Pelo que se relatou, a controvérsia gira em torno da possibilidade de relativização de vedações previstas em edital de convênio a ser firmado com o Estado da Bahia, por intermédio da CONDER- Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia, para viabilizar a pavimentação e drenagem das ruas do município de Muquém do São Francisco.
As vedações contidas dizem respeito à inexistência de débitos do município que pretende participar da avença.
Nesta senda, há de se investigar se a alegação de que o caso apresentado se enquadra nas hipóteses excepcionadas pela Lei Complementar nº 10/2000 (art. 25, §3º) é verossímil. Eis o dispositivo:
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.
§ 3o Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social. (destaquei)
O dispositivo da LRF supracitado é claro: não se suspendem as transferências voluntárias quando relacionadas às ações de educação, saúde e assistência social.
No caso dos autos, o objeto do referido convênio é a pavimentação e drenagem de algumas ruas do município de Muquém do São Francisco.
Assim, se atentando especificamente aos termos do artigo 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que excetua as ações de educação, saúde e assistência social da suspensão de transferências voluntárias, impende ressaltar que a permanência das vias sem pavimentação implica ofensa mesmo à saúde dos habitantes, que estão submetidos à poeira e, nas épocas chuvosas, à lama.
Nesta situação, não se pode ignorar que a paralisação da obra implica prejuízo à população, que terá sua qualidade de vida e condições sanitárias prejudicadas.
Ademais, a Lei 8.080/90, que dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes, estabelece que as ações que se destinam a garantir à coletividade condições de bem-estar físico, mental e social dizem respeito à saúde:
Art. 3o Os níveis de saúde expressam a organização social e econômica do País, tendo a saúde como determinantes e condicionantes, entre outros, a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educação, a atividade física, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e serviços essenciais.
Parágrafo único. Dizem respeito também à saúde as ações que, por força do disposto no artigo anterior, se destinam a garantir às pessoas e à coletividade condições de bem-estar físico, mental e social.
Neste diapasão, não se pode olvidar que o saneamento básico é condicionante e determinante da saúde pública, de modo que as medidas, como a drenagem e o manejo das águas pluviais urbanas, constituem etapas indispensáveis de fomento à saúde da população.
No mesmo trilhar, a Lei 14.026/20, que atualiza o Marco Legal do Saneamento Básico, estipula como saneamento básico o conjunto de serviços públicos, infraestruturas e instalações operacionais, dentre outros, de drenagem e manejo das águas pluviais urbanas: constituídos pelas atividades, pela infraestrutura e pelas instalações operacionais de drenagem de águas pluviais, transporte, detenção ou retenção para o amortecimento de vazões de cheias, tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas, contempladas a limpeza e a fiscalização preventiva das redes. Além de prever a universalização do acesso e efetiva prestação do serviço de serviços de drenagem e manejo das águas pluviais, tratamento, limpeza e fiscalização preventiva das redes, adequados à saúde pública, à proteção do meio ambiente e à segurança da vida e do patrimônio público e privado.
Veja-se, portanto, que o objeto desta ação está diretamente ligada às ações de saúde que os entes públicos deverão promover, logo, subsumindo-se à exceção legal de exigência de certidões de adimplemento tributário para o recebimento de repasses de verbas.
Em sentido similar, o STJ vem relativizando a apresentação de certidões negativas exigidas para o recebimento por Estados e Municípios de transferências voluntárias, sob o fundamento de que o termo ação social, presente na Lei 10.522/02, diz respeito às ações que objetivam o atendimento dos direitos sociais assegurados aos cidadãos, cuja realização é obrigatória por parte do Poder Público, como aquelas mencionadas na Constituição Federal, nos artigos 6º, 193, 194, 196, 201, 203, 205, 215 e 217:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA DE RECURSOS FEDERAIS. REPASSE AO MUNICÍPIO. RESTRIÇÕES NO CAUC OU SIAFI. VERBA DESTINADA À AÇÃO SOCIAL. POSSIBILIDADE. EXCEÇÃO PREVISTA NO ART. 26 DA LEI 10.522/2002. JURISPRUDÊNCIA DOMINANTE DO STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.
I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara Recurso Especial interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/73.
