PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Direito administrativo. Apelação cível. Agentes comunitários de saúde. Enquadramento funcional e piso salarial. Emenda Constitucional nº 51/2006. Lei Federal nº 11.350/2006. Ausência de comprovação de descumprimento legal. Improcedência mantida.

Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente a ação cominatória com pedido de obrigação de fazer, na qual as autoras, agentes comunitárias de saúde, pleiteiam enquadramento em plano de cargos e salários municipal conforme tempo de serviço e pagamento de diferenças salariais.

 A questão em discussão consiste em saber se: (i) os agentes comunitários de saúde efetivados pela EC nº 51/2006 e Lei nº 11.350/2006 têm direito ao enquadramento no plano de cargos e salários municipal com base no tempo de serviço anterior à efetivação; (ii) se existe direito ao pagamento de diferenças salariais retroativas.

Razões de decidir 3. Embora a EC nº 51/2006 e a Lei Federal nº 11.350/2006 tenham criado regime específico para os agentes comunitários de saúde, essas normas não regulamentaram expressamente o aproveitamento do tempo de serviço anterior à efetivação para fins de enquadramento em plano de cargos e salários. Os pareceres do Tribunal de Contas dos Municípios têm caráter meramente opinativo e não vinculam as esferas do Poder Executivo e do Judiciário, conforme entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal.  Não há comprovação nos autos de que o Município de Camaçari tenha descumprido o piso salarial nacional estabelecido pela Lei Federal nº 12.994/2014, nem que tenha violado a Lei Municipal nº 874/2008, que institui o plano de cargos e salários do município.  A autonomia municipal para legislar sobre o regime jurídico de seus servidores deve ser respeitada, desde que observados os parâmetros constitucionais e legais mínimos estabelecidos, como o piso salarial da categoria.

Recurso Conhecido e Não provido.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos da Apelação Cível nº 0505358-58.2017.8.05.0039; Recorrente: AIDA TAVARES LIMA, ANA MARCIA SILVA ALEXANDRINO, CARMITA SANTOS REIS, ANGELA MARIA BISPO DOS SANTOS e VALDINA RIBEIRO DA CONCEIÇÃO; Recorrido: MUNICÍPIO DE CAMAÇARI: ACORDAM os Desembargadores que integram a Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade, em conhecer e NEGAR PROVIMENTO ao recurso, na conformidade do relatório e dos votos proferidos neste julgamento.

Salvador, .

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 TERCEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 2 de Junho de 2025.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Trata-se de Apelação Cível interposta por AIDA TAVARES LIMA, ANA MARCIA SILVA ALEXANDRINO, CARMITA SANTOS REIS, ANGELA MARIA BISPO DOS SANTOS e VALDINA RIBEIRO DA CONCEIÇÃO contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Camaçari, nos autos da Ação Cominatória c/c Obrigação de Fazer nº 0505358-58.2017.8.05.0039, que julgou improcedentes os pedidos formulados em face do MUNICÍPIO DE CAMAÇARI.

Na exordial, as autoras narram que são servidoras públicas municipais, exercendo as funções de Agentes Comunitárias de Saúde, efetivadas em razão da Emenda Constitucional nº 51/2006, que acrescentou o § 5º ao art. 198 da Constituição Federal, e da Lei Federal nº 11.350/2006. Alegam que, com fundamento nas referidas normas, na Lei Federal nº 12.994/2014 e na Lei Municipal nº 874/2008, que instituiu o Plano de Cargos e Salários dos Servidores do Município de Camaçari, teriam direito ao imediato enquadramento no plano de cargos e salários considerando o tempo de serviço desde o ingresso no serviço público, quando foram contratadas pelo Regime Especial de Direito Administrativo (REDA), bem como ao pagamento das diferenças salariais correspondentes.

As autoras relatam que a Associação de Agentes Comunitários de Saúde chegou a obter três pareceres favoráveis do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia, reconhecendo que "o período trabalhado pelos Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combate às Endemias, antes da efetivação, será contado integralmente, para efeito de tempo de serviço público". No entanto, apesar desses pareceres e de audiência com o gestor municipal, o ente público manteve-se relutante no cumprimento das normas.

Em sede de contestação, o Município de Camaçari alegou, preliminarmente, impugnação ao valor da causa, falta de interesse de agir e prescrição. No mérito, sustentou que os direitos reclamados já se encontravam quitados, afirmando que as alegações das autoras seriam contraditórias, uma vez que já estariam enquadradas no piso salarial das profissionais.

O MM. Juiz a quo rejeitou as preliminares, mas, no mérito, julgou improcedentes os pedidos, sob o fundamento de que a EC nº 51/2006 e a Lei Federal nº 11.350/2006 não estabeleceram claramente a contemplação dos efeitos e benefícios a serem concedidos aos agentes da área de saúde efetivados. Ressaltou ainda que, embora existam pareceres favoráveis do Tribunal de Contas, estes possuem caráter meramente opinativo, não vinculando as esferas do Poder Executivo e Judiciário.

