PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EXECUÇÃO DE CONTRATO DE OBRAS EM UNIDADES ESCOLARES. SENTENÇA CONDENATÓRIA. RECURSOS DOS RÉUS. PRELIMINARES E PREJUDICIAIS SUSCITADAS. NÃO APRECIAÇÃO. PRINCÍPIO DA PRIMAZIA DO MÉRITO. ARTS. 4º E 488 DO CPC. AUSÊNCIA DE PROVA DO DOLO. INEXISTÊNCIA DE RESPONSABILIDADE POR ATO ÍMPROBO. SENTENÇA REFORMADA. PROVIMENTO DOS RECURSOS.

1. Deixa-se de apreciar as preliminares e prejudiciais ao mérito suscitadas pelos apelantes, em razão da possibilidade de julgamento do mérito em seu favor, à luz dos princípios da primazia da decisão de mérito, da efetividade e da celeridade processual (arts. 4º e 488 do CPC).

2. A responsabilização por ato de improbidade administrativa exige prova inequívoca de conduta dolosa, nos termos da Lei n.º 8.429/1992, com redação dada pela Lei n.º 14.230/2021.

3. Não há nos autos prova efetiva de fraude na execução contratual, tampouco provas inequívocas de que os réus tenham agido com dolo ou má-fé na condução das obras públicas. Com efeito, sequer o contrato administrativo foi acostado aos autos, a fim de demonstrar quais as obrigações imputadas à empresa apelante. Tampouco foi realizado perícia nos locais objeto da obra, ou realizada audiência de instrução com oitiva das testemunhas. As fotografias anexadas ao processo, por si só, não são suficientes para demonstrar o descumprimento dos contratos, tampouco permitem concluir que houve lesão ao erário.

4.O descumprimento contratual, por si só, não autoriza a condenação por improbidade administrativa, por se tratar de um ilícito qualificado, sendo necessária a demonstração de dolo específico dos agentes públicos ou da empresa contratada.

RECURSOS PROVIDOS.

ACÓRDÃO:

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº 0002664-17.2007.8.05.0172, em que figuram como Apelantes ADRIANA FLAVIA DA SILVA BRANDAO e outros e Apelado MUNICIPIO DE MUCURI .

Acordam os Desembargadores componentes da Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça da Bahia em  DAR PROVIMENTO ÀS APELAÇÕES e o fazem pelas razões adiante expostas.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 TERCEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e provido Por Unanimidade

Salvador, 21 de Julho de 2025.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Trata-se de ação de improbidade administrativa ajuizada pelo MUNICIPIO DE MUCURI  em face de ADRIANA FLAVIA DA SILVA BRANDAO e outros. 

Sobreveio sentença da lavra do Juízo da Vara dos Feitos de Relações de Consumo, Cíveis e Comerciais da Comarca de Mucuri, que julgou procedente os pedidos para condenar os réus, com exceção de ADRIANA FLAVIA DA SILVA BRANDAO, nas sanções do art. 12, inciso II da Lei de Improbidade Administrativa. Custas processuais e honorários advocatícios pelos réus, estes fixados em 20% sobre o valor da condenação (id. 59502173).

Irresignados, os réus VAAP CONSTRUÇÕES LTDA, JOAQUIM DE SOUSA JARDIM e ADRIANA FLAVIA DA SILVA BRANDAO apelaram conforme id. 59502175. Em suas razões suscitam, preliminarmente, diversas nulidades: a) que as intimações realizadas desde 13/08/2009  foram direcionadas para advogado que não mais representava os réus, pois o causídico Jamilton Bispo dos Santos Filho substabeleceu para o Bel. Ricardo Medeiros de Souza, sem reserva da poderes; b) que na publicação da sentença não constou o nome de todos os réus; c) que o juízo a quo se baseou para julgar procedente o pedido quase que exclusivamente na documentação apresentada pelo Ministério Público, sendo que os réus não foram legalmente intimados para se manifestar sobre essa documentação.

Sustentam, ainda, a ilegitimidade na representação processual do autor e a inépcia da inicial, diante da ausência de individualização das condutas e prova mínima do alegado.

Aduzem que “o Apelado não produziu nos autos qualquer tipo de prova — documental e/ou pericial e/ou testemunhal — das alegações de práticas de improbidades administrativas por parte dos réus, aí incluindo os aqui Apelantes. As únicas provas por ele produzidas foram as de fls. 36 a 52 — mencionadas pela douta Juíza a quo em sua r. sentença -, que tratam, exclusivamente, dos atos constitutivos e CNPJ da Apelante VAAP Construções Ltda.-EPP.”

Com tais fundamentos, requerem o provimento do recurso, para julgar improcedentes os pedidos veiculados na inicial.