II. Trata-se, na origem, de Mandado de Segurança impetrado pelo Município de Princesa Isabel, em desfavor do Gerente de Serviço Operacional da Caixa Econômica Federal - CEF, com a indicação da União como litisconsórcio passivo necessário, com o objetivo de que seja a CEF compelida a formalizar o contrato de repasse de verbas federais oriundas do Orçamento Geral da União, referentes a determinados planos de trabalho, que se destinam à construção e recuperação de obras de infraestrutura hídrica, à construção de ginásio poliesportivo, de uma praça e ao fomento de projetos de infra-estrutura turística, independentemente da apresentação de certidão negativa de débitos referentes a contribuições sociais e da existência de restrição no CAUC e no SIAFI. O Tribunal de origem reformou parcialmente a sentença de denegação da ordem, "para afastar a exigência de certidão negativa de débitos referentes à contribuições sociais e de inexistência de restrições no CAUC Cadastro Único de Exigências para Transferências Voluntárias e no SIAFI - Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal para a formalização de contrato de repasse para o Município, de verbas federais oriundas do Orçamento Geral da União, para a realização de obras de caráter social".
III. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça firmou orientação no sentido de que, na hipótese de transferência voluntária de recursos federais à Municipalidade, destinados a ações sociais e a ações em faixa de fronteira, a anotação desabonadora, junto ao SIAFI e CAUC, deve ter seus efeitos suspensos. Precedentes do STJ.
IV. Na forma da jurisprudência, "o termo 'ação social' presente na mencionada lei diz respeito às ações que objetivam o atendimento dos direitos sociais assegurados aos cidadãos, cuja realização é obrigatória por parte do Poder Público, como aquelas mencionadas na Constituição Federal, nos artigos 6º, 193, 194, 196, 201, 203, 205, 215 e 217 (alimentação, moradia, segurança, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados, ordem social, seguridade social, saúde, previdência social, assistência social, educação, cultura e desporto)" (STJ, REsp 1.527.308/CE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 05/08/2015).
V. Na hipótese em exame, o acórdão recorrido concluiu que "a construção e recuperação de obras de infra-estrutura hídrica, construção de ginásio poliesportivo, construção de uma praça e o fomento de projetos de infra-estrutra turística, em Município do interior do estado da Paraíba, denota ações de natureza de ação social, dada a enorme repercussão social causada por qualquer melhora na estrutura física de uma pequena cidade". Assim, estando o acórdão recorrido em consonância com a jurisprudência sedimentada nesta Corte, merece ser mantida a decisão ora agravada, em face do disposto no enunciado da Súmula 568 do STJ.
VI. Agravo interno improvido. (AgInt no REsp n. 1.257.270/PB, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 25/4/2022, DJe de 29/4/2022.)
Embora os precedentes citados tenham sido firmados no âmbito das restrições para transferências de recursos federais a Estados e Municípios em decorrência de inadimplementos objetos de registro no CADIN e no SIAFI, há de se apreender que a ratio é a mesma, ou seja, afastamento de exigência de apresentação de certidões que impeçam a conclusão de ações sociais.
Confira-se:
Art. 26. Fica suspensa a restrição para transferência de recursos federais a Estados, Distrito Federal e Municípios destinados à execução de ações sociais ou ações em faixa de fronteira, em decorrência de inadimplementos objetos de registro no Cadin e no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI. (grifei)
Deste modo, não deve prevalecer uma interpretação do conceito de ação social tão restrita, que acabe por negar o seu próprio objetivo, qual seja, a universalização dos diversos direitos sociais.
Na esteira da jurisprudência do STJ, “o termo ação social presente na mencionada lei diz respeito às ações que objetivam o atendimento dos direitos sociais assegurados aos cidadãos, cuja realização é obrigatória por parte do Poder Público, como aquelas mencionadas na Constituição Federal, nos artigos 6º, 193, 194, 196, 201, 203, 205, 215 e 217 (alimentação, moradia, segurança, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados, ordem social, seguridade social, saúde, previdência social, assistência social, educação, cultura e desporto)”.
Destarte, é evidente o caráter social das ações que dependem dos recursos oriundos dos convênios/contratos de repasse, quando não se tem dúvidas dos benefícios trazidos à população municipal, a exemplo da melhoria na condição de vida dos munícipes.
Assim, também sob este prisma, em uma analogia, deve ser dispensada a apresentação das certidões pelo autor a fim de que a celebração do convênio, com o recebimento dos repasses, seja possível.
