PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO PÚBLICA. CONTRATAÇÃO DIRETA PÓS-HOMOLOGAÇÃO. CONSÓRCIO FORMADO APÓS A ABERTURA DAS PROPOSTAS. IRREGULARIDADES NA CONSTITUIÇÃO DO CONSÓRCIO VENCEDOR E NA PROPOSTA DE PREÇOS. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO E AGRAVO INTERNO PREJUDICADOS. PRELIMINAR DE PERDA SUPERVENIENTE DE OBJETO REJEITADA. CONCESSÃO DE TUTELA RECURSAL. SUSPENSÃO DOS EFEITOS DO ATO ADMINISTRATIVO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME 

1. Agravo de Instrumento interposto por MAF PROJETOS E OBRAS LTDA (CBS - Construtora Bahiana de Saneamento Ltda) contra decisão do juízo da 5ª Vara da Fazenda Pública de Salvador/BA, que, no Mandado de Segurança nº 8043499-06.2025.8.05.0001, indeferiu pedido liminar que visava suspender os efeitos de atos administrativos da EMBASA no âmbito da Licitação nº 125/2022. A agravante sustentou diversas ilegalidades no certame, dentre as quais a formação extemporânea do consórcio vencedor, ausência de qualificação técnica e alterações indevidas na planilha de preços. No curso do Agravo, a agravante opôs Embargos de Declaração, enquanto as agravadas interpuseram Agravo Interno, ambos posteriormente julgados prejudicados.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 

2. Há quatro questões em discussão: (i) definir se estão prejudicados os Embargos de Declaração opostos pela agravante e o Agravo Interno interposto pelas agravadas, em razão do julgamento definitivo do Agravo de Instrumento; (ii) estabelecer se houve perda superveniente de objeto do Mandado de Segurança, diante da celebração do contrato e emissão de ordem de serviço; (iii) verificar a existência de vícios materiais na constituição do consórcio vencedor e na análise das propostas; e (iv) determinar a presença dos requisitos para concessão de tutela recursal antecipada.

III. RAZÕES DE DECIDIR 

3. Os Embargos de Declaração opostos pela agravante e o Agravo Interno interposto pelas agravadas restam prejudicados em razão do julgamento definitivo do Agravo de Instrumento pelo órgão colegiado. 

4. A preliminar de perda superveniente de objeto do Mandado de Segurança é rejeitada, pois, mesmo após a celebração do contrato, permanece possível a análise judicial de ilegalidades insanáveis no procedimento licitatório. 

5. A formação do consórcio vencedor após a abertura das propostas contraria as disposições do edital e o art. 15 da Lei nº 14.133/2021, caracterizando vício grave que compromete a validade da habilitação. 

6. O parecer jurídico da própria EMBASA, inicialmente favorável ao recurso da agravante, foi desconsiderado sem motivação adequada, em afronta ao princípio da motivação e à segurança jurídica. 

7. Alterações significativas nos percentuais do BDI e na planilha de preços, determinadas após a fase de propostas, violam o princípio do julgamento objetivo e sugerem favorecimento indevido ao consórcio vencedor. 

8. A proposta da empresa vencedora apresentou preços unitários com discrepâncias de até 7.000%, revelando indícios de inexequibilidade e possível prática de “jogo de planilhas”, o que compromete a lisura e a isonomia do certame. 

9. A ausência de profissional técnico com experiência comprovada nas três parcelas de maior relevância técnica configura descumprimento dos requisitos de qualificação exigidos no edital e no Regulamento Interno da EMBASA.

10.  Presença dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora que justifica a concessão de tutela recursal, bem como o provimento do Agravo de Instrumento, para sustar os efeitos dos atos administrativos impugnados, até julgamento final do Mandado de Segurança originário.

IV. DISPOSITIVO E TESE

11.  Recurso provido.

Tese de julgamento: 

1. A superveniência de contrato administrativo não impede o exame judicial de ilegalidades insanáveis em processo licitatório, mesmo após homologação e execução inicial. 

2. A apresentação do compromisso de consórcio após a abertura das propostas viola a Lei nº 14.133/2021 e o edital, sendo causa de inabilitação. 

3. A ausência de motivação para desconsideração de parecer jurídico técnico-jurídico fere o princípio da motivação dos atos administrativos. 

4. Alterações substanciais na proposta, notadamente no BDI e na planilha de preços, configuram violação ao princípio do julgamento objetivo e comprometem a validade do certame. 

5. A constatação de inexequibilidade de itens da proposta e indícios de conluio autorizam a suspensão cautelar dos efeitos da licitação.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput e inciso XXI; Lei nº 14.133/2021, arts. 15 e 64, § 2º; Lei nº 13.303/2016, art. 31; Lei nº 9.784/1999, art. 50; RILC/EMBASA, arts. 89, 98, 101.

Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt na SS nº 3078/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, Corte Especial, j. 07.06.2023.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Agravo de Instrumento nº 8016902-03.2025.8.05.0000, em que figuram, como agravante, MAF PROJETOS E OBRAS LTDA (CBS - CONSTRUTORA BAHIANA DE SANEAMENTO LTDA), e, como agravados, PRESIDENTE DA COMISSÃO DE LICITAÇÃO DA EMBASA e OUTROS (4),

ACORDAM os Desembargadores integrantes Turma Julgadora da Segunda Câmara Cível do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, em julgar prejudicados os Embargos de Declaração opostos pela agravante MAF PROJETOS E OBRAS LTDA (CBS - CONSTRUTORA BAHIANA DE SANEAMENTO LTDA); julgar prejudicado o Agravo Interno interposto pelas agravadas ALVES DA CUNHA SANEAMENTO, TERCEIRIZAÇÃO E CONSTRUÇÃO LTDA e CONSÓRCIO SANEAMENTO LITORAL NORTE; rejeitar a preliminar de perda superveniente de objeto da Ação Mandamental agitada pelas agravadas em sede de contrarrazões autônomas, e, no mérito, conhecer e DAR PROVIMENTO ao Agravo de Instrumento, e assim o fazem pelas razões que integram o voto do Desembargador Relator.

Sala das Sessões, data registrada no Sistema.

Des. JORGE BARRETTO

Relator

 (Assinado eletronicamente)

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 SEGUNDA CÂMARA CÍVEL

Rejeitou-se a Preliminar de Perda Superveniente de Objeto da Ação Mandamental e, no mérito, negou-se provimento ao Agravo de Instrumento, por maioria, vencido o Desembargador Jorge Barretto. Designado o Desembargador Raimundo Nonato Borges Braga para lavrar o acórdão.

Salvador, 11 de Novembro de 2025.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Trata-se de Agravo de Instrumento, com pedido de antecipação da tutela recursal (ID 79735726 – p. 06/38), interposto por MAF PROJETOS E OBRAS LTDA (CBS - CONSTRUTORA BAHIANA DE SANEAMENTO LTDA), onde figuram como agravados o PRESIDENTE DA COMISSÃO DE LICITAÇÃO DA EMBASA e OUTROS (4), contra decisão (ID 491923935 – p. 1.418/1.420 dos autos de origem), proferida pelo MM. Juiz de Direito da 5ª Vara da Fazenda Pública da Comarca desta Capital, que nos autos do Mandado de Segurança nº 8043499-06.2025.8.05.0001, impetrado pela ora agravante, indeferiu a medida liminar vindicada no writ, por não vislumbrar que a presunção de legalidade e adequação do ato possam ser vencidas para o caso dos autos.

Em suas razões, narra a agravante, em síntese, que impetrou o Mandado de Segurança em face de ato supostamente ilegal perpetrado por autoridades vinculadas à EMPRESA BAIANA DE ÁGUAS E SANEAMENTO S/A – EMBASA, notadamente o Presidente da Comissão de Licitação, Sr. Carlos Luís Lessa e Silva, e o Presidente da EMBASA, Sr. Gildeone Almeida Santos, no contexto da Licitação nº 125/2022, cujo objeto é a execução de obras de ampliação das estações de tratamento de esgoto Iberostar e Praia do Forte, no Município de Mata de São João, tratando-se de licitação pública cujo lance global é de elevada monta.

Aduz que foi classificada na quarta posição, tendo manifestado a intenção de recorrer administrativamente, conforme faculta o item 7.3 do Edital, e que o recurso foi inicialmente acolhido por parecer jurídico interno da própria EMBASA (Parecer de 07/03/2024) (ID 491239705), mas posteriormente rejeitado com base em pareceres técnicos (Pareceres 004/2024 e 005/2024) (ID 491239703 e ID 491239704), culminando na homologação do resultado do certame em favor do CONSÓRCIO SANEAMENTO LITORAL NORTE, composto por pelas empresas ALVES DA CUNHA SANEAMENTO, TERCEIRIZAÇÃO E CONSTRUÇÃO LTDA; EBISA - ENGENHARIA BRASILEIRA INDÚSTRIA E SANEAMENTO LTDA; e MEIR SERVIÇOS E CONSTRUÇÕES LTDA.

Discorre sobre o contexto do certame e o histórico da impugnação, destacando a convocação da empresa terceira colocada, ALVES DA CUNHA SANEAMENTO, TERCEIRIZAÇÃO E CONSTRUÇÃO LTDA, para apresentar proposta em nome do consórcio, e que o Termo de Compromisso de Constituição de Consórcio foi firmado apenas em 27/10/2023 (ID 491239693), após a abertura das propostas, ocorrida em 06/07/2023 (ID 491239694), o que consiste em violação a Cláusula 1ª (1.1 e 1.13.1) e Cláusula 4ª (4.1), do Edital, bem como ao artigo 101, do RILC - Regulamento Interno de Licitações e Contratos da EMBASA, e, por fim, o artigo 15, da Lei nº 14.133/2021, o que invalidaria a participação do consórcio.

Destaca que a EMBASA assinou contrato para execução das obras objeto da licitação com a empresa ALVES DA CUNHA SANEAMENTO, TERCEIRIZAÇÃO E CONSTRUÇÃO LTDA, inscrita no CNPJ 00.839.554/0001-87, que não integra o consórcio efetivamente constituído, que tem na sua composição as empresas ALVES DA CUNHA ENGENHARIA, CONSTRUÇÕES E SERVIÇOS LTDA, CNPJ 48.955.788/0001-16; EBISA - ENGENHARIA BRASILEIRA INDÚSTRIA E SANEAMENTO LTDA; e MEIR SERVIÇOS E CONSTRUÇÕES LTDA (ID 491239687 dos autos de origem).