O réu WAGTON BARBOSA SANTOS, por sua vez, recorreu conforme id. 73486011. Em suas razões, alega: a) a ausência de individualização de sua conduta; b) a ausência de prova de dolo específico; c) a imprescindibilidade de produção de prova técnica.

Com os fundamentos citados, postula o provimento do recurso, para julgar improcedentes os pedidos.

Já o réu MOISES ALVES DE MATOS apresentou apelação de id. 7395291, na qual alega a ilegitimidade ativa da municipalidade para o ajuizamento da ação, a incidência da prescrição intercorrente, a ausência de dolo específico e, por fim, a ausência de vantagem patrimonial.

Contrarrazões apresentadas (id. 76869756).

Parecer da Procuradoria de Justiça pelo não provimento dos recursos (id. 78896862).

Em cumprimento ao art. 931, do NCPC, restituo os autos à Secretaria, com relatório, ao tempo em que solicito dia para julgamento, salientando a possibilidade de sustentação oral, nos termos do art. 937, I, do NCPC.

Salvador, 27 de junho de 2025.

Rosita Falcão de Almeida Maia

Relatora

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço dos recursos, no efeito devolutivo.

Os recursos serão julgados conjuntamente.

Embora os recorrentes tenham suscitado diversas preliminares de nulidade processual e prejudiciais ao mérito, deixo de analisá-las, com fundamento nos arts. 4º e 488 do Código de Processo Civil, em atenção aos princípios da primazia da decisão de mérito, da efetividade e da celeridade processual.

Com efeito, o exame das preliminares é dispensável quando se puder decidir o mérito em favor da parte a quem aproveitaria o acolhimento daquelas, como no presente caso.

Nesse sentido:

APELAÇÃO. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA EXTINTO PELO PAGAMENTO. RECURSO DO EXECUTADO. PRELIMINAR DE CONTRARRAZÕES . AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. ANÁLISE PREJUDICADA. OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA PRIMAZIA DO JULGAMENTO DE MÉRITO. MÉRITO QUE BENEFICIA APELADO. PEDIDO DE EFEITO SUSPENSIVO PREJUDICADO. EXAME DO MÉRITO RECURSAL PELO ÓRGÃO COLEGIDO. MÉRITO. ALEGAÇÃO DE ERRO MATERIAL NO CÁLCULO DA DÍVIDA . POSSIBILIDADE, EM TESE. QUESTIONAMENTO, CONTUDO, DIRECIONADO AOS CRITÉRIOS DE CÁLCULO QUE SE QUALIFICA COMO ALEGAÇÃO DE EXCESSO DE EXECUÇÃO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO NA FORMA DO ARTIGO 525, § 1º, DO CPC. PRECLUSÃO DA MATÉRIA . SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. HONORÁRIOS RECURSAIS. DESCABIMENTO . AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO NA ORIGEM. (TJSC, Apelação n. 5001687-52.2018 .8.24.0033, do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, rel. Leone Carlos Martins Junior, Sexta Câmara de Direito Comercial, j . 29-02-2024). (TJ-SC - Apelação: 5001687-52.2018.8 .24.0033, Relator.: Leone Carlos Martins Junior, Data de Julgamento: 29/02/2024, Sexta Câmara de Direito Comercial)

APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO DECLARATÓRIA E CONDENATÓRIA. NULIDADE DE CONTRATO E INDENIZAÇÃO POR DANOS MATERIAIS E MORAIS. PROCEDÊNCIA À ORIGEM . RECURSO DO AUTOR E DO RÉU. RECURSO DO RÉU. PREJUDICIAL E PRELIMINAR AO MÉRITO. PRESCRIÇÃO E CERCEAMENTO DE DEFESA . JULGAMENTO DA APELAÇÃO QUE LHE APROVEITA. PRINCÍPIO DA PRIMAZIA DO MÉRITO E DA CELERIDADE PROCESSUAL. ART. 4º E 488 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL . ANÁLISE DISPENSADA. "O exame das preliminares pelo julgador, em sentido amplo, a incluir as prejudiciais de mérito, é dispensável quando se puder decidir o mérito em favor da parte a quem aproveitaria o acolhimento daquelas, à luz dos arts. 282, § 2º, e 488 do Código de Processo Civil de 2015, em homenagem ao princípio da primazia do julgamento do mérito, de forma integral, justa e efetiva." (TJ-SC - AC: 03025591520178240001 Abelardo Luz 0302559-15 .2017.8.24.0001, Relator.: Ricardo Fontes, Data de Julgamento: 18/02/2020, Quinta Câmara de Direito Civil)

