PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Segunda Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8000168-41.2017.8.05.0134 |
| Órgão Julgador: Segunda Câmara Cível |
| APELANTE: FERROVIA CENTRO-ATLANTICA S.A |
| Advogado(s): LOYANNA DE ANDRADE MIRANDA MENEZES, RODRIGO RIGHI CAPANEMA DE ALMEIDA, DANIEL AUGUSTO DE MORAIS URBANO |
| APELADO: MUNICIPIO DE CONTENDAS DO SINCORA |
| Advogado(s): |
Como relatado, trata-se de Apelação interposta contra sentença que julgou improcedente o pedido autoral, objetivando a reintegração de posse em faixa de domínio detida pela autora em razão de contrato de concessão pública.
Conforme narrado na petição inicial (ID 105022709) a concessionária apelante afirmou que detém a posse direta e o dever de guarda da faixa de domínio ferroviário na Malha Centro-Leste, por força de contrato de concessão firmado com a União Federal. Sustentou que o Município réu invadiu indevidamente a área no KM 519+400 para construir uma Unidade Básica de Saúde (UBS), sem qualquer autorização da Ferrovia ou da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). Alegou que a obra desrespeita os limites legais de segurança e a área non aedificandi prevista no art. 4º, III, da Lei nº 6.766/1979.
Em sua defesa, o ente federativo alegou que o trecho ferroviário onde a UBS foi edificada encontra-se desativado há mais de quinze anos e em estado de abandono. Argumentou que a construção foi realizada com recursos federais do Ministério da Saúde e que o interesse público na manutenção do serviço de saúde deve prevalecer sobre o interesse patrimonial da concessionária. Sustentou, ainda, a aplicação do princípio da proporcionalidade e a consolidação de uma situação fática, dado que a unidade já estaria em pleno funcionamento.
A sentença recorrida, conquanto tenha expressamente reconhecido o esbulho possessório, julgou o pedido improcedente, fundando sua ratio decidendi na prevalência do interesse público primário (saúde da coletividade) sobre o interesse público secundário da concessionária, na inatividade prolongada da linha como fator de "desafetação de fato" e na aplicação do princípio da proporcionalidade para obstar a demolição de equipamento de saúde consolidado.
A análise da controvérsia deve partir da premissa de que a área objeto do litígio integra o acervo ferroviário federal. Trata-se de fato reconhecido pelo município apelado, inclusive.
Nesse diapasão, conforme o art. 99, inciso II, do Código Civil, a faixa de domínio ferroviário é classificada como bem público de uso especial, por estar afetada à prestação do serviço público de transporte ferroviário de cargas, explorado pela União Federal por meio de delegação.
A apelante detém a posse direta e exclusiva sobre esses ativos em razão do art. 21, XII, "d", da Constituição Federal atribui à União a competência para explorar os serviços de transporte ferroviário, diretamente ou mediante concessão, do art. 1º, "g", da Lei nº 9.760/1946 inclui as estradas de ferro entre os bens imóveis da União, bem como da Lei nº 11.483/2007, ao extinguir a RFFSA, conferiu à União a sucessão integral nos direitos e obrigações sobre tais bens, mantendo sua afetação à prestação do serviço público concedido.
Esses instrumentos contratuais impõem à concessionária não apenas o direito de exploração, mas o dever jurídico de zelar pela integridade física dos bens, promovendo todas as medidas necessárias à proteção possessória, conforme expressamente previsto na Cláusula 9.1, inciso XIV, do Contrato de Concessão (ID 105022715).
O regime jurídico dos bens públicos é pautado pela imprescritibilidade e inalienabilidade, o que impede que qualquer ato de ocupação por terceiros, ainda que ente federativo, induza posse jurídica. Conforme preceitua o art. 1.208 do Código Civil, os atos de mera permissão ou tolerância não autorizam a aquisição da posse. No âmbito dos bens públicos, esse entendimento é consolidado pela jurisprudência pátria, que qualifica tais invasões como mera detenção, de natureza precária e insuscetível de proteção possessória contra o Poder Público ou seu delegatário.
Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça sedimentou a questão por meio da Súmula 619, estabelecendo que "A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias.", o que afasta direitos típicos de possuidor, como a retenção por benfeitorias ou a convalidação pelo decurso do tempo.
