PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Seção Cível de Direito Público
| Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8069931-02.2024.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público |
| IMPETRANTE: DAIANA DE ANDRADE MATOS e outros (9) |
| Advogado(s): NIVIA SANTOS ARAUJO, PAULO DE TASSIO COSTA DE ABREU, VINICIUS SANTOS BRITO |
| IMPETRADO: SECRETÁRIO DE EDUCAÇÃO DO ESTADO DA BAHIA e outros |
| Advogado(s): |
A controvérsia central do presente Mandado de Segurança gravita em torno da suposta omissão da Administração Pública estadual em deflagrar, desde o ano de 2017, o procedimento de avaliação indispensável para a promoção dos professores por “Mudança de Grau”, conforme estabelecido pelo Plano de Carreira do Magistério instituído pela Lei Estadual n. 10.963/2008 e regulamentado pelo Decreto n. 11.594/2009. Os impetrantes buscam uma intervenção judicial que determine a realização desse procedimento em prazo e forma predefinidos.
Das Preliminares
Inicialmente, cumpre examinar as preliminares suscitadas pelo Estado da Bahia em sua intervenção (ID n. 82745722), as quais foram devidamente analisadas pelo Ministério Público em seu parecer (ID n. 95281980).
Com relação à preliminar de decadência, arguida sob o fundamento de que os impetrantes teriam ciência da omissão desde 2017 e, portanto, o prazo de 120 dias para impetração do mandamus, previsto no art. 23 da Lei n. 12.016/09, já teria se escoado, impõe-se a sua rejeição.
A omissão administrativa na deflagração de procedimentos avaliativos para promoção funcional configura-se como um ato de trato sucessivo ou continuado.
Em situações como esta, a lesão ao direito não se exaure em um único momento, mas se renova a cada dia em que a omissão persiste, tornando inaplicável o prazo decadencial.
O direito de impetrar o mandado de segurança surge e se renova continuamente, na medida em que a Administração Pública se mantém inerte em cumprir seu dever legal.
O ensinamento de Leonardo Carneiro da Cunha, citado no parecer ministerial, é elucidativo ao dispor que "A contagem do prazo de 120 (cento e vinte) dias para a impetração do mandado de segurança tem início a partir de quando se torna operante ou exequível o ato impugnado, ou seja, a partir de quando seja capaz de gerar lesão ao direito do impetrante. Enquanto o ato for insuscetível de causar lesão, não tem início o referido prazo extintivo da ação constitucional" (ID n. 95281980).
No caso de omissão continuada, a ofensa à esfera jurídica se perpetua, não havendo um marco inicial único para a contagem do prazo. Portanto, a preliminar de decadência deve ser afastada.
No que concerne à preliminar de inadequação da via eleita por ausência de prova pré-constituída, também arguida pelo Estado impetrado, a análise abstrata do direito pleiteado, conforme o parecer ministerial, conduz à sua rejeição.
A alegação de inexistência de direito líquido e certo por falta de prova pré-constituída, em muitos casos, confunde-se com o próprio mérito da demanda.
O mandado de segurança exige, de fato, a apresentação de provas que demonstrem, de plano, a ilegalidade ou abusividade do ato impugnado. Contudo, a verificação da liquidez e certeza do direito é uma questão intrinsecamente ligada ao exame do próprio mérito da pretensão. A discussão sobre se os documentos acostados aos autos são suficientes para comprovar o direito invocado pelos impetrantes não é uma barreira de admissibilidade processual em si, mas sim um elemento a ser ponderado no julgamento final da causa. A via mandamental é adequada para discutir a alegada omissão administrativa e a pretensão de realização do procedimento avaliativo, cabendo ao mérito verificar se os fatos e o direito autorizam a concessão da segurança.
Rejeita-se, assim, a preliminar de inadequação da via eleita.
Do Mérito
Superadas as preliminares, a análise do mérito da impetração revela que os impetrantes almejam, por meio do Poder Judiciário, a determinação para que a Secretaria de Educação do Estado da Bahia deflagre, em prazo fixo e com um modelo de avaliação específico (curso ou certificação), o procedimento para a promoção por “Mudança de Grau”.
