PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

EMENTA

Apelação Cível. Mandado de Segurança Preventivo impetrado por particular, proprietário de veículo classificado na categoria "aluguel" (micro-ônibus), visando impedir que a AGERBA e sua autoridade coatora local apliquem a Resolução nº 06/01 e demais normas que condicionam o exercício de transporte intermunicipal remunerado de passageiros à prévia autorização ou licença especial e ao pagamento de taxa, sob pena de multa e apreensão do veículo, alegando tratar-se de atividade privada de fretamento para grupos fechados. A sentença de primeiro grau denegou a segurança, reconhecendo a natureza pública do transporte intermunicipal remunerado e a legalidade da fiscalização exercida pela AGERBA, ressalvando apenas a ilegalidade da apreensão do veículo como meio coercitivo para pagamento de multas. Mérito. O transporte rodoviário intermunicipal de passageiros constitui serviço público essencial de competência estadual, conforme os artigos 21, inciso XII, alínea "e", e 175 da Constituição Federal, bem como a legislação estadual aplicável (Lei Estadual nº 7.314/98 e Lei Estadual nº 11.378/2009). A exploração desse serviço por particulares somente é permitida mediante concessão, permissão ou autorização. O Apelante admite realizar transporte intermunicipal remunerado sem a devida concessão ou permissão outorgada pelo Poder Público, subsumindo sua conduta à figura de transporte irregular ou clandestino. A AGERBA, na qualidade de órgão regulador e fiscalizador, exerce o poder de polícia administrativa para coibir tal prática, sendo sua atuação pautada na legalidade. A ameaça de fiscalização e a consequente aplicação de penalidades legalmente previstas para o transporte irregular não se traduz em justo receio de ato ilegal ou abuso de poder, pois a AGERBA está cumprindo seu dever legal de zelar pela ordem do sistema de transporte público, segurança dos usuários e proteção do sistema concedido/permitido. Não há direito líquido e certo a ser amparado para que o Apelante exerça uma atividade classificada como serviço público remunerado intermunicipal sem a devida delegação ou licença estatal. A denegação da segurança é medida que se impõe diante da ausência de comprovação de ilegalidade ou abuso no poder de polícia exercido pela autoridade coatora. Sentença mantida. Apelação Improvida.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos da Apelação Cível nº 0004825-91.2005.8.05.0229, em que figura como apelante LAURENCIO ROBERTO SOUZA DOS SANTOS e, como apelado, AGENCIA ESTADUAL DE REG DE SERV PUB DE ENERG,TRANSP E COMUNIC DA BAHIA.

ACORDAM os Desembargadores integrantes da 5ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia em negar provimento ao recurso de apelação, nos termos do voto do relator.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 QUINTA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 5 de Maio de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

Trata-se de Apelação Cível interposta por LAURENCIO ROBERTO SOUZA DOS SANTOS, devidamente qualificado nos autos, contra a sentença proferida pelo Juízo da 3ª Vara dos Feitos de Relações de Consumo, Cíveis e Comerciais da Comarca de Santo Antônio de Jesus, que, nos autos do Mandado de Segurança Preventivo n.º 0004825-91.2005.8.05.0229 impetrado em face de ato do COORDENADOR TÉCNICO DE ATIVIDADES DE REGULAÇÃO DA AGERBA – AGÊNCIA ESTADUAL DE REGULAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE ENERGIA, TRANSPORTES E COMUNICAÇÃO DA BAHIA, julgou improcedente o pedido, denegando a segurança pleiteada.

O Mandado de Segurança Preventivo foi impetrado em 2005, sob o número de protocolo 894935-7/2005, alegando o Impetrante ser proprietário de um veículo, do tipo Besta, devidamente licenciado na categoria de aluguel (ID 11824999), utilizando-o para realizar transporte particular remunerado de pessoas, a título de fretamento para grupos fechados com destino certo, o que, em sua visão, configuraria atividade exclusivamente privada, estranha à competência de regulação e fiscalização da AGERBA (ID 11824997).

Argumentou que a AGERBA, através da Resolução nº 06/01 (ID 11824999), estava impondo a exigência de autorização prévia para cada viagem e o pagamento de uma Taxa de Licença Especial, sob ameaça de ser ilegalmente apreendido, descarregado ou multado.

O Impetrante sustentou a inconstitucionalidade da cobrança da taxa por Resolução e a violação aos princípios da livre iniciativa (art. 170, parágrafo único, da CF/88), da legalidade, do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, sobretudo pela prática de condicionar a liberação do veículo apreendido ao pagamento do auto de infração, em desrespeito à Súmula 323 do Supremo Tribunal Federal (ID 11824997).