A aplicação desse enunciado é cogente, pois visa resguardar o patrimônio estatal e a continuidade dos serviços públicos essenciais de infraestrutura nacional. O enunciado sumular não deixa margem para ponderações casuísticas sobre a destinação conferida ao bem ocupado. A qualificação jurídica da ocupação como detenção precária decorre diretamente da natureza pública do bem, sendo indiferente que o ocupante seja um particular, uma pessoa jurídica de direito privado ou, como na espécie, um ente da federação.
Além da natureza dominial, deve-se observar a existência de restrições administrativas de construção. O art. 4º, inciso III, da Lei nº 6.766/1979, institui a obrigatoriedade de reserva de uma faixa non aedificandi de 15 metros de cada lado ao longo das ferrovias.
Essa limitação administrativa não tem finalidade meramente patrimonial, mas visa garantir a segurança operacional do modal ferroviário e a proteção da vida e da integridade física das populações que circundam a malha. Portanto, a posse exercida pela concessionária apelante é legítima e amparada em base legal e contratual sólida.
A análise da prova técnica produzida nos autos revela-se determinante para o desate da controvérsia. O Laudo Pericial (ID 105024150) apresenta conclusões técnicas precisas e objetivas que comprovam a ocorrência de invasão sobre a faixa de domínio ferroviário administrada pela apelante.
Conforme as medições georreferenciadas constantes do laudo técnico, a edificação da Unidade Básica de Saúde (UBS) promovida pelo município recorrido avançou sobre uma área de aproximadamente 228,00 m² pertencente à faixa de domínio da ferrovia. A perícia foi categórica ao atestar que a construção, em um de seus pontos críticos na lateral esquerda, situa-se a uma distância mínima de apenas 5,90 metros do trilho férreo exterior. Esse dado técnico evidencia o desrespeito frontal à legislação federal e às normas de segurança que regem a infraestrutura ferroviária nacional.
A ocupação identificada viola o limite de segurança de 15 metros estabelecido pela ANTT e reforçado pelo art. 4º, inciso III, da Lei nº 6.766/1979. A existência de uma edificação de alvenaria em distância tão próxima aos trilhos constitui um obstáculo físico intransponível à segurança operacional do modal. Como ressaltado pela expert judicial, a presença da UBS na faixa de domínio representa um risco iminente à segurança operacional da infraestrutura, uma vez que compromete as operações de manutenção da via férrea e expõe tanto os usuários do serviço de saúde quanto eventuais funcionários da ferrovia a acidentes de potencial lesivo elevado.
Embora o Município apelado sustente a inexistência de esbulho com base na inatividade prolongada do trecho ferroviário, a prova pericial consignou que, apesar da ausência de operação ativa há alguns anos, a posse permanece juridicamente vinculada à concessão ferroviária federal. No regime jurídico dos bens públicos, a inatividade fática de uma infraestrutura não autoriza a sua apropriação por terceiros nem transmuda a detenção precária em posse legítima.
Portanto, a ocupação realizada pelo ente municipal, desprovida de autorização prévia da concessionária ou da agência reguladora, caracteriza-se tecnicamente como esbulho possessório. A subsunção do fato à norma é clara: o avanço físico sobre o terreno público federal, comprovado pelo levantamento topográfico judicial, configura ato ilícito que desafia a tutela reintegratória
A improcedência do pedido reintegratório fundada na aplicação dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, sob o argumento de que a manutenção da Unidade Básica de Saúde (UBS) atenderia ao interesse público primário e à função social, especialmente diante da inatividade prolongada do trecho ferroviário desconsidera o regime jurídico especial que rege os bens públicos federais.
O fato de a edificação haver sido regularmente licitada e custeada com recursos federais do Ministério da Saúde não tem o condão de transmudar a natureza da ocupação. A regularidade do procedimento licitatório é questão interna ao Município e ao Ministério da Saúde, e não produz efeitos jurídicos oponíveis à concessionária, que jamais foi consultada, notificada previamente para fins de autorização, ou sequer instada a participar do processo de planejamento da obra.
A administração pública municipal tinha o dever, antes de iniciar qualquer construção na área, de buscar a autorização da concessionária e da ANTT, nos termos da legislação federal específica. A omissão desse ato prévio é o vício de origem que contamina toda a situação fática superveniente.
