DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO JURÍDICO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. PROFESSORA. SUPRESSÃO DE AVANÇO HORIZONTAL. REESTRUTURAÇÃO DO PLANO DE CARREIRA DO MAGISTÉRIO. AUSÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO. DESPROVIMENTO. 

I. CASO EM EXAME 1 - O recurso. Apelação cível interposta por servidora pública estadual, professora do magistério público estadual da Bahia, objetivando a reforma de sentença que julgou improcedentes os pedidos de declaração de nulidade do ato administrativo que suprimiu o pagamento do avanço horizontal de 10% de seus vencimentos, de reintegração da vantagem aos proventos de aposentadoria e de restituição de descontos indevidos. 

2 - Os fatos relevantes. A apelante percebia o avanço horizontal de 10% desde maio de 1993, com fundamento na Lei Estadual nº 4.694/1987. Em julho de 2008, o pagamento foi suprimido em razão da reestruturação do plano de carreira do magistério estadual pelas Leis Estaduais nº 8.261/2002, nº 8.480/2002 e nº 10.963/2008, passando a apelante a receber o avanço horizontal no percentual de 5% a partir de maio de 2009. 

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3 - Há quatro questões em discussão: (i) saber se a sentença é nula por negativa de prestação jurisdicional, em razão de omissão quanto à suspensão do prazo prescricional, à decadência administrativa e à necessidade de processo administrativo prévio; (ii) saber se operou a decadência do direito da Administração de anular o ato que concedera o avanço horizontal, nos termos do art. 54, § 1º, da Lei nº 9.784/1999; (iii) saber se a supressão da vantagem sem a instauração de regular processo administrativo configura violação ao contraditório e à ampla defesa; e (iv) saber se a apelante tem direito à reintegração do avanço horizontal de 10% e à restituição dos descontos realizados. 

III. RAZÕES DE DECIDIR 4 - O magistrado não está obrigado a rebater todos os argumentos deduzidos no processo, mas apenas aqueles capazes de, em tese, infirmar a conclusão adotada, nos termos do art. 489, § 1º, IV, do CPC e do Tema 339 do STF. A sentença apresentou fundamentação suficiente para a resolução da controvérsia. Preliminar rejeitada. 

5 - O art. 54 da Lei nº 9.784/1999 disciplina o processo administrativo federal e sua aplicação subsidiária aos estados não é automática, dependendo da verificação de lacuna normativa na legislação local, circunstância não demonstrada nos autos. 

6 - Ainda que aplicável a Lei nº 9.784/1999, a supressão do avanço horizontal não decorreu do exercício da autotutela sobre ato anterior, mas da reestruturação legislativa do plano de carreira do magistério estadual. A alteração do regime jurídico por lei nova opera de forma geral e impessoal, sem necessidade de processo administrativo individualizado. Arguição de decadência afastada. 

7 - O servidor público não tem direito adquirido a regime jurídico, conforme tese firmada pelo STF no RE nº 563.965/RN. A modificação dos critérios e percentuais de progressão funcional pelo legislador estadual constitui legítimo exercício do poder de reforma do regime jurídico funcional, não configurando ato administrativo ilegal passível de nulidade. 

8 - Os precedentes invocados pela apelante dizem respeito a situações de supressão de vantagem por ato administrativo individual e discricionário, sem amparo em alteração legislativa, situação diversa da presente. A supressão decorreu diretamente da vigência de nova disciplina legal, afastando a exigência de processo administrativo prévio individualizado. 

9 - A apelante não comprovou o preenchimento dos novos requisitos exigidos pela Lei Estadual nº 8.261/2002 para a percepção do avanço horizontal, ônus que lhe incumbia nos termos do art. 373, I, do CPC. 

10 - Os honorários advocatícios são majorados em grau recursal, nos termos do art. 85, § 11, do CPC, observada a suspensão da exigibilidade em razão da gratuidade da justiça, nos termos do art. 98, § 3º, do CPC. 