Assevera que a fundamentação adotada pela decisão recorrida é equivocada, pois parte da premissa incorreta de que a mandamental estaria a impugnar as exigências do Edital, quando, em verdade, busca a ora recorrente a sua fiel aplicação.

Pontua diversas irregularidades como: (i) hipótese de inaptidão técnico-profissional no contrato, na medida em que não há profissional técnico com experiência nas três parcelas de maior relevância do objeto, contrariando o art. 89 do RILC e a Cláusula C.2 do Edital, com destaque às informações do profissional Frederico Mota de Medeiros, que não integraria a empresa líder; (ii) alteração do percentual do BDI, denunciando modificação substancial nos valores da proposta, especialmente na alíquota do ISS e nas rubricas de lucro e despesas financeiras, conforme Parecer Técnico nº 016/2023 (ID 491239697), afrontando o item 4.2 do Edital e o Acórdão nº 2545/2011 do TCU; (iii) preços unitários inexequíveis e aleatoriedade na proposta, destacando o aumento de itens em até 7.000% (sete mil por cento), como o item “Desarenador Plano Mecanizado”, cujo valor inicial era de R$ 5.842,78 e foi reajustado para R$ 297.079,17 (ID 491243473), de sorte que tal disparidade revela aleatoriedade na formação da proposta e conluio com a administração; entre outras irregularidades que ensejam a suspensão do resultado do recurso administrativo interposto, que contraria parecer jurídico da própria empresa agravada, bem como a homologação do resultado da licitação objeto da lide.

Lastreada nesse contexto, pugnou a agravante pela antecipação da tutela recursal, alegando estar presentes os requisitos autorizadores da sua concessão, a fim de reformar a decisão proferida na Ação Mandamental, e determinar a suspensão liminar da decisão que negou provimento ao recurso administrativo da impetrante/ agravante, bem como a suspensão da homologação do resultado que declarou o CONSÓRCIO SANEAMENTO LITORAL NORTE como vencedor do certame e a celebração do contrato nº 460022972 com pessoa jurídica estranha ao Consórcio constituído, enquanto pendente o julgamento do Mandado de Segurança nº 8043499-06.2025.8.05.0001, sob pena de multa diária não inferior a R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) em caso de descumprimento, considerando o valor do contrato. Outrossim, pelo provimento do Agravo de Instrumento, com a reforma definitiva da decisão combatida, nos termos requeridos.

Recurso próprio, tempestivo. Preparo recolhido (ID 79735735 e ID 79735736 – p. 39/42).

O pleito antecipatório de tutela foi deferido (ID 80013420 – p. 1467/1477), determinando a intimação das agravadas para oferta de contrarrazões, com posterior vista dos autos à Procuradoria de Justiça.

A agravante MAF PROJETOS E OBRAS LTDA (CBS - CONSTRUTORA BAHIANA DE SANEAMENTO LTDA) opôs Embargos de Declaração (ID 80797261 – p. 1499/1501), alegando a existência de erro material na redação da decisão, que teria se afastado do exato teor do pedido formulado no Agravo de Instrumento, ao determinar simplesmente o “obstamento da celebração do contrato nº 460022972”.

Sustenta que a expressão correta seria “sustar os efeitos dos atos coatores” (incluindo a negativa ao recurso administrativo, a homologação do resultado licitatório e a celebração do contrato), nos termos exatos da pretensão recursal.

Alega que a omissão ou incorreção na redação da decisão pode gerar interpretações equivocadas e eventualmente ensejar o descumprimento da ordem judicial pelos agravados. Dessa forma, a retificação pretendida não modifica o conteúdo jurisdicional da decisão, mas visa conferir-lhe precisão redacional.

Requer, por fim, o acolhimento dos aclaratórios, para sanar o apontado erro material, para constar expressamente no decisum a redação exata da medida liminar deferida, nos seguintes termos: “sustar os efeitos dos atos coatores - decisão que negou provimento ao recurso administrativo da IMPETRANTE; homologação do resultado que declarou o CONSÓRCIO SANEAMENTO LITORAL NORTE como vencedor; celebração do contrato n.º 460022972”, nos termos requeridos.

Manifestação das embargadas ALVES DA CUNHA SANEAMENTO, TERCEIRIZAÇÃO E CONSTRUÇÃO LTDA e CONSÓRCIO SANEAMENTO LITORAL NORTE (ID 81469292 – p. 1911/1913), sustentando, em essência, que os aclaratórios apenas reafirmam a perda superveniente de objeto da ação mandamental originária, aduzindo que a própria agravante reconhece a conclusão do Procedimento Licitatório nº 125/2022, com a adjudicação em favor do Consórcio Saneamento Litoral Norte, a homologação do certame, a assinatura do Contrato Administrativo nº 460022972 e a expedição da Ordem de Serviço em 17 de fevereiro de 2025. Pontuam que o Mandado de Segurança foi impetrado apenas em 18 de março de 2025, portanto após a consumação dos atos administrativos que se pretendia impugnar, reiterando a ausência de utilidade prática do provimento judicial buscado

Rebatem a alegação da agravante de existência de erro material na decisão embargada, interpretando tal alegação como tentativa de reconfigurar os efeitos de decisão já exaurida e ineficaz, dada a situação de fato consolidada.

Argumentam que o contrato já está em fase de execução, com mobilização técnica e alocação de recursos, pugnando pelo não acolhimento dos Embargos de Declaração, ante a alegada perda superveniente de objeto da ação mandamental e a irreversibilidade dos atos administrativos impugnados.

