PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL. AÇÃO DE COBRANÇA. GRATIFICAÇÃO DO PROGRAMA NACIONAL DE MELHORIA DO ACESSO E DA QUALIDADE DA ATENÇÃO BÁSICA (PMAQ). LEI MUNICIPAL Nº 995/2013. COMPROVAÇÃO DE VÍNCULO E RECEBIMENTO ANTERIOR. AUSÊNCIA DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO. ÔNUS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. LIMITES DA LEI DE RESPONSABILIDADE. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA.

I. CASO EM EXAME

1. Trata-se de recurso de apelação interposto por servidora pública municipal (Agente Comunitária de Saúde) contra a sentença que julgou improcedentes os seus pedidos de cobrança de valores referentes à gratificação do PMAQ, relativos aos anos de 2016, 2017 e 2018.

II. QUESTÕES EM DISCUSSÃO

2. As questões em discussão consistem em definir: (i) se a servidora tem direito ao recebimento da gratificação do PMAQ mesmo sem a juntada das avaliações de desempenho exigidas em lei; (ii) de quem é o ônus probatório quanto à realização dessas avaliações e à eventual ausência de repasse de verbas federais.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Lei Municipal nº 995/2013, editada para regulamentar a Portaria nº 1.654/2011 do Ministério da Saúde, garante o repasse de 50% dos recursos do PMAQ aos profissionais da atenção básica como incentivo financeiro.

4. A autora comprovou o vínculo com o município e demonstrou o recebimento da verba em períodos anteriores aos cobrados, evidenciando sua adesão e enquadramento no programa.

5. A ausência de avaliação formal de desempenho não pode ser utilizada como justificativa para o não pagamento da gratificação, pois a implementação e execução dessas avaliações constituem dever exclusivo da administração pública municipal. O município não pode beneficiar-se de sua própria omissão para prejudicar o servidor.

6. A Administração Municipal não se desincumbiu do ônus de provar fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito da autora, não demonstrando falha no desempenho da servidora ou a ausência de repasse dos recursos federais, contrariando o artigo 373, inciso II, do Código de Processo Civil.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso conhecido e provido. Sentença reformada para julgar procedentes os pedidos iniciais.

Tese de julgamento:

1. O servidor municipal inserido em equipe da Atenção Básica que comprovou o recebimento anterior da gratificação do PMAQ tem direito à continuidade do pagamento, presumindo-se a manutenção das condições exigidas. 

2. A inércia da administração pública municipal em realizar as avaliações de desempenho previstas na legislação não retira do servidor o direito ao recebimento do incentivo financeiro. 

3. Cabe ao município o ônus de provar o não cumprimento das metas pelo servidor ou a suspensão dos repasses federais, bem como é inaplicável a justificativa de limite de gastos da LRF para o não pagamento de verbas federais vinculadas. 

Dispositivos relevantes citados: Constituição Federal, artigo 37, caput; Código de Processo Civil, artigos 373, inciso II, e 85, § 4º, inciso II; Lei Municipal nº 995/2013; Portaria MS nº 1.654/2011; Emenda Constitucional nº 113/2021. 

Jurisprudência relevante citada: TJ-BA, Apelação nº 8000617-71.2018.8.05.0034, 2ª Câmara Cível, Rel. Des. Mauricio Kertzman Szporer, j. 18/02/2025; TJ-BA, Apelação nº 8000080-70.2021.8.05.0034, 1ª Câmara Cível, Rel. Des. Paulo Cesar Bandeira de Melo Jorge, j. 29/07/2025; TJ-BA, Apelação nº 8000042-29.2019.8.05.0034, 4ª Câmara Cível, Rel. Des. Angelo Jeronimo e Silva Vita, j. 11/06/2024.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos de Apelação nº 8001262-23.2023.8.05.0034, no qual figuram como Apelante e Apelado, respectivamente, MARLETE LOBO CORREIA e o MUNICÍPIO DE CACHOEIRA.

Acordam os Desembargadores componentes da Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade de votos, em CONHECER e DAR PROVIMENTO ao presente recurso de Apelação, nos termos do voto da Relatora.

Sala de Sessões,

PRESIDENTE

DESA. MARIA DA PURIFICAÇÃO DA SILVA

RELATORA

PROCURADOR(A) DE JUSTIÇA

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e provido Por Unanimidade

Salvador, 12 de Maio de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

Trata-se de recurso de apelação interposto por MARLETE LOBO CORREIA contra a sentença proferida pelo juízo da Vara dos Feitos de Relações de Consumo, Cíveis e Comerciais da comarca de Cachoeira, no âmbito da Ação de Cobrança com Obrigação de Fazer movida em face do MUNICÍPIO DE CACHOEIRA.

