PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Terceira Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 0500306-88.2014.8.05.0103 |
| Órgão Julgador: Terceira Câmara Cível |
| APELANTE: GETULIO DOS SANTOS SALVADOR e outros (2) |
| Advogado(s): |
| APELADO: GETULIO DOS SANTOS SALVADOR e outros (2) |
| Advogado(s): |
Presentes os pressupostos extrínsecos e intrínsecos de admissibilidade, conheço dos recursos de Apelação Cível interpostos pelo MUNICÍPIO DE ILHÉUS (ID 99875015), pelo ESTADO DA BAHIA (ID 99875011) e por GETULIO DOS SANTOS SALVADOR (ID 99874990).
Verifico a tempestividade das insurgências e a dispensa do preparo recursal em favor dos entes federados, nos termos do artigo 1.007, § 1º, do Código de Processo Civil, bem como em benefício do autor por gozar da gratuidade da justiça deferida na origem.
Conheço, ainda, da remessa necessária, uma vez que a sentença impôs obrigação de fazer em matéria de saúde a entes públicos, sem enquadramento inequívoco nas hipóteses de dispensa previstas no art. 496, § 3º, do CPC. O exame obrigatório incide sobre os capítulos condenatórios impostos à Fazenda Pública, sem prejuízo da apreciação dos recursos voluntários interpostos pelas partes.
Analiso a preliminar de incompetência da Justiça Estadual e a tese de ilegitimidade passiva arguida pelo Estado da Bahia, amparadas no julgamento do Tema 1234 do Supremo Tribunal Federal.
O apelante sustenta que a responsabilidade pelo fornecimento de medicamentos do Componente Básico da Assistência Farmacêutica (CBAF) é exclusiva dos Municípios, o que atrairia a necessidade de intervenção da União para fins de ressarcimento e, por conseguinte, o deslocamento do feito para a Justiça Federal. Todavia, tal argumento não prospera diante da modulação dos efeitos estabelecida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário nº 1.366.243.
A tese firmada no Tema 1234/STF esclareceu que os critérios de deslocamento de competência e a obrigatoriedade de inclusão da União aplicam-se apenas aos processos ajuizados após a publicação da ata de julgamento do mérito, ocorrida em 19/09/2024.
Para as demandas propostas anteriormente a esse marco temporal, como ocorre no caso sob análise, cujo ajuizamento remonta ao ano de 2014 (ID 99873667), permanece hígida a competência da Justiça Estadual, em respeito à segurança jurídica e à economia processual.
Quanto à ilegitimidade passiva do Estado, a tese recursal colide com o princípio da solidariedade federativa em matéria de saúde, insculpido no artigo 196 da Constituição Federal.
O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 793, reafirmou que o funcionamento do Sistema Único de Saúde (SUS) é de responsabilidade solidária de todos os entes da Federação, facultando-se ao cidadão a escolha contra quem deseja litigar.
Embora existam regras administrativas de repartição de custos e competências internas, estas não podem servir de óbice ao exercício do direito fundamental à saúde nem afastar o dever constitucional do Estado de compor o polo passivo da demanda.
A autoridade judicial possui o poder-dever de direcionar o cumprimento da obrigação ao ente competente na esfera administrativa, sem que isso implique a exclusão dos demais devedores solidários da relação processual.
Afasto, outrossim, a preliminar de carência de ação por falta de interesse de agir suscitada pelo Município de Ilhéus. O apelante alega a inexistência de pretensão resistida, sob o fundamento de que a medicação sempre esteve disponível e nunca foi formalmente negada. Contudo, a resistência à pretensão autoral manifestou-se de forma inequívoca no momento em que o ente público apresentou contestação de mérito (ID 99874897), insurgindo-se contra o pedido autoral e questionando os fundamentos da obrigação.
Conforme a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, a oferta de defesa que ataca o direito material vindicado supre a eventual ausência de requerimento administrativo prévio, caracterizando o binômio necessidade-utilidade do provimento jurisdicional.