Sem manifestação da embargada EMPRESA BAIANA DE ÁGUAS E SANEAMENTO S/A – EMBASA, devidamente certificado (ID 83506062 – p. 2249).

Por sua vez, as agravadas ALVES DA CUNHA SANEAMENTO, TERCEIRIZAÇÃO E CONSTRUÇÃO LTDA e CONSÓRCIO SANEAMENTO LITORAL NORTE interpuseram Agravo Interno (ID 81469299 – p. 1914/1940), alegando, inicialmente, a perda superveniente do objeto da ação mandamental originária, posto que a impetração do Mandado de Segurança se deu em 18 de março de 2025, após a conclusão do certame, a adjudicação e homologação do resultado e, ainda, a assinatura do contrato administrativo em 17 de fevereiro de 2025, renovando as razões emanadas em sede de manifestação aos Embargos de Declaração opostos pela agravante/ embargante. Asseveram que o Mandado de Segurança não pode ser impetrado com intuito desconstitutivo de atos administrativos já consumados, citando precedentes do TJBA e do STJ. Defendem a ocorrência de periculum in mora inverso, salientando os graves prejuízos à coletividade e à Administração Pública, ante a paralisação de contrato que visa atender a demandas urgentes de saneamento na região de Mata de São João (Praia do Forte), que historicamente sofre com desabastecimento de água.

No mérito, se insurgem contra os fundamentos que sustentaram a concessão da medida liminar, asseverando: (i) a regularidade da formação do Consórcio Saneamento Litoral Norte, com apresentação tempestiva do compromisso de consórcio, em conformidade com o art. 15, §3º da Lei nº 14.133/2021 e o art. 98 do RILC/EMBASA; (ii) a desnecessidade de vinculação da decisão administrativa ao Parecer Jurídico nº 268/2024, destacando que referido parecer não tem força vinculante e foi posteriormente contrariado por outros pareceres técnicos e pela Procuradoria Jurídica da EMBASA (Parecer nº 45/2025); (iii) a regularidade da qualificação técnico-profissional, pontuando que a exigência editalícia de experiência nas parcelas de maior relevância técnica pode ser satisfeita pelo somatório de capacidades entre os membros do consórcio; (iv) a legalidade da adequação do BDI, realizada por solicitação da Comissão de Licitação, sem majoração de valores e resultando em proposta mais vantajosa; e (v) a regularidade e exequibilidade da proposta, sustentando que as correções de preços unitários não alteraram a essência da proposta, nem comprometeram a isonomia ou a vantajosidade. Ao final, pugnam pelo conhecimento e provimento do Agravo Interno, com a consequente reforma da decisão liminar instrumental, restabelecendo os efeitos da decisão administrativa que homologou o resultado da Licitação nº 125/2022 e autorizou a celebração do contrato objeto da lide, nos termos requeridos.

Manifestação da agravada MAF PROJETOS E OBRAS LTDA (CBS - CONSTRUTORA BAHIANA DE SANEAMENTO LTDA) (ID 83016477 – p. 2236/2248), defendendo a inexistência de perda de objeto do Mandado de Segurança, asseverando que a celebração do contrato e expedição da ordem de serviço não afastam a possibilidade de controle jurisdicional sobre vícios insanáveis do certame, que violam direito líquido e certo da impetrante; a inexistência de periculum in mora reverso, alegando que a suposta urgência da obra licitada é contraditada pela morosidade da análise do recurso administrativo pela EMBASA, que perdurou por mais de um ano, contrariando o prazo editalício de cinco dias; a má-fé das agravantes ao confundir o momento adequado para a formalização do Termo de Compromisso de Constituição de Consórcio, que, segundo a CBS, deve ser anterior ao registro da proposta, sob pena de violação à legislação e ao edital.

Sustenta a deslegitimação do Parecer Jurídico nº 45/2025, que substituiu o Parecer Jurídico nº 268/2024, alegando que este último, de forma genérica, não enfrentou as irregularidades apontadas, em especial quanto à extemporaneidade do termo de consórcio, bem como a ilegalidade na alteração substancial da proposta de preços apresentada pelo consórcio agravante (horizontal), afirmando que as sucessivas modificações realizadas sob pretexto de correção de falhas sanáveis constituíram, em verdade, reestruturação da proposta, em afronta aos princípios da legalidade e vinculação ao edital, e também a inaptidão técnico-profissional do consórcio, pontuando que a ausência de um responsável técnico com capacidade para abranger todas as parcelas relevantes do objeto licitado é suficiente para desclassificação, sendo indevida a tentativa de fracionamento da qualificação técnica entre membros do consórcio.

Pugna, assim, pelo não provimento do Agravo Interno, mantendo-se inalterada a tutela liminar recursal concedida, até o julgamento final do Mandado de Segurança originário, na forma requerida.

Contrarrazões das agravadas ALVES DA CUNHA SANEAMENTO, TERCEIRIZAÇÃO E CONSTRUÇÃO LTDA e CONSÓRCIO SANEAMENTO LITORAL NORTE ao Agravo de Instrumento (ID 81431444 – p. 1510/1538), arguindo a preliminar de perda superveniente de objeto da Ação Mandamental, uma vez que o contrato administrativo oriundo da Licitação nº 125/2022 já foi regularmente celebrado em 17 de fevereiro de 2025 e a Ordem de Serviço foi expedida na mesma data, ao passo que o mandado de segurança somente foi impetrado em 18 de março de 2025, quando os atos impugnados já haviam se exaurido na esfera administrativa. Alegam que o Mandado de Segurança não se presta à invalidação de atos administrativos já consumados, sendo pacífico o entendimento jurisprudencial de que, uma vez exauridos os efeitos do certame licitatório com a contratação da empresa vencedora, impõe-se o reconhecimento da perda do objeto da ação mandamental.

