PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quarta Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO n. 0000545-27.2013.8.05.0155 |
| Órgão Julgador: Quarta Câmara Cível |
| APELANTE: JESULINO DE SOUZA PORTO |
| Advogado(s): JAISLLA AGUIAR DE ANDRADE, INGRID CARIBÉ BASTOS, ROBSON OLIVEIRA DE LACERDA, ADRIANA CAMPOS SILVA |
| APELADO: MUNICÍPIO DE MAIQUINIQUE |
| Advogado(s): |
A sentença condenou o apelante nas sanções do art. 12, inciso III, da Lei n. 8.429/1992, por suposta prática de ato de improbidade administrativa, consistente no pagamento seletivo da gratificação de anuênio prevista no art. 152, da Lei Municipal n. 04/2004.
A Lei n. 14.230/2021, promoveu substancial reforma na Lei de Improbidade Administrativa, estabelecendo novo regime jurídico que, em diversos aspectos, revelou-se mais benéfico aos acusados.
O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199, da Repercussão Geral, fixou tese no sentido de que a nova lei aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos, praticados na vigência do texto anterior da Lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.
A aplicação dos princípios constitucionais do Direito Administrativo sancionador ao sistema de improbidade administrativa, impõe o reconhecimento da retroatividade da norma mais benéfica, em observância ao princípio constitucional da legalidade e aos valores fundamentais da ordem jurídica.
A redação original da Lei n. 8.429/1992 previa, em seu art. 11, inciso II, como ato de improbidade administrativa, "retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício". Este dispositivo foi expressamente revogado pela Lei n. 14.230/2021.
Além da revogação expressa, a nova legislação introduziu os parágrafos 2º e 3º ,ao art. 1º, da Lei de Improbidade Administrativa, estabelecendo que se considera dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11, da referida Lei, não bastando a voluntariedade do agente, e que o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.
A sentença hostilizada concluiu pela condenação do apelante, por violação dolosa aos princípios da legalidade e impessoalidade, fundamentando-se no art. 11, caput, da Lei n. 8.429/1992.
Ocorre que a nova sistemática da Lei de Improbidade Administrativa estabelece rol taxativo de condutas típicas, não mais admitindo condenações genéricas por violação a princípios sem a devida subsunção da conduta a uma das hipóteses especificamente previstas nos incisos do art. 11.
O Superior Tribunal de Justiça, em precedente invocado pela ilustre Procuradora de Justiça, firmou entendimento no sentido de que a condenação com base em genérica violação a princípios administrativos, sem a tipificação das figuras previstas nos incisos do art. 11, da Lei 8.429/1992, ou quando condenada a parte ré com base nos revogados incisos I e II, do mesmo artigo, sem que os fatos tipifiquem uma das novas hipóteses previstas na atual redação do art. 11, da Lei de Improbidade Administrativa, remete à abolição da tipicidade da conduta e, assim, à improcedência dos pedidos formulados na inicial.
O conjunto probatório dos autos revela que o pagamento da gratificação de anuênio realizado pelo apelante, encontra amparo na legislação municipal vigente à época dos fatos, especificamente no art. 152, da Lei Municipal n. 04/2004, que prevê o acréscimo de 1% sobre o salário base por ano de efetivo exercício no serviço público municipal.
A concessão do benefício previsto em lei a determinados servidores não caracteriza, por si só, ato de improbidade administrativa.
O que se discute nos autos é a alegada seletividade na concessão do benefício, que teria sido motivada por critérios políticos ou de afinidade pessoal.
Todavia, a prova testemunhal não corrobora tal conclusão.
A testemunha Remildo Marcelino Costa afirmou expressamente que "nunca ouviu dizer que o critério utilizado pelo Governo Municipal fosse político" e que "nunca ouviu dizer que fosse o Gestor Municipal que escolhesse quem receberia o benefício".
A testemunha Rafael Almeida Araújo Alves, por sua vez, declarou que "não sabe informar o critério utilizado pelo gestor para a concessão do quinquênio", tendo apenas relatado que "ouviu pessoas comentarem" sobre eventual favorecimento, o que caracteriza mero testemunho por ouvir dizer, insuficiente para fundamentar condenação em ação de improbidade administrativa.