Ademais, a narrativa da petição inicial (ID 99873667) indica que o autor buscou o fornecimento administrativo, mas foi condicionado por agentes públicos à apresentação de decisão judicial, o que reforça a necessidade da intervenção do Poder Judiciário.
A informação superveniente da SESAB/DASF, no sentido de que o autor recebe os medicamentos por intermédio do Município de Ilhéus, não afasta o interesse processual nem conduz à improcedência do pedido. Trata-se de dado relevante para a fase de cumprimento, a fim de evitar duplicidade de fornecimento ou medidas coercitivas indevidas, mas incapaz de eliminar a necessidade da tutela jurisdicional reconhecida na origem.
O interesse de agir deve ser aferido à luz do binômio necessidade-utilidade, considerado o momento da propositura da ação. O cumprimento posterior, voluntário ou decorrente da ordem judicial, confirma a utilidade prática do provimento e não apaga a resistência processual manifestada pelos entes públicos, que pleitearam a extinção ou a improcedência da demanda.
A mera existência formal de protocolos de assistência farmacêutica não garante a real e contínua disponibilidade dos fármacos, sendo o título executivo judicial o meio idôneo para assegurar que a prestação de saúde não sofra interrupções desmotivadas.
Assim, presentes as condições da ação e inexistindo vícios processuais, rejeito todas as preliminares e avanço ao exame do mérito.
No mérito, o cerne dos três recursos de apelação converge para a controvérsia acerca da responsabilidade dos entes públicos pelo fornecimento de tratamento pleiteado pelo autor, bem como sobre a extensão e os limites dessa obrigação à luz das provas constantes dos autos.
O Estado da Bahia (ID 99875011) e o Município de Ilhéus (ID 99875015) insurgem-se, em síntese, contra a condenação solidária imposta na sentença (ID 99874981), alegando, sob enfoques distintos, a inexistência de responsabilidade ou a necessidade de redirecionamento da obrigação conforme a repartição de competências do SUS, além de questionarem aspectos probatórios e a adequação da medida judicial.
Por sua vez, o recurso da parte autora (ID 99874990), interposto pela Defensoria Pública do Estado da Bahia, possui objeto autônomo e restrito ao capítulo da sentença que deixou de arbitrar honorários advocatícios sucumbenciais em favor da instituição. Não há, no apelo autoral, pretensão de ampliação do tratamento médico ou de modificação da forma de fornecimento dos medicamentos.
Assim, as apelações dos entes públicos concentram-se na responsabilidade pelo fornecimento dos fármacos e na organização administrativa do SUS, enquanto o recurso autoral limita-se à verba sucumbencial. Essa delimitação evita julgamento fora dos limites recursais e preserva a coerência entre fundamentação e dispositivo.
As contrarrazões (IDs 99875023, 99875024 e 99875025) contrapõem tais argumentos, reafirmando a legitimidade da condenação solidária e a suficiência do conjunto probatório, mantendo, assim, o debate centrado na efetivação do direito à saúde, na delimitação da responsabilidade estatal e na adequação da solução adotada na origem.
O direito à saúde constitui prerrogativa jurídica indisponível e direito social fundamental, sendo dever do Estado assegurar as condições necessárias para o seu pleno exercício. A Constituição Federal, em seu artigo 196, estabelece que a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos, bem como ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. Tal mandamento constitucional não se limita a uma diretriz programática, mas configura norma de eficácia plena e aplicabilidade imediata, vinculando o Poder Público à concretização do mínimo existencial necessário à dignidade da pessoa humana, conforme o artigo 1º, inciso III, da Carta Magna.
A intervenção do Poder Judiciário em demandas dessa natureza revela-se legítima e necessária sempre que a omissão administrativa coloca em risco a integridade física ou a vida do cidadão. Não se trata de ingerência indevida na esfera de discricionariedade do Poder Executivo ou violação ao princípio da separação de poderes, mas de efetivo controle de legalidade para garantir a eficácia de direitos fundamentais que não podem ser postergados por conveniências orçamentárias genéricas. A reserva do possível não pode ser invocada como escudo para o descumprimento de deveres constitucionais essenciais, especialmente quando a prestação de saúde é indispensável para evitar o agravamento de patologias graves.