No mérito, defendem a regularidade de todo o procedimento licitatório, aduzindo que: (i) a formação do consórcio vencedor observou estritamente o art. 15, § 3º, da Lei nº 14.133/2021 e os comandos do edital, tendo sido apresentado o compromisso de consórcio antes do prazo de abertura das propostas; (ii) a proposta foi julgada a mais vantajosa e eventuais adequações exigidas pela comissão de licitação se deram dentro dos limites da legalidade, sem modificação da essência da proposta, nos termos do art. 64, § 2º, da Lei nº 14.133/2021; (iii) o edital permitia o somatório das capacidades técnicas dos consorciados, sendo legítima a apresentação de atestados distintos para comprovação da experiência em parcelas de maior relevância; (iv) as alterações na planilha de preços foram autorizadas pela comissão, de forma técnica e objetiva, sem qualquer ilegalidade ou afronta ao princípio da isonomia; e que (v) não há má-fé, fraude ou irregularidade que justifique a suspensão da homologação ou a anulação da licitação.

Destacam ainda que a tutela jurisdicional pretendida pela agravante compromete gravemente o interesse público, pois o contrato visa à ampliação do sistema de abastecimento de água em região historicamente carente (Praia do Forte), estando já em fase de mobilização e execução, e que a paralisação dos serviços causaria prejuízo à coletividade.

Ao final, pugnam pelo acolhimento da preliminar de perda de objeto e consequente não conhecimento do Agravo de Instrumento, por ausência de interesse recursal útil, ou, alternativamente, pelo não provimento, com revogação da decisão concessiva de tutela antecipada recursal, mantendo-se a decisão proferida pelo Juízo a quo, que indeferiu a medida liminar no Mandado de Segurança nº 8043499-06.2025.8.05.0001, restaurando os efeitos dos atos administrativos praticados pela Comissão de Licitação e pela Presidência da EMBASA, nos termos requeridos.

Contrarrazões da agravada EMPRESA BAIANA DE ÁGUAS E SANEAMENTO S/A – EMBASA ao Agravo de Instrumento (ID 81796203 – p. 2210/2215), arguindo, de igual sorte, a preliminar de perda superveniente de objeto, aduzindo que o Mandado de Segurança originário perdeu seu objeto em razão do contrato decorrente da Licitação nº 125/2022 ter sido regularmente assinado e a ordem de serviço expedida cerca de trinta dias antes da impetração do writ, razão pela qual estaria ausente o interesse processual da parte impetrante.

Defende a impossibilidade jurídica de reversão dos atos administrativos já consumados (homologação, adjudicação e contratação), o que atrairia a extinção da ação originária, com repercussão na inadmissibilidade do feito instrumental.

No mérito, refuta todas as alegações de ilegalidade suscitadas pela agravante, sustentando a regularidade de todos os atos praticados pela Comissão de Licitação, a legitimidade da constituição do consórcio vencedor, sendo exigido apenas o compromisso de constituição do consórcio para fins de habilitação, conforme o item 1.13.1 do edital e o art. 98, § 3º, do RILC/EMBASA, devendo a formalização ocorrer apenas antes da assinatura do contrato; a correção das diligências realizadas pela Comissão, inclusive quanto à regularização da proposta e dos documentos, estando respaldadas nos artigos 57 e 64, § 2º da Lei nº 13.303/16 e art. 47, §2º do RILC, com respaldo em pareceres jurídicos internos (notadamente o Parecer Jurídico nº 045/2025).

Ao final, pugna pelo acolhimento da preliminar, com reconhecimento da ausência de interesse processual e extinção do Agravo de Instrumento e do Mandado de Segurança originário, sem resolução do mérito, por perda superveniente de objeto, ou, alternativamente, pelo não provimento do recurso, com a manutenção da decisão de indeferimento da tutela de urgência proferida pelo Juízo de origem.

A Procuradoria de Justiça ofertou parecer de mérito (ID 84029887 – p. 2250/2259), opinando pelo conhecimento e provimento parcial do Agravo de Instrumento.

Conclusos os autos, elaborei o presente Relatório e solicitei inclusão em pauta de julgamento, na forma do art. 931, do CPC c/c art. 173, § 1º, do RITJBA, salientando que caberá sustentação oral, nos termos do art. 187, inciso I, do Regimento Interno.

Salvador/BA, data registrada no Sistema.

Des. JORGE BARRETTO

Relator 

 (Assinado eletronicamente)

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Inicialmente, consigno que restam prejudicados os Embargos de Declaração opostos pela agravante MAF PROJETOS E OBRAS LTDA (CBS - CONSTRUTORA BAHIANA DE SANEAMENTO LTDA) (ID 80797261 – p. 1499/1501), bem como resta prejudicado o Agravo Interno interposto pelas agravadas ALVES DA CUNHA SANEAMENTO, TERCEIRIZAÇÃO E CONSTRUÇÃO LTDA e CONSÓRCIO SANEAMENTO LITORAL NORTE (ID 81469299 – p. 1914/1940), em razão do julgamento definitivo deste feito pelo Órgão Colegiado, nos termos do presente Acórdão.