Daí porque, a ponderação sobre a supremacia do interesse público no caso concreto, merece crítica. É que o interesse público primário não se restringe à prestação de serviços de saúde locais, mas abrange, de forma mais ampla e sistêmica, a integridade da infraestrutura ferroviária nacional e a segurança das operações de transporte federal. A proteção da faixa de domínio visa resguardar a vida da própria população, prevenindo acidentes em áreas de risco operacional, de modo que o interesse da União e da concessionária na desocupação da área não é meramente patrimonial ou secundário, mas de ordem pública e segurança nacional.
A sentença recorrida operou uma ponderação entre o interesse da concessionária na reintegração da faixa de domínio (qualificado como "interesse público secundário") e o interesse do município na manutenção da UBS (qualificado como "interesse público primário"), concluindo pela prevalência do segundo.
A construção argumentativa, num primeiro plano, contraria a norma do artigo 20, da LINDB, acerca do consenquencialismo das decisão judiciais, no sentido de que não devem se embasar em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.
Bem por essa razão, a classificação levada à efeito na sentença, sobre violar o regime constitucional dos bens públicos, promove direta ofensa à vedação ao chancelamento judicial de ilícitos consumados.
A faixa de domínio ferroviária é afetada a um serviço público federal de transporte de cargas que, por sua natureza, serve a toda a coletividade nacional. A manutenção de sua integridade é, ela própria, uma expressão do interesse público primário, pois dela depende a possibilidade de reativação da malha, a segurança das futuras operações ferroviárias e o cumprimento de obrigações constitucionais e legais da União no campo da infraestrutura de transportes.
Não se olvide, num segundo plano, sobre a impossibilidade de ponderar um interesse público legítimo contra um interesse nascido de um ato ilícito. A unidade de saúde, por mais relevante que seja sua função social, foi construída mediante esbulho de bem público federal, sem a necessária autorização legal e regulatória. Conferir proteção jurídica a esse estado de coisas, ao argumento da proporcionalidade, equivale a premiar o infrator e desestimular o cumprimento da ordem jurídica.
Com esta compreensão, reconhecendo que o interesse público não legitima conduta ilegal, cito o seguinte precedente:
ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. FAIXA DE DOMÍNIO DE FERROVIA . ESBULHO POSSESSÓRIO. DESFAZIMENTO DA EDIFICAÇÃO. DIREITO À MORADIA. FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE . ABANDONO DE BEM PÚBLICO. POLÍTICAS PÚBLICAS. REASSENTAMENTO. 1 . À míngua de autorização para edificação em faixa de domínio e/ou área non aedificandi de ferrovia federal, a ocupação irregular desse espaço (ou detenção de natureza precária) constitui esbulho possessório, que autoriza o manejo de ação de reintegração de posse pela concessionária (artigos 1.208 e 1.210 do Código Civil; artigos 560 a 562 do Código de Processo Civil, e artigo 71 do Decreto-Lei n.º 9 .760/1946) e o respectivo desfazimento das construções, às expensas da parte ré. 2. A ocupação irregular de bem público que põe em risco a vida e a segurança de pessoas (inclusive do (a)(s) próprio (a)(s) réu (é)(s) e sua família) não pode ser legitimada, com fundamento na dignidade da pessoa humana (artigo 1º, inciso III, da Constituição Federal) ou no direito social à moradia (artigo 6º da Constituição Federal)- cuja concretização reclama a existência de políticas públicas -, porquanto (1) é dever do Estado protegê-las; (2) o interesse particular não prevalece ao da coletividade, nem se sobrepõe à necessidade de o Poder Público garantir segurança na circulação de pessoas e veículos nas vias férreas, e (3) chancelar o esbulho de área pública viola, ainda que indiretamente, normas expressas da Constituição Federal (artigo 183, § 3º, e artigo 191, parágrafo único). 3 . A função social da propriedade não pode ser utilizada para justificar ou legitimar a utilização indevida de área de domínio público, em contrariedade à legislação, com prejuízo aos serviços concedidos e risco às pessoas e bens situados à volta da ferrovia. 4. O suposto abandono de bem público (ferrovia) ou de bem público vinculado à prestação de serviço público (faixa não edificante) não é causa de extinção da propriedade pública, diferentemente do que ocorre com a propriedade particular (art. 1 .275, inciso III, do Código Civil). 5. Não cabe à concessionária a assunção de responsabilidades no campo de políticas públicas ligadas ao direito à moradia, intento que deve ser buscado em demanda própria, individual ou coletiva em face do Poder Público. 6 . A inclusão em programa de reassentamento pressupõe processo administrativo, o que não se verifica no caso dos autos.