O Juízo de primeiro grau, ao analisar o pedido liminar em 22 de novembro de 2005 (ID 11825002), deferiu-o em parte, determinando à Autoridade Coatora que, após a lavratura do auto infracional, liberasse imediatamente o veículo do Impetrante, vedando a apreensão do bem como forma de exigir o pagamento da multa, em observância aos preceitos constitucionais e à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que coíbe a retenção de bens como meio coercitivo para a cobrança de débitos fiscais.

A Autoridade Coatora, por sua vez, apresentou Informações (ID 11825004) alegando, preliminarmente, a ausência de direito líquido e certo. No mérito, defendeu a legalidade do ato impugnado, sustentando que o transporte rodoviário intermunicipal de passageiros é serviço público de titularidade do Estado, cuja prestação por particulares demanda prévia licitação, concessão ou permissão (art. 175 da CF/88 e Lei Estadual nº 6.566/94).

Afirmou que a AGERBA, instituída pela Lei Estadual nº 7.314/98, exerce o poder de polícia para coibir a clandestinidade e garantir a segurança dos usuários, conforme o Regulamento do Serviço Público de Transporte (Resolução nº 27/2001). Asseverou que o Impetrante não possuía a delegação necessária para a atividade intermunicipal remunerada.

Sobre a decisão liminar, a AGERBA interpôs Agravo de Instrumento (n.º 51068-3/2005 – ID 11825007), tendo o Relator, inicialmente, suspendido o cumprimento do decisório por absoluta falta de fundamentação. Contudo, em Acórdão posterior (ID 11825012, fls. 90/94), a Segunda Câmara Cível do Egrégio Tribunal de Justiça da Bahia, à unanimidade, negou provimento ao recurso da AGERBA, mas o fez ressalvando a licitude da fiscalização e restringindo apenas o período de retenção do veículo, que deveria ser adstrito ao tempo necessário para a lavratura do auto de infração, confirmando o entendimento da Súmula 323 do STF sobre a inadmissibilidade da apreensão como meio coercitivo de pagamento, sem adentrar na legalidade do exercício da atividade de transporte clandestino em si.

Após a manifestação do Ministério Público, que se absteve de oferecer opinativo de mérito, reconhecendo a ausência de interesse público primário (ID 11825021 e ID 66143833), o Juízo a quo proferiu a sentença em 16 de abril de 2013 (ID 11825023), julgando improcedente o pedido e denegando a segurança. A magistrada fundamentou sua decisão na inexistência de direito líquido e certo, reconhecendo que o Impetrante admite realizar transporte intermunicipal de passageiros sem concessão ou permissão, e que a AGERBA age no exercício regular de seu poder de polícia para fiscalizar e coibir o transporte irregular, ressaltando que a apreensão do veículo, como penalidade, exige procedimento administrativo regular, sendo vedada a apreensão como meio coercitivo de cobrança de multas, conforme a Súmula 323 do STF.

Inconformado, o Impetrante interpôs o presente Recurso de Apelação (ID 11825026) em 24 de outubro de 2013, reiterando os argumentos da exordial. Alega que o transporte realizado é particular e, por isso, não compete à AGERBA regulá-lo, afirmando a inconstitucionalidade da exigência de Licença Especial e Taxa. Reitera que a fiscalização e a possibilidade de apreensão e multas representam risco altíssimo e iminente, configurando o direito líquido e certo à concessão da segurança preventiva. Pleiteou o recebimento do recurso em ambos os efeitos. O recurso foi recebido em seus efeitos legais (ID 11825028).

A AGERBA, em Contrarrazões (ID 58431471), pugnou pela manutenção integral da sentença, destacando que o transporte intermunicipal de passageiros é serviço público essencial (Lei Estadual nº 11.378/2009, art. 3º) e que a atuação da AGERBA está em estrita conformidade com o princípio da legalidade (art. 37 da CF/88), exercendo o poder de polícia para coibir a clandestinidade e proteger a segurança dos usuários, não havendo vícios no ato administrativo que justifiquem a intervenção judicial no mérito administrativo.

O Ministério Público no segundo grau manifestou-se pela desnecessidade de intervenção no feito (ID 66143833).

Desta feita, com fulcro no art. 931 do CPC/2015, restituo os autos, com o presente relatório, à Secretaria, para inclusão em pauta de julgamento; oportunidade na qual será facultada às partes a sustentação oral, na forma prevista no art. 937, do CPC/2015.

Salvador, 29 de janeiro de 2026.

DES. JOSÉ CÍCERO LANDIN NETO

Relator

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

Conforme narrado, a controvérsia central do presente Mandado de Segurança Preventivo reside na pretensão do Apelante de exercer, sem a interferência regulatória ou fiscalizatória da AGERBA, a atividade remunerada de transporte intermunicipal de passageiros por meio de veículo de aluguel (micro-ônibus Besta), sob o argumento de que tal atividade seria de cunho particular, não se sujeitando às exigências de Licença Especial e pagamento de taxas impostas pela Resolução nº 06/01 da autarquia estadual. O Apelante busca, em suma, o reconhecimento de um direito líquido e certo à não fiscalização e à não aplicação de penalidades, notadamente multas e apreensão de seu veículo, sob a alegação de ameaça de ato ilegal ou abuso de poder.