A fundamentação dos impetrantes baseia-se na Lei Estadual n. 10.963/2008 e no Decreto n. 11.594/2009, que preveem o Plano de Carreira do Magistério e a necessidade de avaliações para o desenvolvimento funcional.
A Lei Estadual n. 10.963/2008, em seu artigo 9º (ID n. 95281980), estabelece as condições para a promoção de um Grau para o imediatamente superior, dentro do mesmo Padrão, condicionando-a à existência de vaga, à disponibilidade orçamentária e a requisitos como o interstício mínimo de 24 meses de efetivo exercício em cada Grau, avaliação individual e avaliação institucional. O Decreto n. 11.594/2009, por sua vez, regulamenta os procedimentos gerais da Avaliação de Desempenho Funcional e menciona a periodicidade anual para a disponibilização do procedimento de promoção por “Mudança de Grau”, conforme o §1º do art. 8º.
No entanto, é fundamental ponderar que a interpretação dessas normas não pode levar à conclusão de que existe um direito subjetivo absoluto e incondicional dos servidores à deflagração anual e automática de um processo avaliativo nos moldes por eles desejados.
O processo de promoção na carreira pública, especialmente em seus aspectos relacionados à mudança de grau e padronização, envolve uma série de decisões de gestão e planejamento que se inserem na esfera da discricionariedade administrativa.
Tais decisões consideram não apenas os requisitos individuais dos servidores, mas também a existência de vagas, a disponibilidade orçamentária, os limites prudenciais de despesa com pessoal e, crucialmente, a conveniência e oportunidade da Administração para a realização de tais procedimentos. Impor ao Poder Público a deflagração de um procedimento avaliativo em prazo e forma determinados pelo Judiciário representaria uma indevida ingerência no mérito administrativo, em violação ao princípio da separação dos poderes.
Adicionalmente, um elemento jurídico superveniente e de extrema relevância para a elucidação do presente caso é a edição da Lei Estadual n. 14.880, de 25 de março de 2025 (ID n. 82745723), publicada enquanto o presente mandamus tramitava.
Essa nova legislação alterou a sistemática da promoção por "Mudança de Grau" especificamente para o ano de 2026. O artigo 3º da referida lei é taxativo ao dispor que "O desenvolvimento do servidor nos Graus dos cargos do Quadro das Carreiras do Magistério Público do Ensino Fundamental e Médio do Estado da Bahia, no ano de 2026, ocorrerá por meio de promoção disciplinada por esta Lei, ficando suspensa, neste período, as avaliações individual e institucional previstas na Lei nº 10.963, de 16 de abril de 2008".
Mais ainda, o § 1º do artigo 3º da Lei Estadual n. 14.880/2025 estabelece os novos requisitos para a promoção em 2026, que incluem: I - ser o servidor ocupante de cargo permanente de Professor ou Coordenador Pedagógico; II - estar em efetivo exercício no âmbito da Secretaria da Educação - SEC; III - ter participado e concluído com aproveitamento curso específico instituído pela SEC, a ser iniciado no ano de 2025. O § 4º do mesmo artigo detalha que esse curso deve ser instituído e disciplinado por ato específico do(a) Secretário(a) da Educação, e o § 5º exige a conclusão com aproveitamento do curso com frequência mínima de 75% (setenta e cinco por cento) da carga horária correspondente para o alcance da promoção.
Diante dessa nova moldura legal, a pretensão dos impetrantes de exigir a realização das "avaliações individual e institucional" nos termos da Lei n. 10.963/2008 encontra-se diretamente confrontada pela Lei n. 14.880/2025, que expressamente as suspendeu para a promoção de 2026. A partir de 2025, a Administração Pública está vinculada a um novo conjunto de requisitos e procedimentos para a promoção, os quais demandam a instituição e regulamentação de um curso específico. Não compete ao Judiciário determinar que a Administração siga um rito avaliativo que a própria legislação posterior já alterou ou suspendeu.
Portanto, os impetrantes não lograram comprovar, de forma inequívoca e com prova pré-constituída, o preenchimento de todos os requisitos legais para a promoção por “Mudança de Grau” na forma como a legislação aplicável passou a exigir, notadamente os trazidos pela Lei Estadual n. 14.880/2025.