APELAÇÃO CÍVEL Nº 5507717-64.2022.8.09 .0149 APELANTE: JOSÉ MARTINS TELES APELADO: BANCO SAFRA S/A RELATOR: DESEMBARGADOR CARLOS ESCHER CÂMARA: 4ª CÍVEL EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE INEXISTÊNCIA DE DÉBITO C/C INDENIZAÇÃO POR PERDAS E DANOS. PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE RECURSAL. OBSERVÂNCIA . COMPROVANTE DE ENDEREÇO ATUALIZADO. JUNTADA. DESCUMPRIMENTO. DESNECESSIDADE . EXIGÊNCIA DE PROCURAÇÃO ESPECÍFICA. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. PRECEDENTES. EXCESSO DE FORMALISMO . PRIMAZIA DO JULGAMENTO DO MÉRITO. 1. Tendo o recorrente impugnado especificamente a fundamentação da sentença na parte em que lhe foi desfavorável, deve ser afastada a alegação preliminar de não conhecimento dos recurso, por violação ao princípio da dialeticidade. 2 . O comprovante de endereço não se afigura documento indispensável à propositura da ação, nos termos do art. 320 do CPC, porquanto sem relevância para o julgamento do mérito da demanda. 3. A exigência de juntada de procuração com poderes específicos para ajuizamento de determinada ação não encontra amparo legal no art . 105 do CPC. 4. O CPC adotou o princípio da primazia do julgamento do mérito, relativizando o excesso de rigor formal. Desse modo, o Julgador, sempre que puder decidir o mérito, deve ignorar o vício formal . É a prevalência do julgamento de mérito aliada ao princípio da instrumentalidade das formas. 5. Impõe-se a cassação da sentença que extinguiu o feito, sem resolução do mérito, a fim de que os autos retornem à origem para o regular prosseguimento do curso procedimental. APELO PROVIDO . SENTENÇA CASSADA. (TJ-GO - AC: 55077176420228090149 TRINDADE, Relator.: Des(a). DESEMBARGADOR CARLOS HIPOLITO ESCHER, 4ª Câmara Cível, Data de Publicação: (S/R) DJ)

Assim, passo à análise direta do mérito recursal.

Os apelantes se insurgem contra sentença que julgou procedente a ação de improbidade administrativa promovida pelo Município de Mucuri, condenando-os com base no art. 12, inciso II, da Lei nº 8.429/92.

A controvérsia gira em torno da suposta prática de atos que teriam causado lesão ao erário público, no contexto da execução de contrato administrativo firmado com a empresa VAAP Construções Ltda., relativo à reforma de unidades escolares no Município.

Conforme sabido, a responsabilização por improbidade administrativa exige a comprovação de conduta dolosa. Nesse sentido, não se admite a mera responsabilidade objetiva do agente público, tampouco condenação baseada em presunções ou ilações abstratas, sobretudo em matéria de sanções tão gravosas quanto as previstas no art. 12 da LIA.

Esse é o posicionamento do Supremo Tribunal Federal.:

EMENTA: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO . ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO. 1. A ilegalidade, por si só, não é suficiente para configurar a conduta ímproba. No caso, o próprio Tribunal de origem concluiu que o agente público atuou sem o especial fim de agir, sem intenção clara de burlar as regras de contratação temporária . 2. Não demonstrada a existência clara do elemento subjetivo doloso, qualificado pela má-fé, não é possível responsabilizar o agente público por de ato de improbidade administrativa. 3. Agravo Interno a que se nega provimento.(STF - ARE: 1436192 SP, Relator.: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 22/08/2023, Primeira Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETR¿¿NICO DJe-s/n DIVULG 28-08-2023 PUBLIC 29-08-2023)

No mesmo sentido, os tribunais pátrios:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – AÇÃO POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – AQUISIÇÃO DE MEDICAMENTOS SEM LICITAÇÃO – DANO AO ERÁRIO E OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS – DOLO – SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.230/21 – APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR AO SISTEMA DE IMPROBIDADE – RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. 1. O propósito da Lei de Improbidade Administrativa é coibir atos praticados com manifesta intenção lesiva à Administração Pública e não apenas atos que, embora ilegais ou irregulares, tenham sido praticados por administradores inábeis sem a comprovação de má-fé . Ausência de dolo. 2. Da ilegalidade ou irregularidade em si não decorre a improbidade. Para caracterização do ato de improbidade administrativa exige-se a presença do elemento subjetivo na conduta do agente público . 3. Ação civil pública por improbidade administrativa. A Lei n.º 14 .230/2021 promoveu profundas alterações na Lei de Improbidade Administrativa, dentre as quais a supressão das modalidades culposas nos atos de improbidade. Novatio legis in mellius. Retroatividade. Aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador (art . 1º, § 4º, da Lei nº 8.429/1992). 4. Para caracterização do ato de improbidade administrativa faz-se necessário dolo do agente, assim entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts . 9º, 10 e 11 da LIA, não bastando a voluntariedade do agente ou o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas. Ausência de prova de dolo dos réus. Ação civil pública improcedente. Sentença reformada . Recursos providos. (TJ-SP - AC: 10012716120188260498 SP 1001271-61.2018.8 .26.0498, Relator.: Décio Notarangeli, Data de Julgamento: 18/04/2022, 9ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 18/04/2022)