Importante destacar trecho do parecer emitido pela ilustre representante da Procuradoria de Justiça:
“As próprias testemunhas não souberam indicar o critério de concessão do benefício. Algumas sequer pleitearam administrativamente o recebimento do anuênio, desconstituindo a tese de favorecimento político. Assim, impõe-se o reconhecimento da atipicidade superveniente da conduta e, por consequência, a reforma da sentença condenatória.”
Ademais, a questão relativa ao adicional de tempo de serviço envolve discussões complexas sobre a natureza do vínculo inicial dos servidores, transposição de regime jurídico, diferenças entre regime celetista e estatutário, servidores efetivos e temporários.
A folha de pagamento anexada aos autos revela a existência de servidores contratados por diferentes regimes jurídicos, o que permite inferir que a concessão do adicional, ainda que automática em decorrência do transcurso do fator temporal, envolve questões técnicas que demandam análise específica de cada situação funcional.
Registre-se, outrossim, que a falha e a omissão da Administração quanto ao pagamento do anuênio, já ocorria desde a edição da referida Lei Municipal em 2004, portanto envolvendo também a gestão anterior, circunstância que afasta a conclusão de que houve conduta dolosa específica do apelante com finalidade de favorecer aliados políticos.
Realce-se trecho de depoimento testemunhal obtido no curso da instrução processual:
“Que o depoente é servidor público municipal desde 1990; que nunca tinha recebido o benefício do anuênio até a gestão atual; que não recebeu o benefício nem na gestão de JOSE FRANCISCO DE LACERDA nem na do requerido; que na gestão de JESULINO não esteve no Departamento de Recursos Humanos solicitando administrativamente o benefício;”
O propósito da Lei de Improbidade Administrativa é coibir atos praticados com manifesta intenção lesiva à Administração Pública, e não apenas atos que, embora ilegais ou irregulares, tenham sido praticados por administradores inábeis sem a comprovação de má-fé.
Da ilegalidade ou irregularidade em si não decorre a improbidade.
Para caracterização do ato de improbidade administrativa exige-se a presença do elemento subjetivo na conduta do agente público.
No caso dos autos, ainda que se reconheça eventual irregularidade na concessão dos adicionais a apenas parte dos servidores que fariam jus ao benefício, tal circunstância não induz à conclusão de dolo específico para lesar o erário ou de conduta intencional com finalidade ilícita, ao contrário, os valores objeto das condenações trabalhistas, na maioria dos casos, eram efetivamente devidos aos servidores, conforme reconhecido judicialmente, o que evidencia que o pagamento realizado tinha fundamento legal e não configurou apropriação indevida de recursos públicos ou desvio de finalidade.
A ausência de prova de finalidade ilícita ou de intenção de causar prejuízo à Administração Pública, aliada ao fato de que os pagamentos realizados encontravam amparo na legislação municipal vigente, impede a caracterização de ato de improbidade administrativa, especialmente sob a nova sistemática da Lei n. 14.230/2021, que exige dolo específico com fim ilícito.
Para a condenação por improbidade administrativa é exigida a comprovação robusta dos fatos e do agir intencional do gestor, a fim de se evitar a utilização de tal espécie de ação como instrumento de perseguição política ou vingança, alheios ao dever de atuação do Poder Judiciário.
Neste contexto, o conjunto probatório conduz à conclusão de que não restou demonstrado ato de improbidade administrativa praticado pelo apelante, seja pela atipicidade superveniente da conduta em razão da revogação do art. 11, inciso II, da Lei n. 8.429/1992, seja pela ausência de comprovação de dolo específico com finalidade ilícita, requisito essencial à configuração do ato ímprobo sob a nova sistemática legal.
Diante do exposto, DÁ-SE PROVIMENTO ao recurso para reformar a sentença e julgar improcedente o pedido inicialmente formulado.
Atendendo às normas fundamentais do Código de Processo Civil, ficam as partes cientes de que a interposição de embargos de declaração abordando a mesma tese já analisada neste voto poderá ser considerada como hipótese de incidência do disposto no artigo 1.026, §§ 2º e 3º, do CPC.
Data registrada no sistema.
Emílio Salomão Resedá
Relator