Como visto, trata-se de Agravo de Instrumento interposto com o objetivo de reformar a decisão que indeferiu o pleito antecipatório de tutela formulado no Mandado de Segurança impetrado pela ora agravante, contra ato acoimado ilegal atribuído ao PRESIDENTE DA COMISSÃO DE LICITAÇÃO DA EMBASA e OUTROS (4), por não vislumbrar que a presunção de legalidade e adequação do ato possam ser vencidas para o caso dos autos.

Recepciono o opinativo da Procuradoria de Justiça (ID 84029887 – p. 2250/2259), que passa a integrar este voto.

Antes de adentrar ao mérito, cumpre-me apreciar a preliminar de perda superveniente de objeto da Ação Mandamental agitada em sede de contrarrazões, tanto nas contrarrazões autônomas ofertadas pelas agravadas ALVES DA CUNHA SANEAMENTO, TERCEIRIZAÇÃO E CONSTRUÇÃO LTDA e CONSÓRCIO SANEAMENTO LITORAL NORTE, quanto nas contrarrazões autônomas ofertadas pela agravada EMPRESA BAIANA DE ÁGUAS E SANEAMENTO S/A – EMBASA.

Sendo a arguição de perda superveniente de objeto apresentada de modo idêntico nas duas manifestações defensivas, e tratando-se, portanto, da mesma preliminar de mérito sob perspectivas jurídicas convergentes, sua apreciação se fará de forma conjunta, a fim de preservar a unidade lógica e a racionalidade da prestação jurisdicional.

Pois bem, no caso em exame, embora tenha ocorrido a formalização contratual, a controvérsia central refere-se à alegada ocorrência de vícios no procedimento licitatório, especificamente quanto às alterações na composição do BDI (Benefícios e Despesas Indiretas) e aos supostos preços inexequíveis apresentados pelo consórcio vencedor.

Não se pode olvidar que a prevalência do interesse público e a higidez dos procedimentos licitatórios sobrepõe-se à mera consumação formal dos atos administrativos, sendo plenamente cabível a análise judicial de irregularidades que possam comprometer a legalidade do certame, ainda que já celebrado o contrato.

Voto, pois, no sentido de rejeitar a preliminar.

Mérito.

O recurso vertical clama por provimento, devendo ser reformada a decisão combatida.

A controvérsia se volta para o preenchimento, ou não, dos requisitos para a concessão da liminar antecipatória de tutela, com escopo de anular o ato homologatório do certame referente a Licitação nº 125/2022 (ID 491239690 dos autos de origem), cujo objeto é a execução de obras de ampliação das estações de tratamento de esgoto Iberostar e Praia do Forte, no Município de Mata de São João.

O procedimento licitatório, como instrumento de seleção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública, deve pautar-se pelos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37, caput, CF), além dos específicos da isonomia, competitividade e julgamento objetivo, e pela Lei nº 14.133/2021, que estabelece normas gerais de licitação e contratação para as Administrações Públicas.

Ademais, a Lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais), aplicável à EMBASA, estabelece, também, em seu art. 31, que as licitações devem observar os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, economicidade, competitividade e probidade administrativa, assim como o Regulamento Interno de Licitações e Contratos da própria EMBASA, devidamente acostado aos autos (ID 81469306).

Ocorre que, o julgamento da Licitação nº 125/2022 declarou vencedora do certame o CONSÓRCIO SANEAMENTO LITORAL NORTE (ID 81431774 – p. 1763/1766), com emissão de ordem de serviço em favor desta (ID 81469303 – p. 1973), para execução de obras de ampliação das estações de tratamento de esgoto no Município de Mata de São João, com contrato de execução de obras e serviços de engenharia assinado no dia 17/02/2025 (ID 81469300 – p. 1941/1972).

Com efeito, um dos pontos que causa espeque é o fato de que o Termo de Compromisso de Constituição de Consórcio do grupo vencedor foi firmado somente em 27/10/2023 (ID 491239693), ou seja, após a data da abertura das propostas do certame, ocorrida em 06/07/2023 (ID 491239694). Essa circunstância afronta cabalmente as disposições constantes das Cláusulas 1.1, 1.13.1 e 4.1 do Edital, bem como o art. 101 do Regulamento Interno de Licitações e Contratos (RILC) da EMBASA e o art. 15 da Lei nº 14.133/2021, que exigem a comprovação do compromisso de consórcio previamente à fase de apresentação das propostas, sob pena de inabilitação do licitante.

Não bastasse isso, a própria Gerência Jurídica Consultiva da EMBASA, divisão da empresa pública que defende os seus interesses legais, por meio de parecer datado de 07/03/2024 (ID 491239705 – p. 451/460 dos autos de origem), reconheceu de maneira clara e contundente a procedência das alegações veiculadas no recurso administrativo apresentado pela ora agravante. Afastar, pois, esse parecer técnico-jurídico, mediante simples invocação de manifestações reiteradas da Comissão de Licitação, não apenas fragiliza a coerência do processo decisório interno da Administração, mas representa contradição relevante que subtrai a credibilidade do juízo administrativo, ofendendo o princípio da motivação dos atos administrativos (art. 37, caput e inciso XXI, da Constituição Federal; e Lei nº 9.784/1999 – Lei do Processo Administrativo, em seu art. 50).

