PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quinta Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8002333-79.2025.8.05.0199 |
| Órgão Julgador: Quinta Câmara Cível |
| APELANTE: MUNICIPIO DE BOA NOVA |
| Advogado(s): RODRIGO BITENCOURT DE OLIVEIRA |
| APELADO: TAIANE BOMFIM DOS SANTOS FERREIRA |
| Advogado(s): IVO SANTOS DE MIRANDA FILHO |
Presentes os pressupostos de admissibilidade, recebo o recurso em seus efeitos legais e passo ao exame de suas razões.
Conforme relatado, trata-se de apelação cível interposta pelo Município de Boa Nova contra a sentença proferida pela Juíza da Vara dos Feitos de Relações de Consumo, Cíveis e Comerciais da Comarca de Poções que, nos autos do Mandado de Segurança nº 8002333-79.2025.8.05.0199, concedeu a segurança pleiteada por Taiane Bomfim dos Santos Ferreira.
Cinge-se a controvérsia a analisar se o ato da Administração Municipal, de suspensão do pagamento da estabilidade da recorrente, reconhecida anteriormente em processo administrativo, reveste-se de caráter legal e, se restou demonstrado direito líquido e certo a ser amparado.
O Juízo Singular concedeu a segurança, sob o fundamento de que “a retirada abrupta e unilateral da verba, sem prévio processo administrativo válido, afronta não apenas os princípios do contraditório e da ampla defesa, mas também a segurança jurídica, a boa-fé objetiva e a proteção da confiança legítima.”
De início, relevante registrar que o mandado de segurança é um remédio constitucional, previsto no art. 5º, LXIX, da Constituição Federal e regulamentado pela Lei 12.016/2009, que tem por finalidade a proteção a direito líquido e certo não amparado por habeas corpus ou habeas data, contra ato ilegal ou praticado com abuso de poder, imputado à autoridade pública ou agente de pessoa jurídica em exercício de funções do Poder Público.
Sobre a definição de direito líquido e certo, Cássio Scarpinella Bueno (apud José Henrique Mouta Araújo), leciona que
não deve ser entendido como “mérito” do mandado de segurança, isto é, como sinônimo do conflito de interesses retratado pelo impetrante em sua petição inicial e levado para solução definitiva ao Estado-juiz. Direito líquido e certo é apenas uma condição da ação do mandado de segurança, assimilável ao interesse de agir e que, uma vez presente, autoriza o questionamento do ato coator por essa via especial e de rito sumaríssimo, desconhecido pelas demais ações processuais civis.
O escólio de Leonardo Greco, citado na mesma obra, define o direito líquido e certo como pressuposto processual, o fazendo da seguinte forma:
“O direito líquido e certo no mandado de segurança diz respeito à desnecessidade de dilação probatória para elucidação dos fatos em que se fundamenta o pedido. Trata-se de pressuposto processual objetivo (adequação ao procedimento) que não subtrai do autor o direito à jurisdição sobre o litígio, mas apenas a busca através da via do mandado de segurança.”
Bruno Garcia Redondo, Guilherme Peres de Oliveira e Ronaldo Cramer (apud ARAÚJO), pontua ainda que
se o impetrante puder demonstrar, em tese, a existência de ato ilegal ou abusivo por meio tão somente das provas anexadas à petição inicial, sem necessidade de dilação probatória, ele tem ‘direito líquido e certo’ e, por conseguinte, faz jus ao julgamento do mérito da ação mandamental. Assim, o ‘direito líquido e certo’ é condição da ação do mandado de segurança, na espécie interesse processual (o mandado de segurança é via judicial adequada para quem tem direito líquido e certo) e não pode ser confundido com a existência efetiva do ato ilegal ou abusivo, o que somente é apreciado pelo juiz no plano no mérito.
