PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

Ementa: Direito processual civil e administrativo. Recurso de Apelação. Execução fiscal. Multa administrativa urbanística. Crédito não tributário. Exercício do poder de polícia. Inaplicabilidade do Tema 1.184 do STF e da Resolução CNJ nº 547/2024. Extinção indevida por ausência de interesse de agir. Sentença anulada. Recurso provido.

I. Caso em exame

1. Recurso de apelação interposto contra sentença que extinguiu execução fiscal, sem resolução do mérito, com fundamento no art. 485, IV, do Código de Processo Civil, ao aplicar o entendimento firmado no Tema 1.184 da repercussão geral do Supremo Tribunal Federal e a Resolução nº 547/2024 do Conselho Nacional de Justiça, em cobrança de multa administrativa decorrente de infração urbanística.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em definir se a tese firmada no Tema 1.184 do STF e a Resolução CNJ nº 547/2024 se aplicam às execuções fiscais de natureza não tributária, especialmente aquelas destinadas à cobrança de multa administrativa urbanística decorrente do exercício do poder de polícia.

III. Razões de decidir

3. A multa administrativa executada possui natureza jurídica não tributária, nos termos do art. 39, §§1º e 2º, da Lei nº 4.320/64, enquadrando-se como crédito administrativo sancionatório.
4. A sanção aplicada decorre do exercício legítimo do poder de polícia municipal, com finalidade pedagógica, repressiva e preventiva, e não caráter arrecadatório.
5. O Tema 1.184 do STF e a Resolução CNJ nº 547/2024 visam à racionalização de execuções fiscais tributárias massificadas de baixo valor, não alcançando, de forma automática, créditos administrativos individualizados.
6. A aplicação indiscriminada do referido entendimento às multas administrativas compromete a eficácia do poder sancionatório estatal e enfraquece políticas públicas de tutela do ordenamento urbanístico.
7. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça reconhece a legitimidade da cobrança judicial de multas administrativas, ainda que de reduzido valor, em razão de sua função pedagógica e punitiva.
8. A orientação jurisprudencial desta Câmara Cível converge no sentido da inaplicabilidade do Tema 1.184 do STF às execuções fiscais destinadas à cobrança de multas administrativas ambientais ou urbanísticas.

IV. Dispositivo e tese

5. Recurso provido, para anular a sentença e determinar o prosseguimento da execução fiscal.

Vistos, relatados e discutidos estes autos do Recurso de Apelação n.º 8027168-56.2019.8.05.0001, em que figura como agravante MUNICÍPIO DE SALVADOR, e como agravada JARBAS SILVIO DE JESUS.

Acordam os Desembargadores integrantes da Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade de votos, em DAR PROVIMENTO AO RECURSO, nos termos do voto do Relator.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e provido Por Unanimidade

Salvador, 10 de Fevereiro de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

Vistos, etc.

Trata-se de Recurso de Apelação, interposto pelo MUNICÍPIO DE SALVADOR, em face da sentença do Juízo da 7ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador/Ba, que extinguiu o feito, sem resolução do mérito,  com amparo no art. 485, IV do CPC, com fulcro nas teses jurídicas firmadas pelo STF no Tema 1.184 de repercussão geral e na Resolução 547/2024 do CNJ.

Em suas razões recursais (ID 96354800), suscita a Municipalidade, preliminarmente, a nulidade da sentença, ante a ausência de intimação do ente público para se manifestar sobre a aplicação das teses fixadas no julgamento do Tema 1.184 do STF.

No mérito, aduz, em síntese, que: “a) o Supremo Tribunal Federal não atribuiu efeitos ex tunc no Tema 1184; b) a execução fiscal sob análise foi ajuizada anos antes do Tema 1184 do STF”.

Ao final, pugna pelo provimento do recurso para anular a sentença e determinar o retorno dos autos à origem para prosseguimento do feito.

Sem contrarrazões da Agravada, ante a ausência de triangularização da relação processual.

Assim, examinados os autos, lancei o presente relatório, encaminhando-os à Secretaria da Primeira Câmara Cível, com fulcro no artigo 931 do Código de Processo Civil, para inclusão em pauta de julgamento, salientando que o presente recurso é passível de sustentação oral, nos termos do art. 937 do CPC/2015 e art. 187, I, “d”, do RITJBA.

É o relatório.

Decido.

Salvador/BA, 18 de dezembro de 2025.

DESEMBARGADOR JOSÉ ARAS

Relator

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

Conheço do recurso, presentes que se encontram os pressupostos de admissibilidade.