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA . NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO PARA CONFIGURAÇÃO DE ATO DE IMPROBIDADE. APLICAÇÃO DA LEI 14.230/2021. ANÁLISE DO CASO CONCRETO . AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO MONOCRÁTICA. NEGADO PROVIMENTO AO RECURSO. 1 - A caracterização de ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico, não sendo suficiente o mero dolo genérico, em conformidade com a nova sistemática introduzida pela Lei 14 .230/2021. 2 - O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1199, consolidou o entendimento sobre a possibilidade de aplicação retroativa da Lei 14.230/2021, quando mais benéfica ao réu, especialmente no que concerne à exigência de dolo específico para a configuração de atos de improbidade administrativa. 3 - No caso em tela, a alegação de ato de improbidade administrativa pelo ex-prefeito do Município de Cumaru/PE, por aplicação de percentual inferior ao mínimo constitucionalmente exigido para a educação, não se sustenta pela ausência de comprovação de dolo específico, elemento essencial segundo a legislação vigente . 4 - A conduta do ex-prefeito, embora represente uma irregularidade administrativa, não se enquadra como ato de improbidade administrativa devido à falta de evidência do elemento subjetivo específico, isto é, a vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito. 5 - Mantém-se a decisão monocrática que negou provimento à Apelação Cível, reiterando que a conduta do ex-prefeito configura mera irregularidade administrativa, não caracterizando ato de improbidade administrativa pela ausência de demonstração de dolo específico. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os presentes autos do Agravo Interno na Apelação Cível nº 0000003-18.2021 .8.17.2540. ACORDAM os Desembargadores que integram a 2ª Turma da Primeira Câmara Regional de Caruaru do Tribunal de Justiça de Pernambuco, à unanimidade, em conhecer e negar provimento ao recurso, na conformidade do relatório e dos votos proferidos neste julgamento . Caruaru, na data da assinatura eletrônica. Evanildo Coelho de Araújo Filho Desembargador em substituição E1 (TJ-PE - APELAÇÃO CÍVEL: 0000003-18.2021.8 .17.2540, Relator: EVANILDO COELHO DE ARAUJO FILHO, Data de Julgamento: 13/03/2024, Gabinete do Des. Evio Marques da Silva 2ª TCRC)

No caso, não há nos autos prova efetiva de fraude na execução contratual, tampouco provas inequívocas de que os réus tenham agido com dolo ou má-fé na condução das obras públicas.

Com efeito, sequer o contrato administrativo foi acostado aos autos, a fim de demonstrar quais as obrigações imputadas à empresa apelante. Tampouco foi realizado perícia nos locais objeto da obra, ou realizada audiência de instrução com oitiva das testemunhas.

As fotografias anexadas ao processo, por si só, não são suficientes para demonstrar o descumprimento dos contratos, tampouco permitem concluir que houve lesão ao erário.

Ressalte-se que mesmo que houvesse prova cabal do inadimplemento contratual, o que não foi demonstrado, ainda assim seria necessária a demonstração do dolo específico dos réus/apelantes. Em outras palavras, o descumprimento contratual, por si só, não autoriza a condenação por improbidade administrativa, por se tratar de um ilícito qualificado.

A ausência de individualização precisa das condutas, a falta de demonstração do nexo entre os atos administrativos e o alegado dano ao erário, e a inexistência de prova técnica capaz de comprovar o descumprimento contratual comprometem o juízo de certeza necessário à condenação.

Logo, como não há nos autos comprovação concreta de que os apelantes tenham concorrido, por ação ou omissão dolosa, para a prática de ato de improbidade administrativa, a sentença deve ser reformada para julgar improcedente o pedido.

Ante tais considerações, voto no sentido de DAR PROVIMENTO ÀS APELAÇÕES para reformar integralmente a sentença de primeiro grau, julgando improcedente o pedido inicial, com a consequente exclusão das sanções impostas aos réus. Condeno o apelado ao pagamento de honorários advocatícios, que fixo em 10% sobre o valor atribuído à causa, nos termos do art. 85, §§2º e 3º, do Código de Processo Civil.

 Sala das Sessões, de de 2025.

   Presidente

Rosita Falcão de Almeida Maia

Relatora