No caso concreto, a necessidade terapêutica da parte autora restou suficientemente comprovada pelo acervo documental que instrui a petição inicial (ID 99874868). O relatório médico atesta que o Autor é portador de transtornos de humor orgânicos, apresentando episódios depressivos recorrentes e quadro atual grave com sintomas psicóticos, classificado sob o código CID F333. A severidade da moléstia exige o uso contínuo e ininterrupto dos medicamentos Fluoxetina 20mg, Carbamazepina (Tegretol) 200mg e Diazepam 10mg, substâncias essenciais para a estabilização do quadro psiquiátrico e prevenção de colapsos psicóticos ou tentativas de autoextermínio.
No tocante à responsabilidade solidária, as insurgências dos entes públicos quanto à suposta ilegitimidade passiva ou exclusão de responsabilidade não encontram amparo no ordenamento jurídico pátrio. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 793 da sistemática da Repercussão Geral, fixou o entendimento de que os entes da Federação são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, decorrência direta da competência comum estabelecida no artigo 23, inciso II, da Constituição Federal.
Isso significa que o jurisdicionado detém a faculdade de exigir o cumprimento da obrigação de qualquer um dos entes federados, seja da União, dos Estados ou dos Municípios, de forma isolada ou conjunta. A organização administrativa interna do Sistema Único de Saúde (SUS), que reparte atribuições e recursos através de portarias e normas operacionais, produz efeitos apenas no âmbito gerencial e financeiro entre os entes, não podendo ser oposta ao cidadão para obstar o seu acesso universal e igualitário ao tratamento médico. A solidariedade passiva garante que o paciente não fique à mercê de conflitos de competência burocrática enquanto sua saúde deteriora.
Nesse sentido, colhe-se o precedente vinculante da Suprema Corte:
TEMA 793: Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.
Dessa forma, tanto o Estado da Bahia, quanto o Município de Ilhéus possuem o dever jurídico de garantir o fornecimento imediato e contínuo dos medicamentos ao apelado, devendo a sentença ser integralmente mantida no capítulo que reconheceu a obrigação solidária de ambos.
A escolha da parte autora em demandar contra ambos os entes é exercício legítimo de seu direito processual, resguardada a possibilidade de posterior ajuste administrativo ou financeiro entre os réus, conforme as regras de repartição de competências e hierarquização do sistema público de saúde, tese que será detalhada no tópico subsequente deste voto.
A resistência manifestada pelo Município de Ilhéus em sua peça de defesa e razões recursais, ao sustentar a falta de interesse de agir e a disponibilidade administrativa, apenas reforça a necessidade da tutela jurisdicional para assegurar que a entrega dos fármacos não sofra interrupções desmotivadas. A obrigação de fazer imposta pelo juízo de origem é medida que concretiza o direito fundamental à vida e à saúde, razão pela qual deve ser ratificada por este colegiado.
Superada a questão da solidariedade passiva, subsiste a necessidade de adequar o provimento jurisdicional às regras de repartição de competências que regem o Sistema Único de Saúde (SUS), em estrita observância à segunda parte da tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 793. Conforme a referida tese vinculante, embora os entes federados respondem solidariamente perante o cidadão, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento da obrigação de acordo com as normas de descentralização e hierarquização do sistema, determinando, ainda, o ressarcimento em favor do ente que suportar ônus financeiro superior à sua cota de responsabilidade administrativa.
No caso submetido a julgamento, os fármacos pleiteados — Fluoxetina 20mg, Carbamazepina (Tegretol) 200mg e Diazepam 10mg — possuem classificação técnica incontroversa no âmbito da Política Nacional de Assistência Farmacêutica. Tais substâncias integram o Componente Básico da Assistência Farmacêutica (CBAF), conforme se extrai das normas regulamentares do Ministério da Saúde e da Relação Nacional de Medicamentos Essenciais (RENAME). De acordo com a pactuação interfederativa, a aquisição, o armazenamento e a dispensação direta desses medicamentos à população competem prioritariamente aos Municípios, mediante financiamento tripartite que envolve repasses da União e do Estado.