(TRF-4 - AC: 50029257320134047211 SC, Relator.: VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, Data de Julgamento: 23/11/2022, 4ª Turma)
Nesse ponto, é relevante observar que a apelante, além de registrar boletim de ocorrência sobre o fato (ID 105022717) notificou extrajudicialmente o Município em duas ocasiões. Ainda em agosto de 2016 (ID 105023686), antes mesmo da conclusão da obra, demonstrando inequívoca ciência e oposição ao esbulho.
A afirmação de que a concessionária teria sido omissa ou manifestado tolerância implícita com a construção não se sustenta diante das notificações formalizadas já em 2016 e do ajuizamento da presente ação em maio de 2017, quando a edificação ainda não estava sequer concluída. Trata-se de argumento que se distancia da realidade fática que emerge do conjunto probatório.
Também não procede o argumento de que a manutenção da unidade de saúde seria imposta pelo princípio da continuidade dos serviços públicos. A continuidade do serviço de saúde é dever do Município, mas esse dever deve ser cumprido em local regularmente constituído, por meio das vias legais. O eventual desconforto ou dificuldade decorrente da necessidade de relocação da UBS é consequência do próprio ato ilícito praticado pelo Município, que escolheu construir em local proibido, sem a autorização exigida pela lei.
Não é razoável, nem juridicamente sustentável, transferir o ônus dessa ilegalidade para a concessionária, que se viu compelida a pleitear judicialmente a proteção de um direito possessório que nunca deveria ter sido violado.
Registre-se, ainda, a irrelevância da inatividade temporária da linha férrea para fins de desafetação. Um bem público de uso especial só perde essa característica por meio de ato administrativo formal de desafetação, sendo vedado ao particular ou a outro ente federativo julgar a utilidade prática do bem para justificar sua invasão. A omissão ou demora na fiscalização pela concessionária não induz renúncia ao direito possessório nem autoriza a permanência do invasor.
Sobre o tema, o Superior Tribunal de Justiça reforça que a ausência de tráfego não confere direito de apossamento:
EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. ESBULHO DE BEM PÚBLICO DE USO COMUM DO POVO. INALIENABILIDADE E IMPRESCRITIBILIDADE. ESTRADA. ART. 99, I, DO CÓDIGO CIVIL. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. INEXISTÊNCIA DE DESAFETAÇÃO. 1. Trata-se, na origem, de Ação de Reintegração de Posse proposta pelo Município de Terra de Areia-RS contra proprietários que fecharam estrada municipal. O juízo do primeiro grau julgou procedente o pedido, sob o argumento de que a via é pública e útil para o lazer e não pode ser obstruída pelos proprietários dos terrenos de ambos os lados da estrada. Referiu que se trata de estrada municipal até ao antigo Porto Fluvial desativado há muitos anos e que, ainda que não tenha muito movimento, dá acesso ao rio, não estando o particular autorizado a se apropriar de bem público sob a alegação de ausência de utilidade pública ou de uso. O Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul manteve a sentença e negou provimento à Apelação. O acórdão recorrido asseverou: "Os réus não negaram ter obstruído a estrada, bem de uso comum do povo. O particular não pode se apropriar de bem público por ausência de uso." 2. Inexiste omissão ou qualquer outro vício processual no acórdão recorrido. Por outro lado, incidem, neste caso, as Súmulas 7/STJ, 211/STJ e 283/STF. 3. Quanto ao bem público, a posse é inerente ao domínio (= posse jurídica), não se exigindo prova do Estado. Despropositado pretender o particular julgar, unilateralmente, a utilidade prática da destinação de imóvel ao domínio público para, em seguida, dele se apropriar, direta ou indiretamente, total ou parcialmente. Tratando-se de via pública (regime idêntico ao de outros bens de uso comum do povo ou de uso especial), qualquer ato de disposição do Estado depende de prévia, formal, regular e legítima desafetação. À luz do art. 99, I, do Código Civil, o fato de bens públicos, tais como "estradas, ruas e praças", há meses, anos ou décadas contarem com pouco ou nenhum tráfego local não confere a ninguém direito de deles se assenhorear, mesmo que se aleguem - como habitualmente se faz para camuflar, escusar e legitimar a privatização contra legem - razões sanitárias, de segurança privada, proteção do meio ambiente, etc. 4. Recurso Especial parcialmente conhecido, e nesta parte, não provido. (REsp n. 1.768.554/RS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 6/11/2018, DJe de 8/9/2020.)