Inconformadas, as autoras interpuseram recurso de apelação, alegando que houve erro material e contradição na sentença, uma vez que o Juízo de primeiro grau não considerou os pareceres do Tribunal de Contas que determinavam o enquadramento dos agentes comunitários de saúde. Apontam que em caso semelhante (processo nº 0505075-98.2018.8.05.0039), o mesmo juízo proferiu sentença em sentido contrário, reconhecendo o direito ao enquadramento e pagamento das diferenças salariais.

Em contrarrazões, o Município de Camaçari pugnou pelo desprovimento do recurso, reiterando que cumpre a legislação federal e constitucional quanto ao enquadramento dos agentes comunitários de saúde, sendo infundado o pleito de enquadramento de profissionais que já se encontram em situação funcional regular. Afirmou que as leis municipais nº 873 e 874/2008 incluíram a profissão de agente comunitário de saúde no rol do quadro funcional da administração pública e observaram a regulamentação do piso salarial dos profissionais.

É o relatório.

Em cumprimento do art. 931 do CPC, restituo os autos à Secretaria, pedindo a sua inclusão em pauta para julgamento, salientando que se trata de ação que comporta sustentação oral, nos termos do art. 187, I, do RITJ/BA.

Salvador/BA,  de 2025.

 Desa. Regina Helena Santos e Silva 

Relatora

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso e passo ao exame do mérito.

A controvérsia reside em definir se as apelantes, na condição de Agentes Comunitárias de Saúde efetivadas pela EC nº 51/2006 e Lei Federal nº 11.350/2006, têm direito ao enquadramento funcional no plano de cargos e salários do Município de Camaçari considerando o tempo de serviço anterior à efetivação, com o consequente pagamento de diferenças salariais.

Após análise detida dos autos, entendo que a sentença de primeiro grau não merece reparos.

A Emenda Constitucional nº 51/2006 acrescentou os §§ 4º, 5º e 6º ao art. 198 da Constituição Federal, disciplinando que os gestores locais do SUS poderiam admitir agentes comunitários de saúde por meio de processo seletivo público, remetendo à lei federal a regulamentação das atividades desses profissionais. O parágrafo único do art. 2º da referida Emenda previu ainda que os profissionais que já desempenhavam tais atividades ficariam dispensados de se submeter ao processo seletivo público, desde que contratados a partir de anterior processo de seleção pública.

Na esteira da EC nº 51/2006, foi editada a Lei Federal nº 11.350/2006, regulamentando as atividades dos agentes comunitários de saúde. Posteriormente, a Lei Federal nº 12.994/2014 estabeleceu o piso salarial da categoria, incluindo o art. 9º-A na Lei nº 11.350/2006.

O Município de Camaçari, por sua vez, editou as Leis Municipais nº 873 e 874/2008, instituindo o plano de cargos e salários dos servidores públicos municipais, incluindo os agentes comunitários de saúde.

Ocorre que, nem a EC nº 51/2006, nem a Lei Federal nº 11.350/2006 regulamentaram expressamente a questão do aproveitamento do tempo de serviço anterior à efetivação para fins de enquadramento no plano de cargos e salários. A lacuna normativa sobre o tema é reconhecida inclusive pelas próprias apelantes.

Embora o Tribunal de Contas dos Municípios tenha emitido pareceres favoráveis à tese defendida pelas apelantes, é pacífico o entendimento jurisprudencial de que tais pareceres possuem natureza meramente opinativa, não vinculando a administração pública municipal ou o Poder Judiciário.

Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal já se manifestou:

"ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 835. CONSELHOS PROFISSIONAIS. NATUREZA JURÍDICA. AUTARQUIAS ESPECIAIS CORPORATIVAS. CAPACIDADE DE INICIATIVA PARA PROPOR DEMANDAS JUDICIAIS NA DEFESA DE DIREITOS DIFUSOS DE SEUS CREDENCIADOS. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. ARTS. 5º, XXI, E 8º, III, DA CF. INAPLICABILIDADE. ATUAÇÃO JUDICIAL RESTRITA AOS INTERESSES DOS CONSELHOS E ÀS SUAS FINALIDADES PÚBLICAS. PARECER TÉCNICO OU JURÍDICO. NATUREZA OPINATIVA. SÚMULA 331/TST. CONSTITUCIONALIDADE. TERCEIRIZAÇÃO DE ATIVIDADE-FIM. POSSIBILIDADE. FIXAÇÃO DE PARÂMETROS PARA IDENTIFICAÇÃO DO QUE REPRESENTA ATIVIDADE-FIM. IMPOSSIBILIDADE. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. VINCULAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INEXISTÊNCIA. CONCURSO PÚBLICO. OBRIGATORIEDADE. CF, ART. 37, II. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. [...] 4. Os pareceres técnicos elaborados por consultores jurídicos e outros profissionais não possuem natureza vinculante aos gestores públicos, apenas decorre deles obrigação de motivar o ato administrativo quando se afastarem da orientação. [...]" (STF, RE 843.112/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgado em 08/03/2018, DJe 22/08/2018).

