PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Seção Cível de Direito Público
| Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8053477-41.2024.8.05.0001 |
| Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público |
| IMPETRANTE: ADEVALDA ALVES DOS SANTOS |
| Advogado(s): ALESSANDRA TEIXEIRA DE CARVALHO |
| IMPETRADO: ESTADO DA BAHIA e outros |
| Advogado(s): |
1. Da admissibilidade
Presentes os pressupostos de admissibilidade, conhece-se do agravo interno.
2. Do mérito recursal
A questão central consiste em saber se a ausência da juntada da decisão administrativa impugnada — o ato coator propriamente dito — impede o processamento do mandado de segurança, conduzindo ao indeferimento da inicial.
2.1. Do mandado de segurança e da exigência de prova pré-constituída
O mandado de segurança, como ação constitucional de rito especial, exige que o impetrante demonstre, desde a petição inicial, a existência de direito líquido e certo amparado por prova documental pré-constituída. Nos termos do art. 1º da Lei nº 12.016/2009, conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, assim entendido aquele que pode ser demonstrado de plano, independentemente de dilação probatória.
A própria natureza do mandamus é incompatível com a produção de provas no curso da ação. A exigência de prova pré-constituída constitui pressuposto processual específico dessa via, de modo que sua inobservância conduz ao indeferimento da inicial, conforme expressamente previsto no art. 10 da Lei nº 12.016/2009:
Art. 10. A inicial será desde logo indeferida, por decisão motivada, quando não for o caso de mandado de segurança ou lhe faltar algum dos requisitos legais ou quando decorrido o prazo legal para a impetração.
§ 1º Do indeferimento da inicial pelo juiz de primeiro grau caberá apelação e, quando a competência para o julgamento do mandado de segurança couber originariamente a um dos tribunais, do ato do relator caberá agravo para o órgão competente do tribunal que integre.
§ 2º O ingresso de litisconsorte ativo não será admitido após o despacho da petição inicial.
Por sua vez, o art. 6º, § 5º, da mesma lei remete às hipóteses do art. 485 do CPC, que trata das situações de extinção do processo sem resolução do mérito, entre elas o indeferimento da petição inicial (art. 485, I) e a ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo (art. 485, IV).
2.2. Da ausência do ato coator como causa de indeferimento da inicial
No caso concreto, a impetrante postulou a anulação de decisão administrativa que determinou a suspensão de seus vencimentos e do plano de saúde. Para tanto, seria indispensável que instruísse a inicial com a cópia do ato impugnado, de modo a permitir que o órgão julgador examinasse a sua legalidade.
Ocorre que a impetrante não juntou o ato coator. Conforme exaustivamente registrado na decisão agravada: a) por ocasião da distribuição do mandado de segurança, os únicos documentos relacionados ao processo administrativo foram um despacho datado de 10/10/2022 (ID 64141580) e um pedido de informações e documentos (ID 64141581); b) a decisão impugnada, que constituiria o próprio ato coator, não foi colacionada aos autos; c) mesmo após o indeferimento da liminar, que já apontava a deficiência probatória, a impetrante limitou-se a juntar parte do PAD (ID 64942885), cujo último documento é datado de 10/10/2022, permanecendo ausente a decisão impugnada.
A decisão agravada examinou detidamente cada documento apresentado pela impetrante e concluiu que nenhum deles correspondia ao ato administrativo impugnado. Com efeito, o despacho de ID 64141580 é um documento interno da Coordenação da Folha de Pagamento que apenas solicita diligências ao NTE-05 e não decide pela suspensão de vencimentos. Já o documento de ID 64141581 é uma peça de defesa da própria impetrante, não um ato decisório da administração.
Ora, sem o ato coator, não há como aferir se o ato existe, qual é o seu conteúdo, se está formalmente adequado e se viola direito líquido e certo da impetrante. O controle judicial de atos administrativos pela via mandamental pressupõe, como condição inafastável, que o ato impugnado esteja materializado nos autos e possa ser examinado.
O mandado de segurança não se presta a investigar se houve ou não ato ilegal: é preciso demonstrá-lo de plano.
2.3. Da insuficiência da argumentação recursal
A agravante sustenta que a cópia do processo administrativo já consta nos autos (ID 64942885) e que a ilegalidade se comprova exatamente pela ausência de formalidades no PAD — não houve publicação de portaria, não houve citação, não existe a decisão de suspensão nos autos do PAD.
Essa argumentação, contudo, não socorre a agravante.
A uma, porque a mera juntada de parte do processo administrativo — cujo último documento é datado de 10/10/2022 — não supre a ausência do ato atacado.
A duas, porque a tese de que a ilegalidade decorreria da própria inexistência de decisão formal nos autos do PAD desloca o objeto da impetração para questão que demandaria ampla dilação probatória — incompatível com o rito mandamental.