Nesse contexto, não se pode convalidar o entendimento de que o prolongado abandono do trecho ferroviário teria produzido uma "desafetação de fato" do bem público, autorizando a relativização de sua proteção possessória. O raciocínio, embora compreensível sob a perspectiva da equidade social, não encontra amparo no direito positivo brasileiro.
A desafetação de bem público é ato administrativo formal, que exige manifestação expressa do poder competente, por ato do Executivo Federal ou do Congresso Nacional, com participação da ANTT no que concerne à eventual extinção da concessão. Não existe, no ordenamento jurídico brasileiro, o instituto da desafetação tácita ou desafetação de fato por simples inatividade do concessionário. A inatividade, quando muito, pode ensejar consequências contratuais no âmbito da relação de concessão, incluindo a caducidade do contrato, declarada pela ANTT após regular processo administrativo, mas não tem o efeito automático de extinguir a afetação do bem ao serviço público federal.
Ademais, o laudo pericial atesta a inatividade operacional no trecho específico adjacente à UBS, mas não afirma a extinção da concessão, o término do contrato com a União ou qualquer ato formal de encerramento das atividades da apelante na Malha Centro-Leste. Uma linha ferroviária pode ter trechos temporariamente fora de operação por razões técnicas, econômicas ou de planejamento estratégico, sem que isso implique extinção da afetação do bem.
A retomada das operações, a qualquer tempo, exigiria justamente a integridade da faixa de domínio, que a edificação da UBS compromete de forma permanente e irreversível na ausência de demolição. O risco operacional, nesta perspectiva, não é meramente remoto ou hipotético, pois a presença da construção impede manutenções regulares na via férrea e obstaculiza qualquer plano futuro de expansão ou reativação da malha federal.
A ilegalidade de origem não se sana pelo decurso do tempo nem pela destinação dada ao bem ocupado. A consolidação fática de uma situação ilegal não a transforma em legítima, com a qual o Judiciário não pode coonestar.
Por derradeiro, reconhecida a proteção possessória vindicada pela apelante, impõe-se atenção à situação fática consolidada. Com efeito, a unidade de saúde encontra-se em pleno funcionamento desde 2017, prestando serviços essenciais à população do município recorrido.
Nesse diapasão, a demolição imediata e abrupta da edificação, sem qualquer prazo para que o Município providencie solução alternativa para o atendimento da população, poderia resultar em grave dano social imediato. Assim, considero que a determinação de desocupação e demolição deve ser acompanhada de prazo razoável, a fim de que o ente federativo adote as providências administrativas necessárias à continuidade da prestação dos serviços de saúde à população local em local diverso e regularmente constituído.
Tenho por prequestionada toda a matéria de legislação constitucional e infraconstitucional versada neste apelo, sendo desnecessária a menção expressa às normas que amparam o entendimento veiculado nas razões de decidir.
Ante o exposto, voto no sentido de DAR PROVIMENTO À APELAÇÃO para reformar a sentença e julgar procedente o pedido, reconhecendo o esbulho possessório praticado pelo Município de Contendas do Sincorá sobre a faixa de domínio ferroviária na altura do KM 519+400 da Malha Centro-Leste, e determinando, em consequência, a reintegração de posse da autora sobre a área em disputa. Condeno o Município de Contendas do Sincorá/BA a desocupar integralmente a área e a promover, às suas exclusivas expensas, a demolição da construção irregularmente erguida na faixa de domínio ferroviária, restabelecendo o status quo ante, no prazo de 18 (dezoito) meses a contar do trânsito em julgado deste acórdão. Determino, ainda que o ente público apresente, no prazo de 90 (noventa) dias a contar do trânsito em julgado, cronograma de relocação e de desocupação da faixa de domínio da unidade básica de saúde edificada na área litigiosa, a ser juntado aos autos e comunicado à Apelante e à ANTT.
Inverto o ônus da sucumbência, e condeno o município ao reembolso das custas processuais e ao pagamento dos honorários advocatícios, que fixo em 15% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, § 2º, do CPC, considerando o trabalho feito em sede recursal.
Salvador, data registrada no sistema.
Des. Jorge Barretto
Relator
(assinado eletronicamente)