Não se aplica, ao caso, o regime jurídico próprio do Tema 6/STF, pois a controvérsia não envolve medicamento registrado na ANVISA e não incorporado ao SUS. Os fármacos discutidos nos autos integram a política pública de assistência farmacêutica básica, de modo que o debate se limita à responsabilidade pelo fornecimento, ao fluxo administrativo e à forma de cumprimento da obrigação.
Pela mesma razão, as alegações relativas a PMVG, pareceres técnicos de incorporação ou não incorporação e requisitos excepcionais para medicamentos não padronizados não são determinantes para a solução da lide. Ficam, ainda assim, expressamente enfrentadas para fins de prequestionamento, sem aptidão para afastar a obrigação de fornecimento reconhecida na sentença.
O Estado da Bahia, em suas razões recursais (ID 99875011), alega com acerto que a entrega física desses itens deve ser operacionalizada pela rede municipal de saúde, por ser esta a esfera administrativa que detém a atribuição direta para a execução da atenção básica. A imposição da obrigação de dispensação material ao Estado, em relação a medicamentos de baixo custo e uso comum na atenção primária, geraria desnecessária sobrecarga logística e financeira nas farmácias estaduais, as quais são voltadas, prioritariamente, aos componentes especializado e estratégico.
Nesse cenário, acolho parcialmente a tese do apelante estadual para promover o direcionamento administrativo da prestação. O Município de Ilhéus, por ser o ente tecnicamente responsável pelo Componente Básico e estar mais próximo do domicílio do autor, deve figurar como o executor primário da obrigação de fazer. Tal medida não implica a exclusão do Estado da Bahia do polo passivo ou da responsabilidade solidária, mas sim a organização do cumprimento da sentença de modo a prestigiar a racionalidade administrativa do SUS, sem prejuízo da celeridade no atendimento ao paciente.
A segunda parte da tese firmada no Tema 793/STF, já transcrita, autoriza o direcionamento do cumprimento conforme as regras de repartição de competências do SUS, sem romper a solidariedade perante o usuário. Essa é precisamente a solução adequada ao caso, pois preserva o direito fundamental à saúde e, simultaneamente, respeita a organização administrativa da assistência farmacêutica.
A aplicação desse entendimento garante que a solidariedade não seja utilizada para subverter o modelo de gestão pública de saúde. O direcionamento aqui estabelecido visa assegurar que a obrigação seja cumprida por quem detém a estrutura administrativa adequada para tanto, evitando-se o desequilíbrio orçamentário alegado pelo Estado da Bahia. Assim, o provimento parcial do recurso do Estado limita-se a afastar o seu dever de dispensação direta/entrega física dos fármacos, mantendo, contudo, sua responsabilidade de garantir que o Município disponha dos meios necessários para o fiel cumprimento da ordem.
Quanto ao aspecto financeiro, deve ser assegurado aos entes devedores o direito ao ressarcimento ou à compensação administrativa posterior. Caso o Município de Ilhéus venha a suportar custos que excedam as verbas pactuadas para o Componente Básico, ou caso o Estado da Bahia seja compelido a intervir diante de eventual inadimplemento municipal, o ajuste de contas deverá ser realizado na via administrativa, conforme o fluxo "fundo a fundo" ou outras modalidades de pactuação do SUS, nos termos do que restou decidido no Tema 1234 do STF.
Destaque-se que a modulação dos efeitos do Tema 1234 preserva a condenação solidária e a competência desta Justiça Estadual para os feitos ajuizados anteriormente a setembro de 2024, mas reforça a necessidade de se observar o regime de ressarcimento interfederativo como forma de equilibrar as contas públicas. Desse modo, o acórdão deve consignar expressamente a possibilidade de compensação entre os réus, de modo que a integralidade do tratamento da parte autora seja garantida sem causar lesão indevida ao erário de qualquer das esferas governamentais.