Vale ainda citar os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles, segundo o qual
direito líquido e certo é o que se apresenta manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercitado no momento da impetração. Por outras palavras, o direito invocado, para ser amparável por mandado de segurança, há de vir expresso em norma legal e trazer em si todos os requisitos e condições da sua aplicação ao impetrante: se sua existência for duvidosa; se a sua extensão não estiver delimitada; se para ser exercido, depender de situações e fatos ainda indeterminados, não rende ensejo à segurança, embora possa ser defendido por outros meios judiciais.
Em termos mais amplos, quando a Lei fala em direito líquido e certo, está exigindo que sejam demonstrados pela parte o cumprimento de todos os requisitos para o seu reconhecimento imediato, no momento da impetração, sem depender de comprovação posterior.
Analisando o presente caso, entendo que a sentença não deve ser alterada, posto que, do conteúdo probatório, de fato restou comprovado o corte da estabilidade econômica anteriormente concedida à impetrante, sem a observância do devido processo legal.
Busca a impetrante, na hipótese em comento, a obtenção de uma segurança que determine ao Ente Municipal que proceda com a anulação do ato administrativo que revogou a estabilidade econômica que anteriormente lhe foi concedida. Alega que é servidora efetiva do Município de Boa Nova, tendo ingressado no serviço público em 02.07.2001 e, com fundamento no art. 14 da Lei Municipal nº 339/93 (Estatuto do Servidor Público Municipal), possui direito à estabilidade financeira, por ter exercido, por mais de 10 (dez) anos, cargo comissionado de coordenadora de ensino (01/2008 a 12/2008), coordenadora pedagógica (06/2013 a 12/2019) e diretora escolar (01/2021 até os dias atuais), tendo requerido seu direito na via administrativa em 20.09.2023.
Para comprovar a probabilidade do seu direito, a impetrante juntou, com a inicial o processo administrativo que concedeu a estabilidade (Id. 103284842 a Id. 103284851), contracheques (Id. 103284861), bem como o Decreto nº 223, de 12 de junho de 2025, que revogou a estabilidade econômica anteriormente concedida.
Concluo, assim, que a impetrante trouxe aos autos documentação suficiente do seu direito, não havendo necessidade de dilação probatória.
Na espécie, em março de 2024, a impetrante teve seu direito reconhecido e concedido pela Administração Pública, com a publicação do Decreto nº 077/2024 (Id. 103284851 – pág. 9). No entanto, em junho de 2025, a concessão foi revogada, através do Decreto nº 223, no 103284857 e suprimido o pagamento da referida vantagem, conforme contracheque no Id. 103284861.
Ocorre que, da análise dos documentos acostados aos autos, depreende-se que o processo administrativo para apuração de eventual ilegalidade na concessão da vantagem, anterior à suspensão da estabilidade econômica, não cumpriu com a finalidade de dar à parte adversa o direito à ampla defesa e ao contraditório. Exemplo disso é que a mesma redação (razões) da ata de reunião da Comissão Especial de Processo Administrativo (Id. 103284854) é a redação dada ao ofício que notifica o servidor para apresentar sua defesa (Id. 103284852) e utilizada no Parecer que conclui ser ilegal a vantagem da servidora (Id. 103284854-págs. 16-27, sem, ao menos, analisar as razões trazidas em sua peça de defesa e, inclusive, opinando pelo “indeferimento da produção de prova testemunhal, pois se trata de matéria unicamente de direito que restou fartamente instruída através de prova documental.” - Grifei
Saliente-se, ainda, que não foram individualizados os procedimentos administrativos com vistas a apurar a suposta irregularidade na concessão de estabilidade econômica a diversos servidores, utilizando-se a Administração de um único processo para tal fim, embora cada caso tem suas particularidades, trata-se de períodos concessivos diferentes, cargos, diversos, situações que, obrigatoriamente, deveriam ter sido analisadas caso a caso, observadas suas particularidades, descumprindo-se os princípios do contraditório e da ampla defesa.