IV. DISPOSITIVO 11 - Preliminar rejeitada. Recurso a que se nega provimento, com majoração dos honorários advocatícios. 

  

  

ACÓRDÃO 

Vistos, relatados e discutidos estes autos da APELAÇÃO CÍVEL n. 8001737-05.2019.8.05.0103, sendo parte Apelante VIRGINIA ACTIS ZAIDAN e parte Apelado ESTADO DA BAHIA, 

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça da Bahia, à unanimidade de votos, em REJEITAR A PRELIMINAR E NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO, nos termos do voto da Relatora. 

  

Trata-se de RECURSO DE APELAÇÃO interposto por VIRGINIA ACTIS ZAIDAN em face de sentença (ID. 93451028) proferida no Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Ilhéus, no sentido de julgar improcedentes os pedidos formulados em Ação Declaratória de Nulidade de Ato Jurídico cumulada com Ressarcimento por Supressão Indevida de Parcela da Remuneração, ajuizada em face do Estado da Bahia. 

Em suas razões recursais (ID. 93451048), a apelante defende a necessidade de reforma da sentença vergastada para que seja declarada a nulidade do ato administrativo que suprimiu o pagamento do avanço horizontal de 10% de seus vencimentos, com efeitos ex tunc, determinando-se a reintegração da vantagem suprimida aos seus proventos de aposentadoria e a restituição dos descontos indevidos realizados em seu contracheque. 

Preliminarmente, suscita a nulidade da sentença por negativa de prestação jurisdicional, sustentando que a decisão deixou de apreciar três matérias essenciais ao deslinde da causa, todas devidamente suscitadas na petição inicial: (i) a suspensão do prazo prescricional em razão dos requerimentos administrativos protocolados pela apelante em 2008; (ii) a consumação da decadência do direito da Administração de anular o ato que concedera o avanço horizontal; e (iii) a nulidade do ato administrativo que suprimiu o pagamento da vantagem sem a instauração de regular processo administrativo, em violação ao contraditório e à ampla defesa.  

Narra que ingressou no serviço público estadual em 01/08/1982 como professora e que, em maio de 1993, passou a receber o avanço horizontal de 10% sobre o vencimento, com fundamento na Lei Estadual nº 4.694/1987, depois de completar mais de 10 anos de atividade funcional.  

Relata que, após 15 anos de percepção ininterrupta da vantagem, o pagamento foi abruptamente suprimido em julho de 2008, sem que fosse instaurado qualquer processo administrativo e sem que lhe fosse assegurada a oportunidade de exercer o contraditório e a ampla defesa. 

Enfatiza que no mesmo ano de 2008 protocolou Requerimento de Direitos e Vantagens (RDV — Processo nº 0049848-6/2008, juntado nos Eventos 23264324 e 23264332), insurgindo-se contra a ilegalidade, e que sobre tal requerimento jamais foi proferida decisão formal de deferimento ou indeferimento, constando apenas a anotação "RESOLVIDO NA APOSENTADORIA", o que, a seu ver, não configura resposta adequada. 

Sustenta que a sentença incorreu em desvio de perspectiva ao examinar questões alheias ao verdadeiro objeto da demanda — como a estruturação dos cargos pelas Leis Estaduais nº 8.480/2002 e nº 10.963/2008 e os níveis e padrões ocupados pela apelante —, sem jamais enfrentar o ponto nuclear da controvérsia, que seria a ilegalidade da supressão de vantagem já reconhecida e paga por mais de 15 anos sem a precedência de regular processo administrativo.  

Afirma que tanto o Estado réu, em sua contestação, quanto a sentença incorreram no mesmo erro de perspectiva, deslocando o foco da discussão para a questão do preenchimento dos requisitos da Lei Estadual nº 8.261/2002, quando a apelante jamais pleiteou o reconhecimento de um novo direito à progressão, mas tão somente a nulidade do ato que suprimiu vantagem já incorporada ao seu patrimônio jurídico. 

No mérito, sustenta a nulidade do ato de supressão da vantagem por violação ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa, consagrados no art. 5º, LIV e LV, da Constituição Federal. 

Argui, ainda, a decadência do direito da Administração de anular o ato que concedera o avanço horizontal, com fundamento no art. 54, § 1º, da Lei nº 9.784/1999, Sendo incontroverso que o pagamento do avanço horizontal teve início em maio de 1993, o prazo decadencial teria se expirado em maio de 1998, ao passo que a supressão da vantagem somente ocorreu em julho de 2008. 