Como já afirmado, é inegável a relevância social da obra para os munícipes. Assim, não se pode olvidar as consequências no mundo fático de nossas decisões, conforme preceitua o artigo 20 da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro, uma vez que se estaria a privar os munícipes de meios de desenvolvimento social e melhor qualidade de vida em razão de imprudência dos gestores municipais.
Nesta senda, não se pode perder de vista que nosso ordenamento jurídico está centrado na dignidade da pessoa humana, logo, tal princípio deve servir de baliza para a interpretação das normas jurídicas e legais.
Neste contexto, parece-me que a construção da obra tratada nestes autos não refoge ao conceito de assistência e ação social, e também questões relativas à saúde dos munícipes, pois, conforme já relatado, dialoga diretamente com as necessidades básicas da população atingida.
Em casos semelhantes, a jurisprudência vem se posicionando no sentido de que se aplica a exceção prevista no art. 25, §3º, da LRF para viabilizar que o município que não apresenta as certidões negativas de débitos exigidas, participe do certame e venha a receber o repasse:
ADMINISTRATIVO. CEF E UNIÃO. CONVÊNIOS/CONTRATOS DE REPASSE DE VERBAS FEDERAIS. PAVIMENTAÇÃO E DRENAGEM DE RUAS, CONSTRUÇÃO DE QUADRA POLIESPORTIVA E DE PRAÇA PÚBLICA. MUNICIPALIDADE INSCRITA NO SIAFI/CAUC. RECURSOS DESTINADOS A AÇÕES SOCIAIS. ARTS. 25, PARÁGRAFO 3º, DA LC N.º 101/2000, E 26, CAPUT, DA LEI N.º 10.522/2002. REFORMA PARCIAL DA SENTENÇA. 1. Situação em que se apreciam remessa oficial e apelações da União e do Município de Itajá-RN em face de sentença que julgou parcialmente procedente o pedido para determinar que a União e a CEF promovam a assinatura apenas dos Convênios n.ºs 2640 0257176-44/2008 (pavimentação e drenagem de diversas ruas) e 2640 0265775-60/2008 (construção de quadra poliesportiva), como o devido repasse da verba ao Município autor para a execução das obras acordadas. 2. Se o objeto dos convênios de n.ºs 2640 0257176-44/2008 (pavimentação e drenagem de diversas ruas) e 2640 0265775-60/2008 (construção de quadra poliesportiva), bem como o de n.º 2640 0267097-99/2008 (construção de praça pública) está intrinsecamente ligado a ações na área social, inexiste óbice para que a União e a CEF os assinem e que seja autorizada a transferência dos respectivos recursos em favor da Municipalidade ainda que esteja irregular perante o SIAFI/CAUC, nos moldes do art. 26, caput, da MP nº 2.095-75/2001, convertida na Lei nº 10.522/2002, bem como art. 25, parágrafo 3º, da LC n.º 101/2000. Apelo do Município provido quanto ao convênio n.º 2640 0267097-99/2008. 3. É evidente o caráter social dos recursos oriundos dos convênios/contratos de repasse, na medida em que não se tem dúvidas dos benefícios trazidos à população da edilidade, a exemplo da melhoria na condição de vida dos munícipes, através do esporte e do lazer, nos dois últimos casos, bem como, no caso da pavimentação e drenagem de ruas, pela melhoria da saúde social, através do saneamento básico e abastecimento de água, melhorias sanitárias domiciliares, melhoria habitacional para controle de doenças e ampliação do sistema de esgotamento sanitário. 4. Precedentes: REOAC 493494-PB, Rel. Des. Fed. Conv. Leonardo Resende Martins, 4ª T., DJE: 08/04/2010; AGTR 104470/AL, Rel. Des. Fed. Francisco Barros Dias, 2ª T., DJE: 20/05/2010; e REO 5700/PB, Rel. Des. Fed. Margarida Cantarelli, 4ª T., DJE: 15/09/2009. 5. É descabida a pretensão municipal quanto ao convênio n.º 2640 0231903-97/2007 (construção de praça e urbanização), visto que a sua não realização não se deu pela situação de inadimplência que se encontrava a municipalidade, mas sim pelo fato de a edilidade não ter regularizado, dentro do prazo estabelecido pela cláusula suspensiva, as pendências relativas ao projeto de engenharia. 6. Manutenção da tutela antecipada deferida pelo Juízo a quo apenas para que as rés promovam a assinatura do Convênio n.