Sobreleve-se que o próprio corpo técnico da EMBASA emitiu diversos pareceres técnicos, a exemplo dos Pareceres Técnicos nº 016/2023 (ID 81469310) e nº 019/2023 (ID 81469313), nos quais foram analisadas exaustivamente as propostas apresentadas, inclusive com a devida motivação para os ajustes realizados no Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) e nos preços unitários.

É o que se extrai da análise técnica itens “h” e “i” dos Pareceres Técnicos nº 016/2023 (ID 81469310 – p. 2149), in verbis:

“h) Em atendimento ao Acórdão 2369/2011-TCU-Plenário, com o objetivo de definir faixas aceitáveis para valores de taxas de Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) específicas para obra pública de Construções correlatas a redes de abastecimento de água e coleta de esgoto.Solicitamos a licitante corrigir e/ou apresentar justificativas para a indicação na composição do BDI de serviços apresentado para os seguintes Itens:

· Despesas Financeiras (Grupo B) igual a 0,85%, inferior ao limite indicado no Acórdão supracitado para o 1º quartil igual a 0,94%

· Lucro (Grupo E) igual a 10,00%, superior ao limite indicado no Acórdão supracitado para o 3º quartil igual a 9,40%.”

“i) Solicitamos a licitante ajustar na sua Composição do BDI de serviços, a Alíquota do ISS de 5% para 3%, tendo em vista o atendimento a legislação tributária vigente no município de Mata de São João-BA, mais especificamente o § 3°, Art. 123, Seção III: Da Base de Cálculo e das Alíquotas, Lei 280/2006 – Código Tributário e de Rendas, Mata de São João-BA, o qual informa que o contribuinte poderá optar, pelo abatimento de 40% do valor total da Nota Fiscal.”

No mesmo parecer, a conclusão dada foi no sentido de:

“Após a análise deste parecer, recomendamos notificar a licitante a respeito da necessidade de apresentação da proposta de preços revisada conforme indicado na alínea “g”, assim como a apresentação de nova planilha, inclusive EAP e cronograma com os ajustes indicados nas alíneas “a” e “b”, conforme demonstrado no documento em anexo (ANEXO – ANÁLISE CONSÓRCIO SANEAMENTO LN.ZIP). Além da apresentação da composição do BDI de serviços revisada com os ajustes indicados nas alíneas “h” e “i”. (ID 81469310 – p. 2152)

Pontue-se, de igual sorte, que se trata de contrato de relevante interesse público, de grande complexidade técnica e elevado valor global, com prazo de execução de 720 dias. Dada a relevância e o impacto social do objeto contratado, revela-se imprescindível a apuração exauriente de todos os vícios e irregularidades apontados pela parte agravante, os quais podem comprometer a eficiência e a legalidade da execução contratual.

Oportuno registrar que a irresignação da agravante, inicialmente posta em sede de Mandado de Segurança, apontou, de modo fundamentado e com lastro documental satisfatório, a ocorrência de outras três graves irregularidades, como a inaptidão técnico-profissional do consórcio vencedor, na medida em que não apresentou profissional com experiência comprovada nas três parcelas de maior relevância técnica, contrariando o art. 89 do RILC/EMBASA e a Cláusula C.2 do Edital; a modificação substancial dos percentuais do BDI (Benefícios e Despesas Indiretas), em descompasso com o item 4.2 do Edital e com o entendimento consolidado no Acórdão nº 2545/2011 do Tribunal de Contas da União, caracterizando violação ao princípio do julgamento objetivo, destacando-se como relevante a alegação de que a insurgência, assim, não se volta contra as regras do Edital, mas sim com relação à sua aplicação; e salta aos olhos, de igual sorte, a presença de preços unitários flagrantemente inexequíveis na proposta original, seguidos de aumentos desproporcionais de até 7.000% em diversos itens, valorando os indícios da alegada prática de “jogo de planilhas” e aleatoriedade na composição da proposta final, elementos tais que devem ser apuradas de forma exauriente, repito à exaustão.

Tais irregularidades, quando examinadas de forma conjunta, demonstram risco de comprometimento do interesse público e do regular andamento da contratação pública, legitimando a intervenção jurisdicional de natureza cautelar até o julgamento de mérito da Ação Mandamental.