Passa-se à análise do mérito recursal.

A Constituição Federal estabelece, em seu artigo 175, que incumbe ao Poder Público, na forma da lei, a prestação de serviços públicos, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre mediante licitação. Além disso, o artigo 21, inciso XII, alínea "e", da Carta Magna, atribui à União a competência para explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros. Por simetria, os serviços de transporte intermunicipal de passageiros são constitucionalmente reconhecidos como serviços públicos de competência dos Estados-Membros, conforme a leitura combinada do art. 25, § 1º, e do art. 175 da Constituição Federal.

No âmbito do Estado da Bahia, a organização e a fiscalização desse serviço estão a cargo da AGERBA, autarquia criada pela Lei Estadual nº 7.314/98, com a finalidade expressa de "regular, controlar e fiscalizar a qualidade dos serviços públicos concedidos, permissionados e autorizados, nos segmentos de energia, transportes e comunicações" (Art. 1º, caput, da Lei nº 7.314/98, como transcrito na inicial - ID 11824997).

O Apelante insiste que sua atividade é de "transporte autônomo de aluguel" ou "transporte particular de pessoas" para grupos fechados, alegando que não concorre com o transporte coletivo público de linha.

Contudo, o transporte intermunicipal de passageiros, quando realizado de forma remunerada, independentemente da modalidade (seja linha regular, fretamento contínuo ou fretamento eventual, ou turismo), insere-se na categoria de serviço público ou atividade sujeita à regulação do Poder Público Estadual. O critério definidor primário é a remuneração pelo deslocamento entre diferentes municípios, o que o distingue de um mero deslocamento particular ou gratuito.

A Lei Estadual nº 11.378, de 18 de fevereiro de 2009, que dispõe sobre o Sistema de Transporte Rodoviário Intermunicipal de Passageiros é clara ao estabelecer em seu Art. 3º que o transporte rodoviário intermunicipal de passageiros é um serviço público essencial, incluído nas competências privativas do Estado, e que pode ser operado diretamente ou mediante concessão e permissão. Esta legislação, embora posterior à impetração original, consolida a natureza pública da atividade, que já era prevista no Regulamento do Serviço Público de Transporte Rodoviário Intermunicipal (Resolução AGERBA nº 27/2001).

No contexto do direito administrativo, mesmo o chamado "fretamento" ou "serviço especial" que o Apelante alega realizar, está sujeito a prévia autorização ou licença da AGERBA, justamente para garantir que não haja desvirtuamento da finalidade e que tais serviços não operem como transporte clandestino, concorrendo de forma predatória e insegura com o sistema regular.

A Resolução nº 06/01, embora seja um ato normativo infralegal, detalha os procedimentos para a obtenção de Licenças Especiais para as modalidades de fretamento, turismo e escolar, atuando, portanto, dentro do escopo regulamentar autorizado pela Lei Estadual nº 7.314/98, que criou a AGERBA, e pelas normas subsequentes, como a Lei nº 11.378/2009.

Dessa forma, o Apelante, ao admitir na petição inicial que realiza transporte intermunicipal de passageiros mediante remuneração, reconhece indiretamente que sua atividade insere-se no campo de atuação do poder regulatório e de polícia do Estado, exercido pela AGERBA. A alegação de que a atividade é puramente privada, apenas por ser fretada ou de aluguel, é insuficiente para afastar a incidência da legislação estadual de transporte.

A AGERBA, na qualidade de agência reguladora, detém o poder de polícia administrativa para fiscalizar o transporte intermunicipal. O poder de polícia envolve a faculdade de restringir, condicionar e disciplinar o exercício de direitos e atividades, inclusive econômicas, em prol do interesse público. No caso do transporte de passageiros, o interesse público primordial é a garantia da segurança, da regularidade e da qualidade do serviço prestado à coletividade.

O fato de o Apelante possuir um veículo licenciado na categoria "aluguel" junto ao DETRAN (ID 11824999) e habilitação profissional não o autoriza automaticamente a realizar transporte intermunicipal remunerado. A permissão municipal (Alvará de Veículo de Aluguel - Táxi - ID 11825001) restringe-se, por sua própria natureza, aos limites da circunscrição municipal. Para a travessia de fronteiras municipais com fins remunerados, é imperativa a observância da legislação estadual, sob pena de caracterização de transporte clandestino, conforme previsto na legislação citada pela AGERBA e pelo Juízo a quo.