Quanto à prescrição, defende que o prazo quinquenal foi suspenso com o protocolo dos requerimentos administrativos em 2008, a teor do art. 4º do Decreto nº 20.910/1932, de modo que as parcelas anteriores ao quinquênio contado da data do protocolo não estariam prescritas.  

Por fim, sustenta que, declarada a nulidade do ato de supressão, os efeitos da decisão devem retroagir à data do ato ilegal (ex tunc), com a consequente restituição de todos os valores indevidamente suprimidos. 

Com isso, pede que seja dado provimento ao recurso. 

Intimado, o Estado da Bahia não apresentou contrarrazões, conforme certidão de remessa dos autos ao Tribunal (ID. 93451052). 

É O RELATÓRIO, com o qual restituo os autos à Secretaria, solicitando a sua inclusão em pauta para julgamento (CPC, art. 931). 

  

Salvador, datado e assinado eletronicamente. 

  

MARIA DAS GRAÇAS HAMILTON 

Desembargadora Relatora 

  

 

Trata-se de RECURSO DE APELAÇÃO interposto por VIRGINIA ACTIS ZAIDAN em face de sentença (ID. 93451028) proferida no Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Ilhéus, no sentido de julgar improcedentes os pedidos formulados em Ação Declaratória de Nulidade de Ato Jurídico cumulada com Ressarcimento por Supressão Indevida de Parcela da Remuneração, ajuizada em face do Estado da Bahia. 

a controvérsia recursal cinge-se ao exame das seguintes questões: (i) a preliminar de nulidade da sentença por negativa de prestação jurisdicional; (ii) a decadência do direito da Administração de anular o ato que concedera o avanço horizontal; (iii) a nulidade do ato de supressão da vantagem por ausência de regular processo administrativo; e (iv) o mérito da pretensão de reintegração do avanço horizontal de 10% e restituição dos descontos realizados. 

Com esse delineado, passo ao exame das questões. 

I – Da preliminar de nulidade da sentença por negativa de prestação jurisdicional 

A apelante suscita a nulidade da sentença por omissão quanto a três matérias que seriam nucleares para o deslinde da causa: a suspensão do prazo prescricional pelos requerimentos administrativos; a decadência do direito da Administração de anular o ato concessório; e a nulidade do ato de supressão por ausência de processo administrativo. 

Sem razão ao apelante. 

O magistrado não está obrigado a rebater todos os pontos da tese, desde que demonstre os elementos do feito que se bastaram para a formação das conclusões extraídas na causa. 

Tal entendimento restou firmado pelo STF em sede de exame de repercussão geral por meio do tema 339, in verbis: 

“O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas.” 

Perfilha tal entendimento o Superior Tribunal de Justiça: 

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. OMISSÃO. TESE AUTÔNOMA DE NATUREZA PROCESSUAL . CONHECIMENTO PARCIAL DO RECURSO ESPECIAL. FUNDAMENTAÇÃO SUFICIENTE. INEXISTÊNCIA DE NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS COM EFEITOS MODIFICATIVOS . RECURSO ESPECIAL ESPECIAL PARCIALMENTE CONHECIDO E, NESSA EXTENSÃO, DESPROVIDO. 1. Verifica-se omissão no acórdão embargado quanto à ausência de análise aos dispositivos processuais federais invocados no recurso especial, notadamente os arts. 489, § 1º, incisos IV e VI, e 1 .022 do CPC, além dos arts. 1º da Lei n. 12.016/2009 e 4º, 7º e 10 do CPC .Ainda que tais fundamentos tenham sido implicitamente afastados pela conclusão de inexistência de direito líquido e certo, impõe-se o registro expresso de que a matéria foi enfrentada. 2. Não se caracteriza negativa de prestação jurisdicional quando a decisão adota tese jurídica devidamente fundamentada, suficiente para a resolução integral da controvérsia, ainda que contrária aos interesses da parte. 3 . O julgador não está obrigado a rebater um a um todos os argumentos ou dispositivos legais invocados, desde que os fundamentos utilizados sejam suficientes para embasar a conclusão adotada. 4. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos modificativos, a fim de conhecer em parte do recurso especial e, na extensão conhecida, negar-lhe provimento, mantendo-se íntegros os demais fundamentos. 