Adota-se como próprio o relatório da sentença (id. 530119273), que julgou os pedidos improcedentes nos seguintes termos:

"Pelo quanto exposto, JULGO IMPROCEDENTES OS PEDIDOS EXORDIAIS, extinguindo o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC. Custas pela parte autora. Suspensas, por gozar da gratuidade. Sem condenação em honorários. Em caso de recurso, intime(m)-se para contrarrazões e, independentemente de novo despacho, remetam-se os autos ao Eg. Tribunal de Justiça da Bahia, com as nossas homenagens de estilo. Com o trânsito em julgado, arquivem-se os autos, com baixa definitiva."

A Apelante alega em suas razões (id. 98375776), em síntese, que é servidora pública municipal (Agente Comunitária de Saúde) e tem direito ao recebimento dos valores relativos à gratificação do Programa de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica (PMAQ-AB), e que o repasse ocorria de forma regular até junho 2016, havendo interrupção injustificada a partir de então, não obstante a vigência da Lei Municipal nº 995/2013.

Assim, entende que faz juz aos valores devidos a título de PMAQ referente ao período de dezembro de 2016 a maio de 2017 e de junho de 2017 a julho de 2018.

Ademais, defende que os documentos anexados, em especial os contracheques e as fichas financeiras, comprovam o recebimento anterior da verba e a sua participação na equipe do programa, o que não foi afastado pela Municipalidade Ré/Apelada.

Assim, entende que o Município não cumpriu o seu ônus probatório, pois não demonstrou a falta de repasse federal nem a ausência de cumprimento dos critérios de avaliação pela servidora.

Ao fim, pede pelo conhecimento e provimento do apelo, para que. sentença seja reformada e os pedidos julgados procedentes.

Devidamente intimada, a Municlipalidade Apelada apresentou suas contrarrazões (id. 98375787), argumentando que a gratificação do PMAQ-AB possui caráter eventual e condicionada a metas e avaliações periódicas.

Defende que a autora não juntou documentos oficiais que comprovem o atendimento às exigências legais, como a avaliação de desempenho externa e interna, e que o pagamento esbarra nos limites prudenciais de despesas com pessoal definidos na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), requerendo a manutenção integral da sentença.

Remetidos ao Tribunal de Justiça foram distribuídos mediante livre sorteio para a Primeira Câmara Cível, cabendo-me a relatoria.

É o relatório, que submeto à apreciação dos demais integrantes desta Câmara.

Em cumprimento ao artigo 931 do Código de Processo Civil, restituo os autos à Secretaria, pedindo a sua inclusão em pauta para julgamento, salientando que o recurso é passível de sustentação oral, conforme o artigo 937, inciso I, do Código de Processo Civil, combinado com o artigo 187, inciso I, do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia.

Salvador/BA,

DESA. MARIA DA PURIFICAÇÃO DA SILVA

RELATORA

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

Conforme exposto no relatório, trata-se de recurso de apelação interposto em face de sentença que julgou improcedentes os pedidos da autora, negando o pagamento das diferenças relativas à gratificação do Programa de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica (PMAQ-AB).

Inicialmente, conheço do recurso, pois os pressupostos de admissibilidade estão presentes, ressaltando que a Autora/Apelante está dispensada do recolhimento do preparo em virtude da concessão dos benefícios da justiça gratuita.

No mérito, a questão principal consiste em definir se a servidora pública municipal, ocupante do cargo de Agente Comunitária de Saúde, tem direito ao recebimento da gratificação do PMAQ-AB prevista na Lei Municipal nº 995/2013, nos períodos de dezembro de 2016 a maio de 2017 e de junho de 2017 a julho de 2018, e se recai sobre o Município o ônus de provar o não cumprimento das metas ou a ausência de repasse dos recursos federais.

O Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica (PMAQ-AB) foi instituído pelo Ministério da Saúde por meio da Portaria nº 1.654/2011.

O objetivo central da política pública é estimular a melhoria da qualidade do atendimento na atenção básica de saúde, prevendo o repasse de recursos federais aos municípios participantes que atingirem os padrões de qualidade exigidos.