º 2640 0257176-44/2008, firmado com o Município de Itajá-RN, haja vista que tal convênio é o único de extrema urgência, na medida em que se referente a obras de drenagem/pavimentação de diversas ruas, inclusive, com a implementação de saneamento básico. 7. Honorários advocatícios arbitrados em R$ 2.000,00, a serem pagos, pro rata, pela União e pela CEF, em face da sucumbência mínima do Município, nos termos do art. 21, parágrafo único, c/c art. 20, parágrafos 3º e 4º do CPC. 8. Apelação do Município autor e remessa oficial parcialmente providas e apelo da União improvido. (PROCESSO: 200984000011507, AC536809/RN, DESEMBARGADOR FEDERAL FRANCISCO WILDO, Segunda Turma, JULGAMENTO: 10/04/2012, PUBLICAÇÃO: DJE 19/04/2012 - Página 285)
DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO FINANCEIRO. MUNICÍPIO. CERTIFICADO DE REGULARIDADE PREVIDENCIÁRIA – CRP. LEI Nº 9.717/1998. DECRETO Nº 3.788/2001. VIOLAÇÃO DA COMPETÊNCIA NORMATIVA DA UNIÃO FEDERAL. CONVÊNIOS. TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA DE RECURSOS POR ENTE FEDERAL. DÍVIDAS DE MUNICÍPIO NO SIAFI E NO CAUC. RESTRIÇÕES. AÇÕES SOCIAIS. SIGNIFICADO JURÍDICO. EXCEÇÕES. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. LEI Nº 10.522/2001.
- Por força do Decreto nº 3.788/2001, o Certificado de Regularidade Previdenciária – CRP, emitido pela União Federal, atesta que Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios cumprem os critérios e as exigências fixadas na Lei nº 9.717/1998 quanto aos regimes próprios de previdência de seus servidores públicos, e viabiliza a realização de transferências voluntárias de recursos pela União, bem vários outros atos com entes públicos federais da administração direta e indireta (tais como celebração de acordos, contratos, convênios ou ajustes, bem como de empréstimos, financiamentos, avais e subvenções). Logo, óbices à expedição dessa certidão impedem transferências e pactos com entes federais.
- A orientação jurisprudencial do E.STF indica, no momento, que a Lei nº 9.717/1998 e o Decreto nº 3.788/2001 extrapolaram os limites da competência normativa da União Federal para editar normas gerais no contexto do federalismo brasileiro, tanto que, após julgamentos pela inconstitucionalidade desses atos normativos, o pretório excelso reconheceu a repercussão geral da questão (no Tema 968, ainda pendente de julgamento e sem determinação de suspensão de feitos pertinentes à matéria). Esse também tem sido o entendimento deste E.TRF, de modo que não cabe à União, sob o pretexto de descumprimento da Lei nº 9.717/1998 e do Decreto nº 3.788/2001, abster-se quanto à expedição de Certificado de Regularidade Previdenciária –CRP.
- Em reforço, também há se considerar que o federalismo cooperativo exige conjugação de esforços dos entes estatais nacionais e subnacionais, de tal modo que o risco de comprometimento de políticas públicas é um relevante aspecto que deve ser ponderado. Em outras matérias, tratando-se de certidões com outro conteúdo, a orientação jurisprudencial é firme em dar tratamento diverso e legítimo a entes estatais por conta da necessária preservação de seus bens e da continuidade de suas atividades (E.STJ, Tema 273, e E.STF Tema 743).
- Há outros diplomas normativos nacionais zelando pela regularidade e higidez fiscal das contas públicas, também com finalidades cooperativas entre os estes nacionais e subnacionais. Tratando do Certificado de Regularidade Previdenciária - CRP, o art. 7º, I, da Lei nº 9.717/1998 expressamente prevê que descumprimento dessa lei implicará a suspensão das transferências voluntárias de recursos pela União, mas o art 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal afasta essa sanção em se tratando de ações de educação, saúde e assistência social. No mesmo sentido, o art. 26 da Lei nº 10.522/2002 suspende a restrição para transferência de recursos federais a Estados, Distrito Federal e Municípios quando destinados à execução de ações sociais ou ações em faixa de fronteira, em decorrência de inadimplementos registrados no CADIN e no SIAFI.