Insurge-se o Município exequente contra a sentença que extinguiu a execução fiscal, sem resolução do mérito, com base no art. 485, IV, do Código de Processo Civil, à luz das teses fixadas pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.184 da repercussão geral e da Resolução nº 547/2024 do Conselho Nacional de Justiça.

Segundo a orientação consolidada nesta Câmara Cível, no sentido de que o Tema 1.184/STF não se aplica às execuções fiscais de natureza não tributária, especialmente quando referentes a multas administrativas decorrentes do

exercício legítimo do poder de polícia.

A presente execução fiscal tem por objeto a cobrança de multa por infração administrativa aplicada pela SEDUR, tratando-se, portanto, de crédito de natureza nitidamente administrativa, vinculado à tutela do ordenamento urbanístico e ao poder de polícia municipal.

A própria Lei nº 4.320/64, em seu art. 39, §§ 1º e 2º, distingue expressamente a Dívida Ativa Tributária da Dívida Ativa Não Tributária, enquadrando nesta última os créditos decorrentes de multas administrativas de qualquer origem ou natureza, excetuadas apenas as de caráter tributário. 

A multa aqui executada não possui finalidade arrecadatória, mas sim caráter pedagógico, repressivo e preventivo, destinado a estimular o cumprimento das normas urbanísticas e coibir infrações.

Essa distinção é fundamental. O Tema 1.184/STF, bem assim a Resolução CNJ nº 547/2024, foram concebidos para racionalizar e desjudicializar execuções fiscais massificadas de baixa materialidade tributária, que historicamente oneram o aparato judicial e apresentam parcos resultados práticos. 

A lógica subjacente ao referido precedente não se aplica, de forma automática e indistinta, a créditos administrativos sancionatórios, cujo propósito se dirige à proteção de bens jurídicos específicos e ao funcionamento regular da ordem urbanística, ambiental ou sanitária.

A extinção automática de execuções destinadas à cobrança de multas administrativas pelo critério exclusivo do valor comprometeria a eficácia do poder de polícia e enfraqueceria a função preventiva da sanção pública, esvaziando políticas essenciais de tutela de interesses difusos e coletivos. 

A jurisprudência do egrégio Superior Tribunal de Justiça caminha na mesma direção ao prestigiar a legitimidade da cobrança judicial de multas administrativas, ainda que de reduzido valor pecuniário, exatamente porque não possuem índole arrecadatória, mas finalidade pedagógica. 

Nesse sentido:

“(...) o ajuizamento da execução fiscal, de valor considerado pelo agravante como ínfimo, não ofende o princípio da utilidade, pois a multa administrativa não possui função arrecadatória, mas sim, pedagógica, sendo possível sua cobrança através de execução fiscal” (STJ - REsp: 1795235 PE 2019/0028807-7, Relator: Ministro OG FERNANDES, Data de Publicação: DJ 12/08/2019).

A orientação desta Câmara Cível, em precedentes recentes e reiterados, converge para a mesma compreensão, reconhecendo a inaplicabilidade do Tema 1.184/STF às execuções fiscais voltadas à cobrança de multas administrativas de natureza ambiental ou urbanística, dada sua especificidade e finalidade típica. Cito, a título exemplificativo, os seguintes julgados:

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. PRELIMINAR DE NULIDADE. PRINCÍPIO DA NÃO SURPRESA. REJEITADA. EXTINÇÃO DE EXECUÇÃO FISCAL. MULTA AMBIENTAL. SANÇÃO ADMINISTRATIVA DE NATUREZA NÃO TRIBUTÁRIA. EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. INAPLICABILIDADE DA TESE REFERENTE AO TEMA N. 1.184, DO STF. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta pela Autarquia Estatal contra sentença que extinguiu execução fiscal sem resolução de mérito, por ausência de interesse processual devido ao baixo valor executado (R$ 1 .133,06), decorrente de infração ambiental. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se houve violação ao princípio da não surpresa e ao contraditório; e (ii) estabelecer se a tese firmada no Tema 1.184 do STF e na Resolução CNJ 547/2024 se aplica à execução fiscal de multa ambiental. III. RAZÕES DE DECIDIR O princípio da não surpresa, insculpido no art. 10 do CPC, proíbe decisões de ofício sobre questões não debatidas pelas partes. No caso, a oportunidade de manifestação nas razões de apelação supriu eventual violação ao princípio, conforme art. 282, § 1º do CPC. A multa ambiental é uma sanção administrativa pecuniária, de natureza não tributária, voltada à proteção do meio ambiente, conforme Lei Estadual nº 10.431/2006 e Decreto Estadual nº 14.024/2012 . A jurisprudência do STJ e dos tribunais pátrios reconhece a natureza distinta da multa ambiental, justificando a não aplicação do Tema 1.184 do STF às execuções fiscais de débitos sob tal título. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso provido . Determinada a retomada do processamento da execução fiscal. Tese de julgamento: A oportunidade de manifestação nas razões de apelação pode suprir eventual violação ao princípio da não surpresa. A multa ambiental, por sua natureza educativa e punitiva, não se sujeita à extinção de execução fiscal por baixo valor, conforme Tema 1.184 do STF . Dispositivos relevantes citados: CPC, arts. 10, 282, 509, 520; Lei Estadual nº 10.431/2006; Decreto Estadual nº 14.024/2012 . Jurisprudência relevante citada: TJ-MG, AC nº 51764197920178130024, Rel. Des.(a) Shirley Fenzi Bertão, j. 21 .11.2018; STJ, REsp nº 1795235 PE, Rel. Min. Og Fernandes, j . 12.08.2019; TRF-5, Ap nº 0000185-41.2016 .4.05.8103, Rel. Des . Francisco Roberto Machado, j. 26.11.2020. (TJ-BA - Apelação: 03946101520138050001, Relator.: JOSEVANDO SOUZA ANDRADE, PRIMEIRA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 22/05/2025)

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA AMBIENTAL. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1.184 DO STF. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Trata-se de Recurso de Agravo Interno interposto contra decisão monocrática que negou provimento à apelação cível, mantendo a extinção de execução fiscal ajuizada pelo INEMA para cobrança de multa ambiental de R$ 6.565,53 (seis mil quinhentos e sessenta e cinco reais e cinquenta e três centavos), diante da ausência de interesse de agir, nos termos do Tema 1 .184 do STF e da Resolução nº 547 do CNJ. 2. A Autarquia agravante sustenta a inaplicabilidade do referido entendimento às execuções fiscais de natureza não tributária, especificamente às multas ambientais, por possuírem caráter punitivo e pedagógico. II . QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. Verificar se a tese fixada no Tema 1.184 do STF, e a Resolução nº 547 do CNJ, são aplicáveis às execuções fiscais ajuizadas para cobrança de multa administrativa ambiental, especialmente quando o valor executado é inferior a R$10.000,00 (dez mil reais) . III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A multa ambiental, embora cobrada por meio de execução fiscal, possui natureza não tributária, e visa à efetivação do poder de polícia ambiental do ente público. 5 . A proteção ambiental é obrigação constitucional, e as sanções administrativas ambientais têm finalidade educativa e punitiva, distinta da função arrecadatória dos tributos. 6. A aplicação indiscriminada do Tema 1.184 do STF às multas administrativas ambientais comprometeria a eficácia da política pública de meio ambiente . 7. A jurisprudência dos Tribunais reconhece a legitimidade da cobrança judicial de multas ambientais, mesmo em valores considerados baixos, em razão de sua função dissuasória e de proteção de interesse difuso. 8. A ausência de expressa previsão legal que afaste o ajuizamento de execução fiscal para multas ambientais de pequeno valor reforça a inaplicabilidade do Tema 1.184 em tais hipóteses. IV. DISPOSITIVO 9. Agravo interno conhecido e provido. (TJ-BA - Apelação: 81059397720218050001, Relator.: EDSON RUY BAHIENSE GUIMARÃES, PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 16/07/2025)

Tais precedentes reforçam a natureza punitiva, educativa e não tributária da multa administrativa, bem assim a necessidade de preservação da eficácia do poder sancionatório do Estado.

Diante desse quadro normativo e jurisprudencial, impõe-se reconhecer que a execução fiscal em análise cujo objeto é uma multa administrativa decorrente de infração urbanística não se submete ao regime jurídico delineado pelo Tema 1.184/STF. 

Trata-se de crédito não tributário, individualizado e vinculado ao exercício do poder de polícia, incompatível com a lógica de racionalização aplicada às execuções tributárias massificadas.

Assim, não há falar em extinção do feito por ausência de interesse de agir, cabendo o regular prosseguimento da execução.

Pelo exposto, voto no sentido de DAR PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO, para anular a sentença e determinar o prosseguimento da execução fiscal.

É o voto.

Sala de Sessões,        de                    de 2025.

PRESIDENTE

DESEMBARGADOR JOSÉ ARAS

RELATOR

PROCURADOR(A) DE JUSTIÇA