Especificamente, a Lei Estadual nº 11.378/2009 prevê, em seu Art. 40, a incidência de medidas administrativas e penalidades (multa, retenção, remoção e apreensão) para a prestação de serviço de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros em linhas não abrangidas por concessão ou permissão. A AGERBA, ao fiscalizar e aplicar a Resolução nº 06/01, que trata das Licenças Especiais, está agindo dentro do que lhe é imposto pelo ordenamento jurídico para coibir a clandestinidade.

O cerne do Mandado de Segurança Preventivo é a proteção contra a ameaça de ato ilegal ou abuso de poder. O Apelante não demonstrou que as fiscalizações da AGERBA em si são ilegais; ele demonstrou apenas que as fiscalizações o submetem a penalidades caso ele insista em operar sem a devida licença. O que é ilegal ou abusivo não é a fiscalização, mas sim a conduta do particular que exerce o serviço público sem a necessária delegação do poder concedente.

A única ilegalidade potencial na atuação da autoridade coatora reconhecida pelo Juízo a quo, e que foi objeto de análise no Agravo de Instrumento (ID 11825012), refere-se à possibilidade de a apreensão ser utilizada como meio coercitivo para pagamento de multa, em violação à Súmula 323 do STF. No entanto, a sentença (ID 11825023) fez a devida ressalva, consignando que a apreensão do veículo, como penalidade (diferente da mera retenção para autuação), deve ser "precedida de um regular procedimento administrativo" e que a AGERBA não pode usar a apreensão como "meio coercitivo de pagamento da multa".

Ao denegar a segurança, o Juízo de primeiro grau reconheceu que, embora a AGERBA não possa usar a apreensão como instrumento de cobrança, a fiscalização para coibir o transporte irregular é legal e necessária (exercício do poder de polícia). A conclusão da sentença é precisa ao afirmar que: "Não resta assim, evidenciada nos autos a prática de ilegalidade por parte da autoridade coatora que enseje a procedência da presente demanda. A uma porque a autoridade impetrada no uso de seu poder de polícia deve exercer a fiscalização do transporte irregular de passageiros; a duas porque não há elementos nos autos que evidenciem a ameaça ou risco alegado pelo impetrante; a três porque o impetrante reconhece fazer transporte intermunicipal de passageiros sem que tenha concessão ou permissão para tanto."

Portanto, se a fiscalização e a possibilidade de aplicação de sanções, como multas e retenção do veículo para transbordo e autuação, constituem o exercício regular de um direito ou o cumprimento de um dever legal pela AGERBA, não há que se falar em ilegalidade ou abuso de poder a ser coibido pela via mandamental preventiva.

O Apelante busca, na verdade, uma salvo-conduto para exercer uma atividade regulamentada de forma irregular, o que não encontra amparo no ordenamento jurídico. O Mandado de Segurança é via imprópria para desconstituir um ato administrativo regular.

Para a concessão do Mandado de Segurança, faz-se indispensável a demonstração de direito líquido e certo, ou, na modalidade preventiva, de um justo receio de lesão ilegal ou abusiva. Conforme estabelece a doutrina e a lei, direito líquido e certo é aquele que pode ser demonstrado de plano por prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória.

No caso dos autos, a prova pré-constituída (documentos do veículo licenciado na categoria aluguel) apenas demonstra a aptidão para o transporte remunerado municipal (táxi ou aluguel dentro da circunscrição). Não foi acostado aos autos qualquer documento que comprove a concessão, permissão ou autorização (Licença Especial) válida para o transporte intermunicipal, conforme exigido pela legislação estadual.

A pretensão do Apelante de exercer livremente a atividade de transporte intermunicipal remunerado, desvinculado das regras de delegação e fiscalização da AGERBA, colide frontalmente com o regime jurídico dos serviços públicos, sendo este um interesse público primário que se sobrepõe ao interesse individual de livre iniciativa no caso concreto.

A ameaça alegada pelo Apelante é, em verdade, o risco de ser flagrado praticando uma atividade não autorizada e, consequentemente, sofrer as sanções legalmente previstas para o transporte clandestino. Essa ameaça não é de ilegalidade ou abuso, mas sim a previsão de aplicação da lei à conduta irregular.

Portanto, a sentença que denegou a segurança, ancorada na legalidade da atuação da AGERBA e na ausência de comprovação de direito líquido e certo à desregulamentação do transporte intermunicipal remunerado pelo Apelante, deve ser integralmente mantida. Os fundamentos do Juízo a quo demonstram a correta subsunção dos fatos ao direito aplicável e a observância dos princípios constitucionais.

Por tudo o quanto exposto, nega-se provimento ao presente recurso de apelação, mantendo-se a sentença recorrida em todos os seus termos.

Sala das Sessões da 5ª Câmara Cível, de de 2026.

PRESIDENTE

DES. JOSÉ CÍCERO LANDIN NETO

RELATOR

PROCURADOR DE JUSTIÇA