A mera demonstração do cumprimento do interstício de 24 meses e a alegação de inércia administrativa, embora relevantes no cenário anterior à nova lei, não são suficientes para caracterizar um direito líquido e certo à promoção automática ou à imposição judicial de um procedimento avaliativo específico que foi legalmente substituído.
O Ministério Público, em seu parecer, alinha-se a este entendimento, sublinhando que “Embora seja inegável que a legislação estadual contemple o instituto da 'Mudança de Grau' e discipline, em termos gerais, a avaliação funcional a ser realizada para fins de promoção na carreira, não se extrai, de sua leitura, direito subjetivo a que a Administração seja compelida, em qualquer circunstância, a deflagrar, ano a ano, determinado procedimento avaliativo em moldes fixos, independentemente da análise de conveniência, oportunidade, disponibilidade orçamentária, limites prudenciais de despesa de pessoal e quantitativo de cargos.” (ID 95281980).
A intervenção judicial requerida implicaria em uma invasão do campo de atuação discricionária da Administração, violando os preceitos que regem a organização e o funcionamento dos poderes estatais.
Os precedentes desta Corte, citados pelo Ministério Público, corroboram a tese de que a promoção funcional não é automática e depende da observância de múltiplos requisitos objetivos, incluindo a existência de vagas e a habilitação em avaliações de desempenho. Conforme trecho do julgado:
Este Sodalício, em julgamento de casos semelhantes já solidificou o seu entendimento, no seguinte sentido, in verbis:
MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. ESPECIALISTA EM POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL. PROMOÇÃO NA CARREIRA INDEFERIDA. CANDIDATOS HABILITADOS. LIMITAÇÃO DO NÚMERO DE VAGAS DISPONÍVEIS NA CLASSE SUPERIOR. CLASSIFICAÇÃO FORA DO NÚMERO DE VAGAS DISPONÍVEIS. UTILIZAÇÃO DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO FUNCIONAL DE ANO ANTERIOR. ILEGALIDADE E VIOLAÇÃO A DIREITO LÍQUIDO E CERTO NÃO DEMONSTRADAS. SEGURANÇA DENEGADA. AGRAVO INTERNO PREJUDICADO. A teor do que dispõe o Decreto nº 14.512/2013, para a promoção dos servidores na carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental integrante do Grupo Ocupacional Gestão Pública, além da verificação do interstício temporal, da avaliação de desempenho funcional e da participação em Programa de Formação e Aperfeiçoamento Continuado, exige-se 8 8 que o candidato seja habilitado dentro do número de vagas disponibilizadas na classe superior. Caso em que, cumpridos os requisitos para desenvolvimento funcional estabelecidos no Decreto nº 14.512/2013, os Impetrantes tiveram a promoção indeferida, por não obterem classificação dentro do número de vagas disponíveis para a classe almejada. O Decreto nº 13.341/2011, que regulamenta os procedimentos gerais da Avaliação de Desempenho Funcional, embora disponha sobre a periodicidade anual da Avaliação, traz indicação de que a pontuação utilizada para efeito de desenvolvimento na carreira será a maior obtida dentre as Avaliações realizadas no período em que o servidor se encontrar em uma mesma classe, daí porque não se mostra ilegal a utilização de ADF realizada em 2014 para efeito de processo de promoção instaurado no ano de 2016. Ilegalidade e violação a direito líquido e certo não demonstradas. Segurança denegada. (Classe: Mandado de Segurança,Número do Processo: 0023497-72.2016.8.05.0000,Relator(a): TELMA LAURA SILVA BRITTO,Publicado em: 17/04/2018)