A três, porque a circunstância de o bloqueio de pagamento ter sido efetuado por sistema informatizado (SAP), conforme consta do despacho de ID 64141580 (pág. 2), não transforma a tela de sistema no ato coator que deveria ter sido impugnado, nem supre a ausência de juntada do ato decisório que determinou a suspensão.
Ademais, a agravante afirma que a decisão agravada não poderia penalizá-la pela omissão da administração em fornecer a documentação necessária. Ocorre que o § 1º do art. 6º da Lei nº 12.016/2009 estabelece procedimento específico para a hipótese em que o documento necessário à prova do alegado se encontre em poder de autoridade que se recuse a fornecê-lo:
Art. 6º A petição inicial, que deverá preencher os requisitos estabelecidos pela lei processual, será apresentada em 2 (duas) vias com os documentos que instruírem a primeira reproduzidos na segunda e indicará, além da autoridade coatora, a pessoa jurídica que esta integra, à qual se acha vinculada ou da qual exerce atribuições.
§ 1º No caso em que o documento necessário à prova do alegado se ache em repartição ou estabelecimento público ou em poder de autoridade que se recuse a fornecê-lo por certidão ou de terceiro, o juiz ordenará, preliminarmente, por ofício, a exibição desse documento em original ou em cópia autêntica e marcará, para o cumprimento da ordem, o prazo de 10 (dez) dias. O escrivão extrairá cópias do documento para juntá-las à segunda via da petição.
Esse dispositivo, consoante pacífica jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, não autoriza a dilação probatória nem a transferência do ônus da prova ao Judiciário, exigindo que o impetrante demonstre, de plano, que o documento se encontra em poder da autoridade e que houve prévia e injustificada recusa no fornecimento na via administrativa:
AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. MANDADO DE SEGURANÇA. ARTS. 165, 458 E 535 DO CPC. OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE.INEXISTÊNCIA. FUNDAMENTAÇÃO SUFICIENTE. REEXAME DE FATOS E PROVAS.IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DO VERBETE N. 7 DA SÚMULA DO STJ.EXIBIÇÃO DE DOCUMENTO. RECUSA DA ADMINISTRAÇÃO NÃO DEMONSTRADA. - Inexiste violação dos arts. 165, 458 e 535 do CPC, quando oacórdão recorrido decide as questões de forma fundamentada. - É vedado em recurso especial o reexame de matériafático-probatória, a teor do verbete n. 7 da Súmula deste Pretório. - Esta Corte posiciona-se no sentido de ser possível ao juiz ordenara exibição de documento necessário à prova do alegado, nas hipótesesem que houver recusa da administração, conforme dispõe o art. 6º, parágrafo único, da Lei n. 1.533/1951, o que não restou demonstradoin casu.Agravo regimental improvido (STJ - AgRg no REsp: 1208316 PR 2010/0147407-2, Relator: Ministro CESAR ASFOR ROCHA, Data de Julgamento: 22/11/2011, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 29/11/2011).
No caso dos autos, a impetrante não demonstrou que tenha solicitado administrativamente a cópia do ato decisório e obtido recusa antes da impetração. Pelo contrário, o requerimento de cópia do PAD formulado em 06/08/2025, conforme consta do próprio agravo interno, é posterior não apenas à impetração (23/04/2024), mas também à própria decisão agravada (09/07/2025), o que evidencia a ausência da prova pré-constituída exigida para o manejo do mandamus.
Portanto, a via correta seria deduzir, já na petição inicial, pedido de exibição do documento na forma do art. 6º, § 1º, da Lei nº 12.016/2009, indicando que o documento estava em poder da administração e que houve recusa no fornecimento. A impetrante não adotou essa providência, tendo se limitado a apresentar os documentos de que dispunha e, após o indeferimento da liminar, juntar apenas parte do PAD.
Não há, assim, reparos a fazer na decisão agravada.
A orientação adotada na decisão agravada encontra amplo respaldo na jurisprudência deste Tribunal de Justiça e do Superior Tribunal de Justiça. A Seção Cível de Direito Público desta Corte, em casos análogos, firmou que a ausência de prova pré-constituída do ato coator impõe o indeferimento da petição inicial do mandado de segurança:
AGRAVO INTERNO. MANDADO DE SEGURANÇA. INDEFERIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA DO ATO COATOR. ALEGAÇÕES RECURSAIS GENÉRICAS. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA AOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO MONOCRÁTICA. IMPOSSIBILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. RECURSO DESPROVIDO. 1. O Mandado de Segurança exige, como pressuposto de admissibilidade, a demonstração imediata e inequívoca do direito líquido e certo mediante prova documental pré-constituída, nos termos do artigo 1º da Lei 12.016 de 2009, não se admitindo dilação probatória no rito mandamental. 2. A ausência de documento oficial que comprove a existência do ato administrativo impugnado inviabiliza o processamento da ação mandamental, sendo insuficiente a narrativa fática desacompanhada de prova objetiva do ato coator. 3. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que o mandado de segurança não pode ser utilizado quando a comprovação dos fatos depende de produção probatória ou análise de elementos não previamente documentados. 4. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO(Classe: Mandado de Segurança, Número do Processo: 805801971.2025.8.05.0000,Relator(a): JOSE JORGE LOPES BARRETO DA SILVA, Publicado em: 10/03/2026).