- Acerca do que se entende por ação social, o ponto de partida é a compreensão da extensão dos direitos, garantias e deveres fundamentais sociais previstos no art. 6º da Constituição de 1988 (com alterações pela Emenda nº 90/2015 e Emenda 114/2021). O E.STJ tem dado interpretação restritiva a esse conteúdo em se tratando de transferências voluntárias de recursos federais em caso de dívidas indicadas no SIAFI e no CAUC (p. ex., incluindo lazer e desporto mas não alcançando obras de recapeamento e recuperação de vias públicas).
- Contudo, pavimentação urbana, obras de recapeamento e recuperação de ruas, avenidas e estradas podem se inserir no significado jurídico de ações sociais diretas para fins de permitir a transferência voluntária de recursos nos moldes do art. 26 da Lei 10.522/2002 e do art 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, porque o transporte está expressamente previsto no art. 6º, caput, da Constituição (o que abrange não só veículos mas também as vias públicas de tráfego), além da interdependência entre direitos, garantias e deveres fundamentais sociais. As circunstâncias concretas podem mostrar que não se trata de gastos públicos supérfluos, destinados ao conforto ou a pequenos grupos, mas meios para a implementação e fortalecimento viável de objetivos socioeconômicos legítimos, enquadrados como ações sociais.
- No caso dos autos, o Município de Vázea Paulista/SP deixou de recolher contribuições previdenciárias (parcela patronal) ao Fundo de Seguridade Social e de Benefícios dos Funcionários Públicos de seus servidores, o que obsta a emissão do Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP), conforme registros junto ao SIAFI e CAUC. Todavia, tais pendências também inviabilizaram o prosseguimento da execução dos convênios listados na inicial, em prejuízo à prestação de serviços públicos essenciais à população.
- É certo que as contas do município autor apresentam controvérsias que devem ser controladas, esclarecidas e regularizadas (em sendo o caso) pela via própria. Contudo, considerando os limites da presente lide, há conteúdos sociais nos projetos municipais, os quais permitem a transferência de recursos para implantação e recapeamento de pavimentação em vias públicas, regularização fundiária de assentamentos irregulares, instalação da “Estação Juventude”, implantação da “Educação Ambiental para um Mundo Mais Sustentável”, estruturação da unidade especializada em saúde no Poupa Tempo da Saúde, implantação, aparelhamento, adequação de unidade de saúde/ aquisição de unidade móvel e fortalecimento da Guarda Municipal e estruturação física dos gabinetes de Gestão Integrada Municipal. As situações concretas postos nos autos viabilizam a transferência voluntária de recursos da União Federal para o Município autor, nos termos do art. 25, § 3º, da LRF e do art. 26 da Lei 10.522/2002, independentemente de apontamentos no SIAF e no CAUC.
- Também se aplica ao caso dos autos a intranscendência subjetiva das sanções financeiras, de modo que não pode ocorrer ou permanecer a inscrição do município em cadastros restritivos fundada em irregularidades na gestão anterior quando, na gestão sucessora, são tomadas as providências cabíveis à reparação dos danos eventualmente cometidos (Súmula 615/STJ). A despeito da rejeição dos Acordos de Parcelamento e Reparcelamento, houve tentativa de solução dos débitos pela atual gestão, além do que constam das Guias de Recolhimento acostadas que a municipalidade estava adimplindo regularmente, no exercício de 2013, as contribuições previdenciárias ao FUSSBE. Acerca da aplicação mínima em serviços de saúde, verifica-se que houve envio de Ofício pela municipalidade à Coordenadora Geral do SIOPS a fim de liquidar as críticas surgidas no Sistema.
- Apelação e remessa necessária desprovidas. (TRF 3ª Região, 2ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 0008486-44.2013.4.03.6128, Rel. Desembargador Federal JOSE CARLOS FRANCISCO, julgado em 10/11/2022, Intimação via sistema DATA: 27/11/2022)
Em razão de todo exposto, peço vênia ao eminente Relator, para JULGAR PROCEDENTE O PEDIDO, para determinar que o Estado da Bahia e a CONDER se abstenham de exigir do município de MUQUEM DO SAO FRANCISCO a apresentação das certidões de adimplência, certidões negativas e/ou documento que o substitua para a celebração dos convênios descritos na exordial.
É como voto.
Des. Mário Augusto Albiani Alves Júnior
Julgador