Por fim, vale destacar que a jurisprudência é firme ao admitir a possibilidade de suspensão do certame em hipóteses nas quais se revelem fundadas dúvidas sobre a legalidade do processo licitatório. Neste sentido:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONCORRÊNCIA PÚBLICA. SERVIÇO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. ECONOMIA ANUAL DE 70 MILHÕES DE REAIS PARA O ENTE PÚBLICO. CONCESSIONÁRIA QUE JÁ DESEMBOLSOU 2,2 BILHÕES DE REAIS NA EXECUÇÃO DO CONTRATO. SUSPENSÃO PARCIAL DO CONTRATO. RISCO DE GRAVE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS VERIFICADO. LEGITIMIDADE ATIVA DA CONCESSIONÁRIA PARA INGRESSAR COM SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. DEFESA DE INTERESSE PÚBLICO PRIMÁRIO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. RECURSO NÃO PROVIDO. 1. Na origem, foram impetrados dois Mandados de Segurança pelo Consórcio Walks contra atos da Comissão Especial de Licitação da Concorrência Internacional n. 1/SES/2015, cujo objeto “é a concessão administrativa, conforme definição do art. 2º, § 2º, da Lei Federal nº 11.079/04, para a modernização, a otimização, a expansão, a operação, a manutenção e o controle remoto e em tempo real da infraestrutura da REDE MUNICIPAL DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA do Município de São Paulo” (fl. 132, e-STJ). O valor total do contrato é de R$ 6.936.840.000,00 (seis bilhões, novecentos e trinta e seis milhões, oitocentos e quarenta mil reais). 2. Os dois Mandados de Segurança foram extintos sem resolução de mérito. Contra essas decisões, o Consórcio Walks interpôs Apelações, que foram reunidas por conexão e julgadas pela 1ª Câmara de Direito Público do TJSP, o qual concedeu a ordem, no sentido de anular a licitação e manter em funcionamento apenas o serviço de manutenção da iluminação pública, até o encerramento de nova concorrência. A Corte de origem fundamentou que houve ilegalidades que teriam contaminado todo o procedimento licitatório. [...] 6. No STJ, o eminente Ministro Presidente deferiu a Suspensão de Segurança por entender que a manutenção das decisões impugnadas afronta o interesse público e enseja grave lesão à ordem e à economia públicas. [...] O pedido de Suspensão de Segurança visa à preservação do interesse público e supõe grave lesão à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas, sendo, em princípio, seu respectivo cabimento alheio ao mérito da causa. 9. Tal pedido é vocacionado a tutelar tão somente os citados bens protegidos pela lei de regência (Leis 8.437/1992 e 12.016/2009), não podendo ser manejado como se fosse sucedâneo recursal, para que se examine o acerto ou desacerto da decisão cujos efeitos pretende-se sobrestar. [...] 20. Como decidido pela Corte de origem e haja vista a grande dimensão e complexidade do contrato em questão, vislumbra-se que poderá existir tumulto na execução parcial do contrato, em razão da falta de delimitação objetiva de quais serviços se enquadram, dentro dos termos do contrato celebrado, como necessários para a “manutenção da iluminação pública”. 21. Ademais, o Município de São Paulo, na condição de poder concedente (fls. 1.634-1.638, e-STJ), informa que a execução do contrato está sendo acompanhada por um Comitê Técnico e com verificador independente, de acordo com previsão nos editais e contratos de concessão. Afirma que houve grande avanço na execução do objeto do contrato - com a substituição de 590 mil lâmpadas do tipo LED, de um total de 616 mil - e confirma que a concessionária já efetuou gastos de R$ 2,2 bilhões (dois bilhões e duzentos milhões de reais). [...] (STJ, AgInt na SS: 3078 SP 2019/0103600-4, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 07/06/2023, CE - CORTE ESPECIAL, Data de Publicação: DJe 29/06/2023)

Isto posto, emergem dos autos contornos de ilegalidade nos atos impugnados, na medida em que, após improvido o recurso administrativo interposto, foi homologado o resultado da Licitação nº 125/2022, declarando vencedor o CONSÓRCIO SANEAMENTO LITORAL NORTE, integrado pela empresa ALVES DA CUNHA SANEAMENTO, TERCEIRIZAÇÃO E CONSTRUÇÃO LTDA, terceira colocada, tendo a agravante ocupado a quarta posição na classificação, que recorreu tempestivamente, atenção ao item 7.3 do Edital (ID 491239690 – p. 162).

Assim, nos termos da fundamentação supra, observados os devidos acréscimos de alicerce, hei por bem ratificar o entendimento enlaçado na decisão relatorial que deferiu a antecipação da tutela recursal vindicada (ID 80013420 – p. 1467/1477), confirmando-a, uma vez que evidenciados os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, concomitantemente, em favor da agravante, merecendo guarida a pretensão recursal, na forma do dispositivo seguinte.

Diante do exposto, voto no sentido de julgar prejudicados os Embargos de Declaração opostos pela agravante MAF PROJETOS E OBRAS LTDA (CBS - CONSTRUTORA BAHIANA DE SANEAMENTO LTDA); julgar prejudicado o Agravo Interno interposto pelas agravadas ALVES DA CUNHA SANEAMENTO, TERCEIRIZAÇÃO E CONSTRUÇÃO LTDA e CONSÓRCIO SANEAMENTO LITORAL NORTE; rejeitar a preliminar de perda superveniente de objeto da Ação Mandamental agitada pelas agravadas em sede de contrarrazões autônomas, e, no mérito, conhecer e DAR PROVIMENTO ao Agravo de Instrumento, reformando a decisão proferida nos autos mandamentais (ID 491923935 – p. 1.419/1.421), para sustar os efeitos dos atos coatores, quais sejam: a decisão que negou provimento ao recurso administrativo da impetrante; a homologação do resultado que declarou o CONSÓRCIO SANEAMENTO LITORAL NORTE como vencedor da Licitação nº 125/2022; e a celebração do contrato nº 460022972, tudo sob pena de multa diária de R$ 10.000,00 (dez mil reais) para hipótese de descumprimento do quanto aqui determinado, limitada ao teto máximo de R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais), sem prejuízo de outras penalidades se constatada a desobediência, até o julgamento de mérito do Mandado de Segurança originário, que se impõe.

Des. JORGE BARRETTO

Relator 

 (Assinado eletronicamente)