  

(STJ - EDcl no AgInt no AREsp: 2677523 RJ 2024/0231404-0, Relator.: Ministro TEODORO SILVA SANTOS, Data de Julgamento: 30/04/2025, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJEN 07/05/2025). 

Ademais, extrai-se de regra do próprio Código de Processo Civil que o magistrado somente deve tratar de regras que sirvam para infirmar o seu convencimento, in verbis: 

Art. 489. São elementos essenciais da sentença: 

(...) 

§ 1º Não se considera fundamentada qualquer decisão judicial, seja ela interlocutória, sentença ou acórdão, que: 

(...) 

IV - não enfrentar todos os argumentos deduzidos no processo capazes de, em tese, infirmar a conclusão adotada pelo julgador; 

  

Preliminar rejeitada. 

II – Da decadência do direito da Administração de anular o ato concessório 

A apelante sustenta que, tendo o pagamento do avanço horizontal se iniciado em maio de 1993, o prazo quinquenal previsto no art. 54, § 1º, da Lei nº 9.784/1999 teria se expirado em maio de 1998, sendo ilegal a supressão operada dez anos depois, em 2008. 

O argumento não prospera. 

A aplicação do art. 54 da Lei nº 9.784/1999 — que disciplina o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal — ao Estado da Bahia pressuporia a inexistência de norma estadual específica sobre a matéria, circunstância não demonstrada nos autos. O Estado da Bahia possui legislação própria de processo administrativo, e a aplicação subsidiária da Lei Federal nº 9.784/1999 aos entes estaduais, embora admitida por parte da jurisprudência, não é automática, dependendo da verificação de lacuna normativa na legislação local. 

Mas, ainda que se admitisse a aplicabilidade do art. 54 da Lei nº 9.784/1999 ao caso, cumpre destacar que a supressão do avanço horizontal em 2008 não decorreu do exercício do poder de autotutela para anular um ato anterior que o Tribunal tivesse por inválido, mas sim da reestruturação do plano de carreira do magistério estadual operada pelas Leis Estaduais nº 8.261/2002, nº 8.480/2002 e nº 10.963/2008, que introduziram novos parâmetros e requisitos para a progressão funcional. Tratando-se de alteração do regime jurídico funcional por força de lei posterior — e não de revisão administrativa de ato anterior —, o prazo decadencial do art. 54 da Lei nº 9.784/1999 não encontra aplicação direta à espécie. 

Afasta-se, pois, a arguição de decadência. 

III – Da nulidade do ato de supressão por ausência de processo administrativo 

A apelante sustenta que a supressão de vantagem já incorporada ao seu patrimônio jurídico há mais de 15 anos não poderia ter sido implementada sem a instauração de regular processo administrativo que lhe garantisse o contraditório e a ampla defesa. 

O argumento, embora relevante em abstrato, não se sustenta diante das circunstâncias concretas do caso. 

Com efeito, a supressão do avanço horizontal de 10% e sua substituição pela vantagem de 5% não decorreu de ato administrativo de natureza punitiva ou disciplinar, em que o dever de instauração de processo administrativo seria inafastável.  

Decorreu, sim, da incidência imediata e direta das Leis Estaduais nº 8.261/2002, nº 8.480/2002 e nº 10.963/2008, que reestruturaram integralmente o plano de carreira do magistério público estadual, alterando os critérios, percentuais e requisitos para a concessão do avanço horizontal.  

A alteração legislativa do regime jurídico, por sua própria natureza, opera de forma geral e impessoal, alcançando todos os servidores abrangidos pela norma, sem necessidade de processo administrativo individualizado para cada servidor afetado. 

O STF, no RE nº 563.965/RN, firmou tese em sede de repercussão geral no sentido de que o servidor público não possui direito adquirido a regime jurídico, sendo lícito ao legislador modificar as regras de progressão funcional, desde que preservado o valor nominal dos vencimentos já percebidos.  

