PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Primeira Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 0804380-59.2016.8.05.0001 |
| Órgão Julgador: Primeira Câmara Cível |
| APELANTE: MUNICIPIO DE SALVADOR |
| Advogado(s): |
| APELADO: EVANILDO DE JESUS SOARES |
| Advogado(s): |
A controvérsia recursal cinge-se à validade da sentença que extinguiu a execução fiscal, sem resolução do mérito, sob o fundamento de ausência de interesse de agir em razão do baixo valor do crédito, com base no Tema 1.184 do STF e na Resolução CNJ nº 547/2024.
No caso concreto, o Município de Salvador ajuizou execução fiscal visando à cobrança de crédito no valor de R$ 4.641,82 (quatro mil, seiscentos e quarenta e um reais e oitenta e dois centavos) (ID 106330759), decorrente de multa de infração administrativa (RMI-SUCOM).
De início, cumpre destacar a natureza jurídica do crédito exequendo. Trata-se de dívida ativa não tributária, nos termos do art. 39, § 2º, da Lei nº 4.320/1964, porquanto oriunda de multa administrativa decorrente do exercício do poder de polícia. Esta distinção é relevante, pois tais créditos não possuem finalidade meramente arrecadatória, mas caráter sancionatório e pedagógico.
Nesse contexto, não se mostra adequada a aplicação automática da tese firmada no Tema 1.184 do STF. Referida orientação foi construída com foco na racionalização da cobrança judicial de créditos tributários de baixo valor, cuja finalidade principal é a recomposição do erário. A sua extensão indiscriminada às multas administrativas desconsidera a natureza e a função desses créditos.
Com efeito, diversamente dos tributos, as multas administrativas visam reprimir condutas ilícitas e prevenir a sua reiteração, constituindo instrumento típico do poder de polícia estatal. Assim, admitir a extinção da execução com fundamento exclusivo no reduzido valor do crédito implicaria esvaziamento do caráter coercitivo e dissuasório da sanção administrativa.
Ademais, a equiparação entre créditos tributários e não tributários, para fins de aplicação do Tema 1.184/STF, configura erro de premissa jurídica. Tal interpretação, se admitida, transmite indevida mensagem de permissividade, sinalizando que infrações administrativas de menor valor não serão efetivamente sancionadas pelo Estado.
De igual forma, observa-se que a Resolução CNJ nº 547/2024 também se refere à execução fiscal de baixo valor, estabelecendo em seu art. 1º que: "É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.”
A jurisprudência desta Corte de Justiça, em especial deste Órgão Colegiado, é firme nesse sentido, reconhecendo a inaplicabilidade do Tema 1.184/STF e da Resolução 547/2004 do CNJ às execuções fiscais fundadas em multas administrativas, justamente em razão de sua natureza não tributária e de sua função sancionatória. Confira-se:
"DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA. PODER DE POLÍCIA. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1.184/STF. EXTINÇÃO POR BAIXO VALOR. IMPOSSIBILIDADE. SENTENÇA DESCONSTITUÍDA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Cuida-se de apelação interposta pelo Município de Salvador contra sentença que extinguiu execução fiscal, sem resolução do mérito, ao fundamento de ausência de interesse de agir, em razão do reduzido valor do crédito executado (R$ 2.618,12), aplicando-se a tese firmada no Tema 1.184/STF e a Resolução CNJ nº 547/2024. O crédito exequendo decorre de multa administrativa (RMI SEDUR) imposta com fundamento na Lei Municipal nº 5.503/99. O ente municipal, em preliminar, alegou nulidade por ausência de prévia intimação quanto à aplicação do Tema 1.184/STF, o que foi afastado nesta instância por inexistência de prejuízo. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO (...) 4. A multa executada possui natureza administrativa, de caráter sancionatório e pedagógico, vinculada ao exercício do poder de polícia municipal, enquadrando-se como Dívida Ativa Não Tributária, nos termos do artigo 39, §§1º e 2º, da Lei nº 4.320/1964. 5. O Tema 1.184/STF e a Resolução CNJ nº 547/2024 tratam exclusivamente da racionalização de execuções fiscais tributárias de baixa materialidade, voltadas primariamente à recomposição patrimonial, não alcançando, por sua finalidade, sanções administrativas cuja função é repressiva, disciplinadora e preventiva. 6. A extinção de execuções fiscais destinadas à cobrança de multas administrativas de baixo valor compromete a eficácia do poder de polícia e esvazia a função dissuasória da sanção estatal. 7. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e desta Corte reconhece a legitimidade da cobrança judicial de multas administrativas, ainda que de pequeno valor, dada sua função educativa e disciplinadora do ordenamento jurídico. 8. Diante da natureza não tributária e das finalidades específicas do crédito, afasta-se a aplicação do Tema 1.184/STF e, por consequência, a extinção do feito. IV. DISPOSITIVO E TESE 9. Recurso conhecido e provido. Tese de julgamento: a) A ausência de prévia intimação da parte acerca da aplicação de entendimento jurisprudencial pode ser suprida quando esta se manifesta amplamente em sede recursal, inexistindo prejuízo; b) O Tema 1.184/STF não se aplica às execuções fiscais de multas administrativas, por se tratar de créditos não tributários vinculados ao exercício do poder de polícia." (Apelação/Reexame Necessário 8080702-36.2024.8.05.0001, Rel(a). Des(a). Paulo Cesar Bandeira de Melo Jorge, Primeira Câmara Cível, Disponibilizado no DJEN em 27/02/2026) - grifos nossos.
"DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA DECORRENTE DO PODER DE POLÍCIA. EXTINÇÃO DO FEITO POR BAIXO VALOR. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1.184 DO STF. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME (...) 4. O crédito exequendo possui natureza de sanção administrativa pecuniária, decorrente do exercício do poder de polícia municipal para controle de poluição sonora, e não natureza tributária. 5. O Tema nº 1.184 do STF, que reconhece a legitimidade da extinção de execuções fiscais de baixo valor com fundamento na ausência de interesse processual, refere-se a créditos tributários e não se aplica às multas administrativas de caráter sancionatório. 6. A multa administrativa tem função coercitiva e pedagógica, voltada à tutela do interesse público, e sua execução fiscal é legítima, independentemente do valor. 7. A jurisprudência do STJ e deste Tribunal reconhece a distinção entre multas administrativas e tributos, afastando a aplicação da tese do STF às execuções fiscais de débitos sancionatórios. IV. DISPOSITIVO 8. Recurso provido." (Apelação/Reexame Necessário 8141281-81.2023.8.05.0001, Rel(a). Des(a). Edson Ruy Bahiense Guimaraes, Primeira Câmara Cível, Publicado em 19/11/2025) - grifos nossos.
Dessa forma, ainda por outros fundamentos (eis que o Município apelante suscita a nulidade da sentença por violação ao art. 10 do CPC, ou a sua reforma, defendendo a autonomia do ente e a existência de lei municipal que define o que é baixo valor), evidencia-se a inadequação da sentença recorrida, que extinguiu o feito com base em premissa incompatível com a natureza do crédito executado. Assim, o interesse de agir do ente público permanece íntegro, seja para assegurar a efetividade da sanção administrativa, seja para viabilizar a incidência dos encargos legais decorrentes da cobrança judicial.
Ainda cumpre destacar que, conforme suscitado pelo apelante, o magistrado de origem extinguiu o feito de forma abrupta, presumindo a ausência de interesse processual do Município de Salvador, fundamentando-se em atos normativos supervenientes — como a lógica da Resolução nº 547/2024 do CNJ — sem permitir que o fazendário exercesse seu direito ao contraditório, violando o princípio da não surpresa, pilar do modelo cooperativo de processo instituído pelo Código de Processo Civil de 2015.
Os artigos 9º e 10 do Código de Processo Civil estabelecem uma proibição absoluta ao julgador e não são regras de mera formalidade, mas garantia de que a prestação jurisdicional será construída com base em elementos reais e discutidos, evitando-se o arbítrio e o cerceamento de defesa.
No caso em exame, a extinção do processo ocorreu sem que o Município de Salvador fosse previamente intimado para demonstrar o seu interesse na continuidade do feito ou apresentar informações atualizadas sobre a dívida. Desta feita, a ausência de intimação gerou evidente prejuízo processual ao ente público.
Este Tribunal de Justiça já se manifestou em casos idênticos, vejamos:
“EMENTA: DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL DE BAIXO VALOR. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA ADMINISTRATIVA. NECESSIDADE DE PRÉVIA INTIMAÇÃO DO EXEQUENTE. DECISÃO SURPRESA. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME (...) II. QUESTÕES EM DISCUSSÃO 2. Analisar a aplicabilidade do Tema 1.184, do STF, que estabelece critérios para extinção de execuções fiscais de baixo valor, considerando o princípio da eficiência administrativa e a autonomia dos entes federados; e definir se a extinção de ofício, sem intimação prévia do Exequente, constitui decisão surpresa, em violação aos arts. 9º e 10 do CPC. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O Tema 1.184 do STF autoriza a extinção de execuções fiscais de baixo valor, respeitada a competência de cada Ente para definir os critérios de valor e a necessidade de adoção de medidas administrativas, incluindo tentativas de conciliação e protesto do título, salvo motivo comprovado de eficiência administrativa. 4. A Resolução nº 547/2024 CNJ orienta que execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) sejam extintas após um ano sem movimentação útil ou citação válida, mas não isenta o Juízo da prévia intimação do Exequente, para que este adote as providências previstas, evitando decisões surpresa. 5. A extinção do processo, sem oportunizar ao Município a manifestação quanto à aplicabilidade do Tema 1.184 e à possibilidade de suspensão do feito, configura decisão surpresa, vedada pelo CPC, arts. 9º e 10, e viola o devido processo legal. 6. No caso, constatada a ausência de manifestação do Exequente e a existência de requerimentos pendentes, a extinção é prematura. IV. DISPOSITIVO E TESE 7. Recurso provido. […]. (Classe: Apelação, Número do Processo: 0789614-30.2018.8.05.0001, Relator(a): LIDIVALDO REAICHE RAIMUNDO BRITTO, Publicado em: 26/03/2025) (grifos nossos)
A inobservância da regra contida no art. 10 do CPC configura erro de procedimento (error in procedendo) e impõe a cassação da sentença.
Diante desse cenário, seja pela impossibilidade de aplicação do Tema 1.184 do STF c/c Resolução CNJ 547/2024 ao caso concreto, seja por violação ao art. 10 do CPC, a sentença deve ser anulada, com a consequente determinação de retorno dos autos à origem para regular prosseguimento da execução fiscal nº 0804380-59.2016.8.05.0001.
Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER e DAR PROVIMENTO AO RECURSO, para anular a sentença recorrida e determinar o retorno dos autos ao juízo de origem, a fim de que seja dado regular prosseguimento à execução fiscal.
É como voto.
DES. JOÃO BÔSCO DE OLIVEIRA SEIXAS
RELATOR