbiu-se desse ônus de forma robusta.

A embargante juntou aos autos um conjunto documental coeso e emitido pelo próprio Município de Salvador, que comprova que o enquadramento do estabelecimento como Estabelecimento Industrial foi chancelado pela Administração ao longo de décadas.  

Constam dos autos: o Alvará de Licença de Localização e Funcionamento de maio de 1978, que classifica expressamente a atividade como Estabelecimentos Industriais (ID 96584054, fls. 5-7); o Cartão de Inscrição Municipal (CIM) com código 30127 (ID 96584054, fls. 7); os Documentos de Arrecadação Municipal (DAMs) dos exercícios de 1989 e 1990, comprovando o recolhimento da TLF sob o código 30127 (ID 96584054); e o comprovante de recadastramento de 1995, que manteve a classificação industrial sob o código 3.00.024-9.  

A prova documental produzida pela PETROBRAS é, portanto, suficiente para elidir a presunção relativa da CDA, na medida em que demonstra que a divergência sobre o código de enquadramento não decorre de omissão ou inexatidão do contribuinte, mas de alteração na interpretação da própria Administração sobre a natureza da atividade exercida. 

Essa conclusão é reforçada pela prova pericial produzida em processo análogo.

 De fato, nos Embargos à Execução Fiscal nº 0109799-77.2011.8.05.0001, que discute lançamento gêmeo referente à TLF dos exercícios de 1993, 1994 e 1995 para o mesmo estabelecimento, o perito judicial foi categórico ao afirmar que o imóvel da Av. Beira Mar, 220, desenvolvia atividades de apoio ao Parque Industrial e administrativas, não se caracterizando como estabelecimento comercial.  

A sentença proferida naquele processo, que julgou procedentes os embargos, está transcrita nas contrarrazões e corrobora a tese da embargante.  

Não há, portanto, dolo, omissão voluntária ou inexatidão culposa por parte da PETROBRAS que justifique a multa aplicada.  

A divergência entre o enquadramento mantido pela Administração por décadas e a reclassificação pretendida pelo Fisco é de natureza interpretativa, insuscetível de configurar a infração prevista no art. 107, VI, "b", da Lei Municipal nº 1.934/66, que penaliza a falsidade e inexatidão da inscrição ou declaração quanto às características essenciais e elementos necessários ao lançamento e cálculo do tributo.  

A PETROBRAS sempre recolheu a TLF com base no cadastro oficial mantido e chancelado pelo próprio Fisco municipal, não havendo que se falar em falsidade ou inexatidão dolosa. 

O próprio Conselho Municipal de Contribuintes, ao julgar o Auto de Infração nº 00079-C, reconheceu que a PETROBRAS é uma empresa eminentemente industrial e que o estabelecimento funciona como escritório de apoio industrial.  

Essa premissa, adotada pelo órgão julgador administrativo, descaracteriza a falsidade ou inexatidão dolosa da declaração, já que a divergência reside na valoração jurídica da atividade, não em omissão de dados ou informações pelo contribuinte. 

Nesse contexto, a multa aplicada carece de substrato fático e jurídico, sendo certo que é nula a revisão de ofício da taxa de fiscalização e funcionamento se não indicada a hipótese de cabimento do art. 149, do CTN ou se não demonstrada incorreção na matéria fática.  

No caso, o Fisco municipal não demonstrou incorreção na matéria fática capaz de caracterizar o erro de fato previsto no art. 149, VIII, do CTN.  

Impõe-se, portanto, a manutenção da sentença que julgou procedentes os embargos, declarando a inexigibilidade do crédito tributário e, por conseguinte, a ilegalidade da multa aplicada, que deve ser excluída do lançamento. 

Conclusão: 

Ante o exposto, destarte, voto no sentido de conhecer do apelo interposto e, no mérito, negar-lhe provimento, mantendo incólume a sentença guerreada e, consequentemente, majorar os honorários advocatícios sucumbenciais, em grau recursal, em 1% (um por cento), nos termos acima lançados.  

Salvador/BA, data registrada no sistema. 

Des. Antônio Maron Agle Filho 
Relator