Aplicando esse entendimento ao caso concreto, a modificação dos percentuais e critérios de progressão pelo legislador estadual não configurou ato administrativo ilegal passível de nulidade, mas legítimo exercício do poder de reforma do regime jurídico funcional. 

É certo que os precedentes invocados pela apelante dizem respeito a situações em que a Administração, por ato próprio e discricionário, suprimiu vantagem individualmente concedida, sem amparo em alteração legislativa — situação diversa da presente, em que a supressão derivou diretamente da entrada em vigor de nova disciplina legal da carreira do magistério.  

A distinção entre o ato administrativo individual de supressão e a aplicação de lei nova ao regime funcional é determinante para a solução da controvérsia, afastando a necessidade de processo administrativo prévio individualizado. 

Acrescente-se que os contracheques juntados pela apelante demonstram que, a partir de maio de 2009 — após a reestruturação promovida pela Lei Estadual nº 10.963/2008 —, ela passou a receber o avanço horizontal no percentual de 5%, equivalente a um quinquênio de efetivo exercício nos termos da nova legislação, o que indica a inserção regular da servidora no novo enquadramento estabelecido pela lei.  

O desconto de R$ 76,40 realizado entre maio/2009 e outubro/2011, identificado nos contracheques como "IND.FAZ/EST.AVANÇO", guarda coerência com a hipótese de recuperação de valores pagos indevidamente a título do avanço anterior, circunstância que a apelante não logrou infirmar nos autos. 

IV – Do mérito da pretensão de reintegração do avanço horizontal e restituição dos descontos 

Afastadas as arguições de decadência e de nulidade do ato por ausência de processo administrativo, a pretensão de reintegração do avanço horizontal de 10% e de restituição dos descontos realizados não encontra amparo. 

Conforme assentado pelo STF no RE nº 563.965/RN, o servidor público não tem direito adquirido a regime jurídico de progressão funcional. A Lei Estadual nº 8.261/2002 alterou os requisitos para a percepção do avanço horizontal no magistério estadual, passando a exigir o efetivo exercício em atividades de regência de classe, coordenação pedagógica ou direção de unidades de ensino, com percentual reduzido para 5% por quinquênio.  

A vigência da nova lei atingiu todos os integrantes do quadro do magistério, independentemente dos quinquênios já percebidos ao amparo da legislação anterior. 

A apelante não demonstrou nos autos que, após a entrada em vigor da Lei Estadual nº 8.261/2002, preenchia os novos requisitos exigidos para a percepção do avanço horizontal de 10%, tampouco que havia situação fática que a distinguisse do regramento geral aplicável à categoria. O ônus dessa prova lhe incumbia, nos termos do art. 373, I, do CPC, e dele não se desincumbiu. 

Quanto à prescrição, ressalta-se que a sentença aplicou corretamente a Súmula nº 85 do STJ e o art. 1º do Decreto nº 20.910/1932, reconhecendo a prescrição apenas das parcelas anteriores ao quinquênio do ajuizamento. A tese de suspensão do prazo prescricional pelo protocolo dos requerimentos administrativos não altera o resultado final da demanda, uma vez que, mesmo afastada a prescrição de parcelas mais remotas, a improcedência do pedido decorre da ausência do direito material invocado, e não de questão temporal. 

V – Dos honorários advocatícios 

Mantida a improcedência dos pedidos, impõe-se a majoração dos honorários advocatícios em grau recursal, nos termos do art. 85, § 11, do CPC, que fixo em mais 2% sobre o valor da causa, totalizando honorários a serem apurados sobre R$ 25.000,00, observada a suspensão da exigibilidade em razão da gratuidade da justiça concedida à apelante, nos termos do art. 98, § 3º, do CPC. 

Ante o exposto, VOTO NO SENTIDO DE REJEITAR A PRELIMINAR E, NO MÉRITO, NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO, mantendo integralmente a sentença que julgou improcedentes os pedidos, com majoração dos honorários advocatícios na forma acima estabelecida. 

  

  

  

Salvador, datado e assinado eletronicamente. 

  

 

 

MARIA DAS GRAÇAS HAMILTON 

Desembargadora Relatora