Em conclusão, nega-se provimento ao recurso do Município de Ilhéus no ponto em que pretende se eximir da responsabilidade, uma vez que é o executor primário da obrigação. Simultaneamente, dá-se parcial provimento ao apelo do Estado da Bahia unicamente para redirecionar o cumprimento material da entrega dos medicamentos ao Município, resguardando a solidariedade e o direito de regresso ou ressarcimento administrativo, de modo a garantir a eficácia do direito à saúde sem descurar da organização administrativa do sistema público.
Analiso o recurso de apelação interposto pela parte autora (ID 99874990), assistida pela Defensoria Pública do Estado da Bahia, o qual se volta exclusivamente contra o capítulo da sentença que deixou de arbitrar honorários advocatícios sucumbenciais em face dos entes públicos. O Juízo de origem fundamentou a negativa na suposta incidência do instituto da confusão patrimonial e em dispositivos da legislação estadual. Todavia, tal entendimento encontra-se superado pela evolução jurisprudencial e normativa das cortes superiores.
Inicialmente, é imperativo destacar que a Defensoria Pública, por força das Emendas Constitucionais nº 45/2004, 74/2013 e 80/2014, foi alçada à condição de instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado, gozando de plena autonomia funcional, administrativa e orçamentária. Essa autonomia impede que se considere o patrimônio da instituição como indistinguível do patrimônio do ente político a que está vinculada, afastando, por consequência, a aplicação automática do artigo 381 do Código Civil sobre confusão entre credor e devedor.
No caso concreto, a atuação da Defensoria Pública Estadual deu-se em face de dois entes federados distintos: o Estado da Bahia e o Município de Ilhéus. Quanto à condenação do Município, a controvérsia é pacífica há tempo considerável no Superior Tribunal de Justiça. O Tema Repetitivo 129 do STJ consolidou a tese de que é perfeitamente cabível a fixação de honorários em favor da Defensoria Pública Estadual quando esta atua contra ente federativo diverso daquele que a mantém, inexistindo qualquer traço de confusão patrimonial entre o Estado-membro e a municipalidade.
Ainda que se cogitasse da impossibilidade de condenação em face do próprio Estado da Bahia — tese que outrora era sustentada pela Súmula 421 do STJ —, tal óbice foi definitivamente removido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1002 de Repercussão Geral (RE 1.140.005/RJ). O STF fixou a tese de que é devido o pagamento de honorários sucumbenciais à Defensoria Pública quando esta representa a parte vencedora em demanda ajuizada contra qualquer ente público, inclusive aquele ao qual pertence. O fundamento central reside no fato de que tais verbas não se destinam ao enriquecimento dos defensores, mas sim ao aparelhamento e fortalecimento da instituição, sendo vedado o rateio dos valores entre seus membros.
No caso dos autos, a sentença invocou a Lei Complementar Estadual nº 26/2006 para afastar a condenação. Entretanto, a jurisprudência deste Tribunal de Justiça do Estado da Bahia já se adequou ao precedente vinculante do STF, reconhecendo que normas estaduais de isenção não podem prevalecer sobre o direito constitucional ao recebimento da verba sucumbencial destinada ao fundo institucional da Defensoria.
Considerando que o parcial provimento do recurso estadual apenas reorganiza o cumprimento material da obrigação, sem afastar a permanência do Estado da Bahia no polo passivo nem sua responsabilidade solidária perante o autor, ambos os entes permanecem vencidos no núcleo essencial da demanda. Desse modo, a reforma da sentença no capítulo dos honorários deve alcançar o Estado da Bahia e o Município de Ilhéus.
Fixo os honorários advocatícios sucumbenciais em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, a serem suportados proporcionalmente pelo Estado da Bahia e pelo Município de Ilhéus, à razão de metade para cada, nos termos do art. 87, § 1º, do Código de Processo Civil. A verba deverá ser revertida ao Fundo de Assistência Judiciária da Defensoria Pública do Estado da Bahia (FAJDPE/BA).