No mesmo sentido tem decidido o Superior Tribunal de Justiça:

"PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO N. 3/STJ. CONCURSO PÚBLICO. CARGO DE ANALISTA DE GESTÃO EDUCACIONAL - COMUNICAÇÃO SOCIAL. DISTRITO FEDERAL. PRETERIÇÃO POR TERCEIRIZADOS. AUSÊNCIA. NATUREZA DO CARGO EM DISPUTA. EXISTÊNCIA DE PRÉVIA MANIFESTAÇÃO DO TCU PELA ILEGALIDADE DA TERCEIRIZAÇÃO. IRRELEVÂNCIA. SÚMULA 7/STJ. [...] 2. O acórdão recorrido expressamente afirmou que eventual manifestação do TCU pela ilicitude da terceirização não seria suficiente para caracterizar a preterição, tendo em vista a natureza opinativa dos pareceres emitidos pelo órgão de controle [...]." (STJ, AgInt nos EDcl no REsp 1809580/DF, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 15/10/2019, DJe 18/10/2019).

No âmbito do Tribunal de Justiça da Bahia, é possível verificar decisões em sentidos diversos sobre a matéria, o que demonstra a complexidade da questão. Em caso semelhante, citado pelas apelantes (processo nº 0505075-98.2018.8.05.0039), o TJ/BA manteve sentença de procedência parcial, reconhecendo o direito ao enquadramento e pagamento das diferenças salariais. Contudo, cada caso deve ser analisado conforme suas peculiaridades, não estando o Judiciário vinculado a decisões anteriores em casos semelhantes.

Ressalte-se que o recurso em análise não trouxe elementos suficientes para comprovar que o Município de Camaçari esteja descumprindo o piso salarial nacional dos agentes comunitários de saúde ou que tenha violado o plano de cargos e salários municipal. Pelo contrário, o Município afirma em sua defesa que as apelantes já se encontram devidamente enquadradas e que percebem o piso salarial da categoria, conforme a legislação vigente.

A autonomia municipal para legislar sobre o regime jurídico de seus servidores deve ser respeitada, desde que observados os parâmetros mínimos estabelecidos pela Constituição Federal e pela legislação federal aplicável à espécie. No caso em análise, não restou demonstrada violação a tais parâmetros.

Nesse contexto, não merece reparos a sentença de primeiro grau, que julgou improcedentes os pedidos formulados pelas apelantes, especialmente considerando a lacuna normativa sobre o tema e a natureza opinativa dos pareceres do Tribunal de Contas.

Em casos análogos, o Tribunal de Justiça da Bahia tem decidido:

"APELAÇÃO CÍVEL. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. ENQUADRAMENTO. TEMPO DE SERVIÇO PRESTADO ANTES DA EFETIVAÇÃO. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 51/2006. LEI FEDERAL Nº 11.350/2006. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. AUTONOMIA MUNICIPAL. SENTENÇA MANTIDA. 1. A EC nº 51/2006 e a Lei Federal nº 11.350/2006 não regulamentaram expressamente o aproveitamento do tempo de serviço anterior à efetivação para fins de enquadramento funcional. 2. Os pareceres do Tribunal de Contas dos Municípios possuem natureza opinativa e não vinculam a administração municipal ou o Poder Judiciário. 3. Não havendo comprovação de descumprimento do piso salarial nacional ou violação ao plano de cargos e salários municipal, deve ser respeitada a autonomia do Município para legislar sobre o regime jurídico de seus servidores. 4. Recurso desprovido." (TJBA, AC 0500789-77.2018.8.05.0039, Rel. Des. João Paulo Bitencourt, 4ª Câmara Cível, j. 12/09/2022).

Assim, mantenho a sentença de primeiro grau por seus próprios fundamentos.

Por todo o exposto, voto pelo CONHECIMENTO e DESPROVIMENTO do recurso de apelação, mantendo-se inalterada a sentença de primeiro grau.

É como voto.

 Salvador/BA,  de  de 2025.

 Desa. Regina Helena Santos e Silva 

Relatora

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 198, §§ 4º, 5º e 6º; EC nº 51/2006; Lei Federal nº 11.350/2006; Lei Federal nº 12.994/2014; Lei Municipal nº 874/2008. Jurisprudência relevante citada: STF, RE 843.112/SP, Rel. Min. Luiz Fux, j. 08/03/2018; STJ, AREsp 1.427.294/SC, Rel. Min. Og Fernandes, j. 05/12/2019; TJBA, AC 0505075-98.2018.8.05.0039, Rel. Des. Regina Helena Ramos Reis, j. 20/04/2023.