Nesse sentido, vale mencionar o entendimento firmado no RE nº 594.296 (Tema 138), representativo da controvérsia de recursos repetitivos, cujo tema foi apreciado pelo STF:
EMENTA RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. EXERCÍCIO DO PODER DE AUTOTUTELA ESTATAL. REVISÃO DE CONTAGEM DE TEMPO DE SERVIÇO E DE QUINQUÊNIOS DE SERVIDORA PÚBLICA. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. 1. Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já decorreram efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo. 2. Ordem de revisão de contagem de tempo de serviço, de cancelamento de quinquênios e de devolução de valores tidos por indevidamente recebidos apenas pode ser imposta ao servidor depois de submetida a questão ao devido processo administrativo, em que se mostra de obrigatória observância o respeito ao princípio do contraditório e da ampla defesa. 3. Recurso extraordinário a que se nega provimento. (STF - RE: 594296 MG, Relator: Min. DIAS TOFFOLI, Data de Julgamento: 21/09/2011, Tribunal Pleno, Data de Publicação: REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO) (grifei)
Deve-se destacar a jurisprudência no sentido de que não pode a Administração revogar seus atos quando tal revogação interfira na esfera de direito de particulares sem lhes assegurar o contraditório. Confira-se:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. SUPRESSÃO DE GRATIFICAÇÃO RECEBIDA POR LONGO PERÍODO. AUSÊNCIA DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PRÉVIO. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL, CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. ESTABILIDADE ECONÔMICA. RESTABELECIMENTO DA VERBA. JULGADOS DO TJAL, TJBA E STJ. RECURSO NÃO PROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta pelo Município de Teixeira de Freitas contra sentença da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Teixeira de Freitas, que determinou o restabelecimento da gratificação de 30 sobre o salário-base da autora, a incorporação da verba aos seus vencimentos, o pagamento dos valores retroativos desde maio de 2018, acrescidos de juros e correção monetária, além da condenação do ente público ao pagamento de indenização por danos morais no montante de R 10.000,00. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se a supressão da gratificação percebida pela servidora municipal desde 2009 sem prévia instauração de procedimento administrativo viola os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa; (ii) estabelecer se a gratificação recebida de forma contínua e ininterrupta por longo período gera direito à sua incorporação aos vencimentos da servidora, em observância ao princípio da estabilidade econômica. III. RAZÕES DE DECIDIR A Administração Pública possui o poder-dever de autotutela, podendo anular ou revogar seus próprios atos, desde que respeitados os princípios constitucionais, especialmente o devido processo legal, a segurança jurídica e a boa-fé (Súmulas 346 e 473 do STF). A supressão unilateral da gratificação, sem a instauração de procedimento administrativo, afronta diretamente o artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal, que assegura o contraditório e a ampla defesa também no âmbito administrativo. A jurisprudência pátria é pacífica no sentido de que a retirada abrupta de verba percebida de forma contínua por longo período viola o princípio da estabilidade econômica, gerando expectativa legítima de manutenção do pagamento. A ausência de impugnação específica quanto à condenação em danos morais implica na manutenção da sentença nesse ponto. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso não provido. Tese de julgamento: A supressão de gratificação recebida de forma contínua por servidor público municipal sem prévia instauração de procedimento administrativo viola os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. O pagamento ininterrupto de gratificação por longo período gera a expectativa legítima de continuidade, impondo à Administração a obrigação de preservar a estabilidade econômica do servidor, salvo demonstração de ilegalidade por meio do devido processo administrativo. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LV; CPC, arts. 996, 999, 1.000, 1.003, 5º, e 1.009 a 1.010. Jurisprudência relevante citada: STF, Súmulas 346 e 473; TJ-AL, Apelação Cível nº 0700206-84.2021.8.02.0040, Rel. Des. Domingos de Araújo Lima Neto, j. 20.04.2023; STJ, REsp nº 2061159, Rel. Min. Regina Helena Costa, DJ 12.04.2023; TJ-BA, MS nº 8015250-24.2020.8.05.0000, Rel. Des. José Luiz Pessoa Cardoso, j. 11.03.2021; TJ-BA, REEX nº 8000516-07.2018.8.05.0043, Rel. Desª Ilona Márcia Reis, j. 06.07.2020. ( Classe: Apelação, Número do Processo: 8001527-43.2020.8.05.0256, Relator(a): CASSIO JOSE BARBOSA MIRANDA, Publicado em: 18/03/2025 )