Para regulamentar a distribuição desses recursos em âmbito local, o Município de Cachoeira editou a Lei Municipal nº 995/2013, tendo o seu art. 3º, incisos I e II, estabelecido de forma expressa que 50% (cinquenta por cento) dos recursos transferidos pelo Ministério da Saúde devem ser aplicados na estruturação da Atenção Básica, enquanto os outros 50% devem ser destinados ao pagamento de incentivo financeiro aos profissionais de saúde que integram o programa.

A autora demonstrou, por meio das fichas financeiras e contracheques juntados ao processo (id. 98374437, p. 05/12), que recebia regularmente a gratificação em períodos anteriores a dezembro de 2016.

Esse fato comprova o seu vínculo formal com o programa, a adesão do município e o preenchimento inicial dos requisitos para a percepção da vantagem financeira.

A interrupção do pagamento, portanto, exigia justificativa plausível e fundamentada por parte da administração pública municipal. Mas o Município de Cachoeira apresentou duas justificativas principais para a ausência de pagamento: a falta de comprovação de que a servidora atingiu as metas nas avaliações de desempenho e a impossibilidade de repasse em decorrência dos limites prudenciais de despesas com pessoal impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

E nenhuma das justificativas encontra amparo legal ou probatório.

Pois, em relação à avaliação de desempenho, a responsabilidade por instituir comissões, monitorar os indicadores e formalizar as avaliações internas e externas é exclusiva da administração pública.

O Município não pode se beneficiar da própria omissão. Se o ente público falhou em realizar as avaliações de desempenho periódicas exigidas pela sua própria legislação, essa inércia administrativa não pode penalizar a servidora que continuou exercendo suas funções na atenção básica.

A jurisprudência consolidada deste Tribunal estabelece que, comprovada a adesão ao programa e o recebimento prévio da verba, cabe ao município o ônus de provar qualquer fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito da autora, conforme determina o artigo 373, inciso II, do Código de Processo Civil.

Todavia, o município não anexou qualquer documento que demonstrasse avaliação negativa da servidora ou a ausência de repasse dos recursos pelo Governo Federal nos ciclos questionados.

No que diz respeito à alegação de restrição orçamentária imposta pela Lei de Responsabilidade Fiscal, o argumento também não se sustenta. Os recursos destinados ao pagamento da gratificação do PMAQ-AB são transferências federais vinculadas, enviadas especificamente para custear o programa e os incentivos aos profissionais.

Esse é o entendimento que tem sido adotado em demandas análogas apreciadas por este Tribunal, em suas diversas Câmaras, envolvendo o próprio Município de Cachoeira quanto ao pagamento PMAQ:

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. PROGRAMA PMAQ. COBRANÇA DE INCENTIVO FINANCEIRO. EXISTÊNCIA DE LEGISLAÇÃO MUNICIPAL. PAGAMENTO DEVIDO. PARCIAL PROVIMENTO. [...] 3. O PMAQ foi instituído pela Portaria nº 1.654/2011 do Ministério da Saúde, com previsão de repasse de incentivo financeiro aos servidores, condicionado à regulamentação municipal, a qual se verifica no caso concreto por meio da Lei Municipal nº 995/2013. 4. A adesão da servidora ao programa se deu com respaldo do Município, havendo expectativa legítima de recebimento da verba, diante do cumprimento das metas estipuladas. 5. A ausência de avaliação de desempenho, condição para pagamento, não pode ser oposta à servidora, pois constitui obrigação do próprio ente público. 6. O Município não comprovou o pagamento da verba, tampouco apresentou fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito postulado, atraindo a aplicação do art. 373, II, do CPC. (TJBA – Apelação nº 80000807020218050034, Primeira Câmara Cível, Des. Rel. Paulo Cesar Bandeira de Melho Jorge, julgado publicado em 29/07/2025)

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE COBRANÇA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. INCENTIVO FINANCEIRO RELACIONADO AO PROGRAMA NACIONAL DE MELHORIA DO ACESSO E DA QUALIDADE DA ATENÇÃO BÁSICA (PMAQ-AB). ADESÃO. LEI MUNICIPAL. REGULAMENTAÇÃO. FATO CONSTITUTIVO DO DIREITO. COMPROVADO. VERBA DEVIDA. SENTENÇA REFORMADA. PEDIDO PROCEDENTE. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. Apelação a que se dá provimento. (TJBA – Apelação nº 80000422920198050034, Quarta Câmara Cível, Des. Rel. Angelo Jeronimo e Silva Vita, julgado publicado em 11/06/2024)