Quanto à modalidade de cumprimento da obrigação de fazer, assiste razão ao Estado da Bahia em sua insurgência subsidiária no tocante à possibilidade de fornecimento dos fármacos por meio de seus princípios ativos. A prescrição médica, embora mencione nomes comerciais, deve ser interpretada à luz das diretrizes de economia pública e eficiência administrativa que regem o Sistema Único de Saúde (SUS).
A Lei nº 9.787/1999, que dispõe sobre a vigilância sanitária e estabelece o medicamento genérico, determina em seu artigo 3º que as aquisições e prescrições no âmbito do SUS devem adotar obrigatoriamente a Denominação Comum Brasileira (DCB). Portanto, inexistindo prova técnica robusta de que a substituição por medicamento genérico ou similar intercambiável comprometa a eficácia do tratamento, não se justifica impor ao erário a aquisição de marca comercial específica. A opção por medicamento de referência mais oneroso somente se admite em situações excepcionais, mediante justificativa clínica individualizada do médico assistente.
Desse modo, autorizo que o Município de Ilhéus, como executor primário da obrigação, forneça os medicamentos pela Denominação Comum Brasileira, inclusive por meio de genéricos ou similares intercambiáveis disponíveis na rede pública, desde que preservadas a dosagem, a concentração, a forma farmacêutica e a periodicidade prescritas.
O Estado da Bahia somente deverá atuar de forma subsidiária se a execução municipal não assegurar a continuidade terapêutica, sem prejuízo do posterior ressarcimento ou compensação administrativa entre os entes federados, conforme as regras pactuadas no âmbito do SUS.
No que tange ao controle e fiscalização da necessidade do tratamento, deve ser mantida integralmente a decisão proferida em sede de aclaratórios pelo juízo originário (ID 99875006). É medida de prudência e responsabilidade com o gasto público o condicionamento da entrega da medicação à apresentação de receita médica atualizada com periodicidade de 3 (três) meses. Tal exigência não configura embaraço ao direito à saúde, mas sim mecanismo de monitoramento terapêutico essencial para verificar a evolução do quadro psiquiátrico do paciente (CID F333) e prevenir o fornecimento de insumos que eventualmente não sejam mais necessários ou adequados.
Ante o exposto, voto no sentido de:
a) REJEITAR AS PRELIMINARES de carência de ação por falta de interesse de agir e de ilegitimidade passiva suscitadas, respectivamente, pelo Município de Ilhéus e pelo Estado da Bahia;
b)b) NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação interposto pelo MUNICÍPIO DE ILHÉUS (ID 99875015), mantendo-se a sua condenação na obrigação de fornecer à parte autora, de forma contínua e gratuita, os medicamentos Fluoxetina 20 mg, Carbamazepina 200 mg e Diazepam 10 mg, conforme prescrição médica de ID 99873667, sem prejuízo da consideração, na fase de cumprimento, das entregas já comprovadamente realizadas;
c) DAR PARCIAL PROVIMENTO ao recurso de apelação interposto pelo ESTADO DA BAHIA (ID 99875011), apenas para direcionar ao Município de Ilhéus o cumprimento material ordinário da dispensação e entrega direta dos fármacos, por integrarem o Componente Básico da Assistência Farmacêutica, sem exclusão do Estado do polo passivo, sem interrupção do tratamento e sem prejuízo da responsabilidade solidária, da atuação subsidiária em caso de inadimplemento e do direito de ressarcimento ou compensação administrativa entre os entes federados;
d) DAR PROVIMENTO ao recurso de apelação interposto por GETULIO DOS SANTOS SALVADOR (ID 99874990), para reformar o capítulo da sentença relativo à verba sucumbencial e condenar o Estado da Bahia e o Município de Ilhéus ao pagamento de honorários advocatícios em favor da Defensoria Pública do Estado da Bahia, fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, à razão de metade para cada ente, com destinação ao fundo institucional próprio (FAJDPE/BA);
e) MANTER, no mais, a sentença de procedência (ID 99874981) e a decisão proferida em sede de embargos de declaração (ID 99875009), também em reexame necessário, ratificando o condicionamento do fornecimento à apresentação trimestral de receita médica atualizada.
Desembargador ALMIR PEREIRA DE JESUS
Relator
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