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL. MUNICÍPIO DE TEIXEIRA DE FREITAS. GRATIFICAÇÃO POR ATIVIDADE COMPLEMENTAR. SUPRESSÃO SEM PRÉVIO PROCESSO ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta pelo Município de Teixeira de Freitas contra sentença que julgou procedente ação ordinária ajuizada por servidora pública municipal, determinando o restabelecimento da gratificação de 30 prevista no art. 82 da Lei Complementar Municipal nº 008/2008, com a consequente incorporação aos vencimentos, pagamento dos valores retroativos e indenização por danos morais, sob fundamento de que a supressão da vantagem ocorreu sem instauração de processo administrativo. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é legítima a supressão da gratificação por atividade complementar percebida pela servidora por mais de sete anos; (ii) estabelecer se é exigível prévio processo administrativo para retirada da gratificação pela Administração Pública. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A supressão unilateral de gratificação incorporada aos vencimentos da servidora, sem instauração de processo administrativo, viola os princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório. 4. A Administração Pública pode rever seus próprios atos com base na autotutela (Súmula nº 473 do STF), mas deve respeitar as garantias processuais do administrado antes de invalidar atos com efeitos concretos e duradouros. 5. A percepção da gratificação por mais de sete anos ininterruptos gera legítima expectativa de estabilidade financeira, cuja desconstituição exige motivação formal e contraditório prévio. 6. Jurisprudência consolidada do TJBA reconhece a ilegalidade da retirada de vantagens remuneratórias sem procedimento administrativo que assegure o direito de defesa da servidora. IV. DISPOSITIVO 8. Recurso de apelação conhecido e desprovido. Sentença mantida. Dispositivos legais:CF/1988, arts. 5º, LIV e LV; CPC, art. 85, 4º, II; LC Municipal nº 008/2008, art. 82. Jurisprudência relevante citada: STF, Súmula nº 473; TJBA, Apelação nº 8004349-25.2021.8.05.0141, Rel. Des. Raimundo Sérgio Sales Cafezeiro, j. 06.07.2023; TJBA, Apelação nº 8001615-81.2020.8.05.0256, Rel. Des. Rosita Falcão de Almeida Maia, j. 25.11.2024. ( Classe: Apelação,Número do Processo: 8001652-11.2020.8.05.0256,Relator(a): RENATO RIBEIRO MARQUES DA COSTA,Publicado em: 02/06/2025 )
Ementa: Direito Administrativo. Apelação Cível. Mandado de Segurança. Prova pré-constituída. Direito líquido e certo. Supressão de estabilidade econômica. Ausência de processo administrativo. Violação ao contraditório e à ampla defesa. Recurso provido. I. Caso em exame 1.Cuida-se de Apelação Cível em Mandado de Segurança interposta contra sentença que denegou a segurança, ao fundamento de ausência de prova de direito líquido e certo, consubstanciada na ausência de documentos que comprovassem o ato de supressão da estabilidade econômica da impetrante, servidora pública efetiva do magistério municipal. A impetração visa ao reestabelecimento da verba denominada “estabilidade econômica”, suspensa a partir de janeiro de 2021, por ato da nova gestão administrativa municipal, sem prévio processo administrativo. II. Questão em discussão 2.As questões em discussão consistem em: i) saber se é possível a análise da impetração com base exclusivamente na documentação apresentada, sem necessidade de dilação probatória, à luz do conceito de direito líquido e certo no mandado de segurança; e ii) saber se a Administração Pública pode suprimir verba remuneratória incorporada ao servidor, sem observância do devido processo legal, especialmente quanto aos princípios do contraditório e da ampla defesa. III. Razões de decidir 3.Restou demonstrado nos autos que a impetrante percebeu a verba de estabilidade econômica com fundamento no art. 36, 1º, da Lei Municipal nº 90/2012, cuja concessão se deu formalmente por meio da Portaria nº 122/2016. 