MANDADO DE SEGURANÇA. ESPECIALISTA EM POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL. PROMOÇÃO NA CARREIRA INDEFERIDA. PRELIMINAR DE INÉPCIA DA INCIAL REJEITADA. CANDIDATOS HABILITADOS. LIMITAÇÃO DO NÚMERO DE VAGAS DISPONÍVEIS NA CLASSE SUPERIOR. CLASSIFICAÇÃO FORA DO NÚMERO DE VAGAS DISPONÍVEIS. UTILIZAÇÃO DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO FUNCIONAL DE ANO ANTERIOR. POSSIBILIDADE. INTELIGÊNCIA ART. 4, XI E XVI DO DECRETO Nº 13.341/2011. PRECEDENTES. ILEGALIDADE E VIOLAÇÃO A DIREITO LÍQUIDO E CERTO NÃO DEMONSTRADOS. 1. Na exordial os Impetrantes, que buscam obter a progressão funcional, nos termos da lei 11.366/2009, narram claramente os fatos que acreditam terem violado o seu direito líquido e certo a essa nomeação, indicando os fundamentos que acreditam amparar o pedido, que é conclusão lógica dos fatos narrados na inicial. Encontra-se presente, portanto o Interesse de agir, pelo que rejeito a preliminar. 2. Nos termos da própria intervenção Estatal, as exigências elencadas para o desenvolvimento funcional teriam sido satisfeitas pelos Impetrantes, contudo os servidores que não obtiveram classificação dentro do número de vagas disponíveis para a classe pleiteada, tiveram a promoção indeferida, na forma do disposto no §1º do art. 1º do referido Decreto, que determina que as listas de promoção devem respeitar o quantitativo de vagas por classe resultante da aplicação dos percentuais previstos no Anexo II da Lei nº 11.366. 3. Os Impetrantes, inconformandos como indeferimento da promoção, afirmam que a Administração Pública, ao instaurar o processo de promoção da carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, no ano de 2016, utilizara, ilegalmente, a Avaliação de Desempenho Funcional a que se submeteram os servidores no ano de 2014. 4. O Decreto nº 9 9 13.341/2011, norma para os procedimentos gerais da Avaliação de Desempenho Funcional no âmbito do estado da Bahia, prevê, no seu art. 4º, XI e XVI, a periodicidade anual da Avaliação, e indica que a pontuação utilizada para efeito de desenvolvimento na carreira será a maior obtida dentre as Avaliações realizadas no período em que o servidor se encontrar em uma mesma classe. 5. O inciso XVI do artigo citado permite-nos inferir que não se mostra necessária a utilização de ADF encerrada no mesmo ano em que o servidor pleiteia a mudança de classe, já que existe a possibilidade de utilização da pontuação maior dentre aquelas realizadas no período em que o servidor se encontrar em uma mesma classe da carreira ou equivalente. SEGURANÇA DENEGADA. (Classe: Mandado de Segurança, Número do Processo: 0023503-79.2016.8.05.0000,Relator(a): SANDRA INES MORAES RUSCIOLELLI AZEVEDO, Publicado em: 17/10/2018).
A análise conjugada da legislação, dos fatos e da jurisprudência firmada por esta Corte demonstra a ausência de direito líquido e certo que autorize a concessão da segurança pleiteada pelos impetrantes. A Administração Pública atua dentro de sua esfera de competência ao gerir os procedimentos de promoção de carreira, especialmente quando nova legislação superveniente redefine as regras, como ocorreu com a Lei Estadual n. 14.880/2025.
Assim, não se pode acolher a pretensão mandamental de compelir a autoridade coatora a deflagrar o procedimento avaliativo nos moldes e prazos exigidos pelos impetrantes, pois tal determinação ignoraria a autonomia administrativa e a nova disciplina legal vigente. A ausência de comprovação de todos os requisitos atualmente exigidos para a promoção no ano de 2026, somada à natureza discricionária da gestão de pessoal e à superveniência legislativa, fulmina a alegada liquidez e certeza do direito.
DISPOSITIVO
Ante o exposto e em consonância com o parecer ministerial, VOTO no sentido de REJEITAR as preliminares de decadência e de inadequação da via eleita, arguidas pelo Estado da Bahia.
No mérito, DENEGAR A SEGURANÇA pleiteada por DAIANA DE ANDRADE MATOS E OUTROS (9) contra o SECRETÁRIO DE EDUCAÇÃO DO ESTADO DA BAHIA E ESTADO DA BAHIA, por não restar configurado o direito líquido e certo invocado.
Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do artigo 25 da Lei n. 12.016/2009 e das Súmulas n. 512 do Supremo Tribunal Federal e n. 105 do Superior Tribunal de Justiça.
Salvador/BA, de de 2026.
Des. Renato Ribeiro Marques da Costa
Relator
RM06