O Superior Tribunal de Justiça, por sua vez, também é firme no sentido de que a concessão da segurança pressupõe a comprovação de plano do ato ilegal que compromete o direito líquido e certo, sendo o mandado de segurança via inadequada quando a comprovação dos fatos depende de produção probatória ou de análise de elementos não previamente documentados:
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ENSINO SUPERIOR. AUSÊNCIA DE ATO COATOR DE MINISTRO DE ESTADO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO NÃO DEMONSTRADO DE PLANO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA .VIA MANDAMENTAL INIDÔNEA. INDEFERIMENTO DA INICIAL. 1. A incompetência absoluta desta Corte para processar e julgar Mandado de Segurança cujo ato apontado como ilegal ou abusivo provém de outras autoridades que não as elencadas no art. 105, inciso I, alínea "b", da Constituição Federal, revela-se inafastável. 2. In casu, a impetrante não juntou qualquer documento comprobatório da prática de ato coator pelo Ministro da Educação, o que afasta a competência do STJ, posto que esta Corte somente tem competência para processar e julgar originariamente ações de segurança contra atos de autoria de Ministro de Estado ou do próprio STJ. 3. A concessão do mandado de segurança exige prova pré-constituída do direito líquido e certo que se quer ver declarado, apta a permitir o exame da pretensão deduzida, não se admitindo dilação probatória. Precedentes: MS 13.261/DF, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 04/03/2010; RMS 30.976/PR, Rel. Ministra ELIANA CALMON, DJe 24/03/2010; REsp 1149379/MG, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe 30/03/2010). 4. In casu, inexiste nos autos qualquer documento que comprove, prima facie, a existência do seu direito, limitando-se o impetrante a juntar aos autos um andamento processual do Ministério da Educação e notícia de jornal informando que diversos estudantes ficaram impedidos de realizar a prova pelos mesmos motivos que a impetrante 5. Agravo regimental desprovido (AgRg no MS n. 15.167/DF, relator Ministro Luiz Fux, Primeira Seção, julgado em 23/6/2010, DJe de 1/7/2010).
A decisão agravada está, portanto, em perfeita consonância com a orientação consolidada dos tribunais superiores e desta Corte.
2.5. Da não comprovação do direito líquido e certo e da inadequação da via eleita
O mandado de segurança não é ação de conhecimento amplo. Não admite fase instrutória. O direito invocado deve emergir límpido da prova documental que acompanha a inicial. Se a demonstração do direito depender de investigação sobre fatos controvertidos, de produção de prova complementar ou de análise de elementos não constantes dos autos, a via mandamental é inadequada.
No caso em exame, a impetrante formula extensa narrativa sobre as razões de seu afastamento, sobre a natureza do Quadro Especial de que faz parte, sobre supostas contradições nas declarações da direção escolar e sobre vícios no PAD — as chamadas alegações de mérito. Mas não apresenta o ato administrativo que é o objeto central da impetração. Sem esse documento, não há como o Judiciário exercer o controle de legalidade do ato, que é precisamente a função do mandado de segurança.
A ausência do ato coator não pode ser suprida por alegações sobre a ilegalidade de um ato que se desconhece. E a circunstância de o PAD eventualmente conter irregularidades é matéria que demandaria dilação probatória, inclusive com a análise integral do procedimento administrativo, oitiva de testemunhas e eventual perícia — providências incompatíveis com o rito especial do mandado de segurança.
Desse modo, é de se manter a decisão agravada em todos os seus termos.
3. Dispositivo
Ante o exposto, o voto é no sentido de CONHECER do agravo interno e, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo integralmente a decisão monocrática agravada (ID 85043388) que indeferiu a petição inicial do mandado de segurança e julgou extinto o processo sem resolução do mérito, com fundamento no art. 10 da Lei nº 12.016/2009 c/c art. 485, I, do CPC.
É como voto.
Sala das Sessões, data da assinatura eletrônica.
José Reginaldo Costa Rodrigues Nogueira
Desembargador Relator