4.A análise dos contracheques e demais documentos juntados à inicial evidencia a supressão da verba sem a instauração de prévio processo administrativo, o que contraria os princípios constitucionais do contraditório, da ampla defesa e da irredutibilidade de vencimentos (CF, art. 5º, LV, e art. 37, XV). 5.A jurisprudência do STF (RE 594.296, Tema 138 da Repercussão Geral) e do TJBA é firme no sentido de que é vedada à Administração Pública a revogação de ato que gere efeitos concretos sem observância do devido processo legal. 6.Verificada a ausência de dilação probatória necessária, bem como o preenchimento dos requisitos legais e a comprovação documental do alegado, resta caracterizado o direito líquido e certo da impetrante. IV. Dispositivo e tese 7.Recurso conhecido e provido para conceder a segurança, determinando o reestabelecimento da verba de estabilidade econômica da impetrante, nos termos da Portaria nº 122/2016, com efeitos financeiros a partir da data do ajuizamento da ação. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5º, LV e LXIX; art. 37, XV; Lei nº 12.016/2009; Lei Municipal nº 90/2012, art. 36, 1º. Jurisprudência relevante citada: STF, RE 594.296, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, j. 21.09.2011 (Tema 138 da Repercussão Geral). ( Classe: Apelação, Número do Processo: 8000935-97.2021.8.05.0018,Relator(a): RAIMUNDO SERGIO SALES CAFEZEIRO, Publicado em: 15/07/2025 )
Nesse sentido, resta claro que a municipalidade, à revelia do devido processo legal e do contraditório, suprimiu unilateralmente o pagamento referente à estabilidade econômica, em sentido contrário à orientação firmada pelos nossos tribunais, segundo a qual não pode a administração anular ou revogar atos que geraram direitos sem ouvir as partes afetadas pela decisão anulatória ou revisora, pois é imperativo constitucional a garantia do contraditório e da ampla defesa, ex vi artigo 5º, inciso LV, da CF/88.
No que concerne à alegada inconstitucionalidade da norma em questão, verifica-se que tal argumento não merece acolhimento, porquanto eventual reconhecimento de sua invalidade não possui aptidão para alterar o desfecho do presente recurso. Isso porque a ratio decidendi da sentença recorrida encontra-se assentada, de forma inequívoca, na constatação de vício formal do ato administrativo impugnado, circunstância que, por si só, inviabilizou a análise de seu conteúdo material.
Com efeito, é entendimento pacífico no âmbito desta Corte que a Administração Pública não pode revogar atos administrativos quando tal providência implique restrição ou supressão de direitos de particulares, sem a prévia observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa.
No caso concreto, observa-se que, embora o decreto que reconheceu a estabilidade financeira da impetrante tenha sido precedido de regular processo administrativo, o mesmo não se verifica em relação ao ato revogador, o qual, editado de forma genérica e abstrata, não assegurou à interessada a participação no procedimento administrativo, em manifesta afronta ao devido processo legal. Tal circunstância resultou na indevida supressão de direito anteriormente incorporado ao patrimônio jurídico doaimpetrante, maculando o ato revogatório de nulidade.
Deste modo, a manutenção da sentença é medida que se impõe, considerando que a supressão do pagamento da estabilidade concedida à ora recorrida não foi precedida do devido processo legal.
Dos honorários advocatícios
Tratando-se a demanda originária de Mandado de Segurança, incabível a condenação em honorários advocatícios, a teor da Súmula 512 do Supremo Tribunal Federal.
Conclusão
Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER E NEGAR PROVIMENTO AO APELO, nos termos do voto condutor.
Des. RAIMUNDO SÉRGIO SALES CAFEZEIRO
Relator