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. PROGRAMA DE MELHORIA DO ACESSO E QUALIDADE DA ATENÇÃO BÁSICA PMAQ-AB. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. MUNICÍPIO DE CACHOEIRA. APLICAÇÃO DOS RECURSOS PROVENIENTES DO PMAQ. LEI MUNICIPAL Nº 995/2013. LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA COM DIRECIONAMENTO, MODO DE PAGAMENTO E PROFISSÕES ABRANGIDAS PELO ADICIONAL. DIREITO RECONHECIDO. APURAÇÃO DO VALOR DEVIDO, TRIMESTRALMENTE, A CADA AUTOR, EM FASE DE CUMPRIMENTO DO JULGADO, COM O DESCONTO DAS VERBAS EVENTUALMENTE JÁ ADIMPLIDAS AO MESMO TÍTULO. INVERSÃO DOS ÔNUS DE SUCUMBÊNCIA. FIXAÇÃO DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS POSTERGADOS PARA A FASE DE LIQUIDAÇÃO DO JULGADO. INTELIGÊNCIA DO ART. 85, 4º, II, DO CPC. SENTENÇA REFORMADA. APELO PROVIDO. 1. As normas expedidas pelo Ministério da Saúde autorizam os recursos provenientes do PMAQ para pagamento de incentivo financeiro aos profissionais atuantes na Atenção Básica, desde que prevista em legislação específica do município. [...] 4. A avaliação de desempenho necessária ao pagamento do incentivo dependiam de providência do próprio Município, de modo que sua falta não pode prejudicar o direito do servidor, previsto na legislação municipal de regência. 5. Os autores demonstraram que faziam jus ao recebimento da verba, assim como comprovaram esta lhes vinha sendo regularmente paga. Assim, a supressão do pagamento do incentivo de desempenho instituído pela Lei Municipal n. 995/2013 violou a legislação municipal de regência e o princípio da legalidade. (TJBA – Apelação nº 80006177120188050034, Segunda Câmara Cível, Des. Rel. Maurício Kertzman Szporer, julgado pubicado em 18/02/2025)

Dessa forma, a sentença deve ser reformada para reconhecer o direito da Autora/Apelante ao recebimento da gratificação do PMAQ nos períodos indicados, observando as proporções previstas na legislação municipal.

O valor exato devido deverá ser apurado na fase de liquidação de sentença, momento em que o município deverá apresentar as planilhas dos repasses federais recebidos para o cálculo das cotas individuais, autorizando-se o abatimento de eventuais valores que já tenham sido pagos sob o mesmo título nos meses cobrados.

Sobre os valores devidos, deverá incidir os seguintes critérios: a) até a data de vigência da EC 113/2021, as parcelas deverão ser corrigidas monetariamente desde o vencimento de cada uma pelo INPC e acrescida dos juros de mora aplicados à caderneta de poupança, contados da citação; b) após a vigência da EC 113/2021 até a entrada em vigor da EC 136/2025, serão acrescidas tão somente da taxa SELIC, índice que compreende correção monetária e juros de mora; c) e a partir da EC 136/2025, a atualização monetária será feita pela variação do IPCA com juros simples de 2% a.a. (dois por cento ao ano), ressalvada a hipótese em que esses percentuais juntos sejam superiores a variação da taxa SELIC, o que fará com que esta deva ser aplicada em substituição àquelas.

Por fim, com a reforma total da sentença, inverte-se o ônus da sucumbência. Consequentemente, caberá ao Município de Cachoeira arcar com os honorários advocatícios em favor do patrono da Autora/Apelante.

Contudo, como a condenação imposta à Fazenda Pública é ilíquida, a definição do percentual dos honorários advocatícios ocorrerá apenas na fase de liquidação do julgado, em cumprimento ao artigo 85, § 4º, inciso II, do Código de Processo Civil.

Diante do exposto, VOTO no sentido de CONHECER e DAR PROVIMENTO ao presente recurso de apelação, para reformar a sentença e julgar procedentes os pedidos iniciais, condenando o Município de Cachoeira ao pagamento das diferenças relativas à gratificação do PMAQ nos períodos reclamados, cujos valores e percentuais serão apurados em fase de liquidação de sentença, observados os critérios de juros e correção monetária e a inversão do ônus de sucumbência descritos neste voto.

Sala de Sessões,

DESA. MARIA DA PURIFICAÇÃO DA SILVA

RELATORA